新發展階段基本公共服務均等化建設內涵及理路

尚靖凱 趙玲

[摘? 要]基本公共服務實現均等化在主體、內容、制度等維度對新發展階段的人民美好生活具有重要保障作用。新發展階段的基本公共服務均等化建設應以結構優化的服務供給為構建新發展格局凝聚動能、以公平均等的服務享有為民生福祉達到新水平奠定基礎、以城鄉區域服務均等化為全面建設社會主義現代化國家提供支撐。面對人民日益增長的美好生活需要，基本公共服務均等化建設要堅持以人民為中心，以“普惠性、兜底性、保基本、均等化、可持續”為方向，以增強系統性與協調性為原則，明確基本公共服務的新標準，運用數字技術創新服務供給、強化均等化評估監督、完善基本公共服務均等化制度體系。

[關鍵詞]新發展階段;基本公共服務;均等化

[中圖分類號]D60? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2021）12-0040-06

進入新發展階段，我國經濟社會發展以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的。實現基本公共服務均等化是黨和政府滿足人民美好生活需要的重要舉措，其主要內容與推進理路都面臨新的時代訴求，其建設成效關乎發展成果由人民共享的廣度與深度，進而影響著發展潛力釋放。立足新發展階段，闡明基本公共服務均等化建設的內涵、原則與思路是基本公共服務實現均等化的關鍵所在，也是全面建成社會主義現代化強國的內在要求。

一、基本公共服務均等化對新發展階段人民美好生活的保障作用

基本公共服務均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是促進機會均等，重點是保障人民群眾得到基本公共服務的機會，而不是簡單地平均化。從基本公共服務均等化本質而言，其強調的是兜住民生底線與共享發展成果，其評判尺度是基本公共服務對人需要的滿足度、與經濟社會發展水平的適應性以及人民獲得基本公共服務的公平性與保障性。由此，無論是從當下人民日益增長的美好生活需要還是從我國經濟社會進入新發展階段的客觀現實分析，基本公共服務均等化建設都屬于新的時代課題。

實現人民對美好生活的向往是新發展階段經濟社會發展、國家治理能力提升一以貫之的主題。習近平總書記多次在重大場合提及人民美好生活，人民美好生活內涵大致可以概括為更加富裕充足的物質生活、更加民主法治的政治生活、更加豐富的精神文化生活、更加公平正義與安全穩定的社會生活、更加美麗和諧的生態環境等。根據馬克思“第一歷史活動”的觀點，人民的美好生活必然建立在物質資料生產的基礎上，這區別于西方哲學中純粹思辨、主觀感悟的美好生活。進入新發展階段，我國社會物質資料極大豐富，要求更加全面、更加公平地滿足全體人民的美好生活需要。基本公共服務均等化的政策制定與建設實踐作為黨和政府在滿足人民基本生活需要中探索出的創新舉措，對新發展階段人民美好生活具有重要保障作用。

（一）主體保障

“我們要始終把人民立場作為根本立場，把為人民謀幸福作為根本使命。”[1]136人民既是中國特色社會主義建設的決定力量，也是發展的目的和歸宿，美好生活的主體必然是全體社會主義事業的勞動者、建設者、奮斗者。基本公共服務均等化語境中，全體人民是基本公共服務的享有主體，黨和國家以覆蓋全民的基本公共服務為人民美好生活提供基本保障，以資格的確認和權益的滿足尊重、堅持、捍衛人民的主體地位。同時，以保障全體人民基本生存和發展需求為根本、以平等共享為原則、以促進機會均等為核心的基本公共服務均等化切實有效地維護了人民平等發展的權利，即人民追求美好生活時在基本民生保障方面大致可以處于同一起跑線上。進入新發展階段，基本公共服務均等化對人民美好生活的主體保障側重于相對貧困人口獲得基本公共服務的多樣性與持續性、特殊人群獲得基本公共服務的公平性與便捷性。“十三五”時期，我國脫貧攻堅成果舉世矚目，5575萬農村貧困人口實現脫貧。在解決貧困人口“不愁吃、不愁穿”和“義務教育、基本醫療、住房安全有保障”的問題中，基本勞動就業創業、基本公共教育、基本醫療服務、基本住房保障等服務已經發揮出滿足貧困人口的就業、教育、醫療、住房等生活需要的作用，而脫貧摘帽不是終點，脫貧后這一特殊群體的美好生活需要滿足要求包括基本公共文化、體育服務等在內的各類基本公共服務的主體保障功能進一步深入細化。

（二）內容保障

“經過改革開放近40年的發展，我國社會生產力水平明顯提高;人民生活顯著改善，對美好生活的向往更加強烈，人民群眾的需要呈現多樣化多層次多方面的特點，期盼有更好的教育、更穩定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務、更舒適的居住條件、更優美的環境、更豐富的精神文化生活。”[2]61學者們普遍認為這是對人民美好生活具體內容的生動闡釋，而國家基本公共服務清單中對基本公共教育、基本勞動就業創業、基本社會保險、基本醫療衛生、基本社會服務、基本住房保障、基本公共文化體育等服務內容的規定也契合人民在這八個方面的生活需要。事實上，我國基本公共服務均等化自提出以來，始終圍繞滿足貫穿人一生的生存發展需求展開，為人民美好生活提供兜住底線、普惠共享、均等可及的基本公共服務。“基本公共服務具有普惠性、公平性特征，既可減少人民群眾的基本生活開支，紓解人民群眾對教育、醫療、養老等方面的后顧之憂，又可充實和提升人民美好生活的內容。”[3]進入新發展階段，我國已經建成世界上規模最大的社會保障體系，基本就業、教育、醫療、養老等方面的服務取得矚目成就，人民獲得感、幸福感與安全感的提升更為明顯。基本公共文化體育服務均等化的建設也從最基礎的公共文體服務供給角度滿足人民日益增長的對美好精神文化生活的需求。然而，隨著時代的發展，人民美好生活的內容更豐富、多維、細微，表現出對不同基本公共服務內容“有沒有”“優質不優質”“可及不可及”和“滿意不滿意”等差異化需求的復雜樣態。近年來，人民對“幼有所育”“弱有所扶”“優軍服務保障”等服務需求不斷增長，一些經濟發達的省份已經開始拓展基本公共服務的具體項目以滿足人民在追求美好生活中新出現的基礎性需要。

（三）制度保障

“滿足人民日益增長的美好生活需要是中國特色社會主義制度建設的核心要義。”[4]經過十幾年的謀劃發展，黨和國家圍繞基本公共服務均等化制定了一系列方針政策，出臺了系統性的指導意見，形成了較為成熟的制度體系。我國已經初步建立起國家基本公共服務制度體系。在全面建設社會主義現代化國家的新發展階段，黨中央多次強調基本公共服務均等化，涉及民生福祉達到新水平、推動區域協調發展、推進以人為核心的新型城鎮化、提高社會建設水平等諸多方面，明確將“基本公共服務實現均等化”列入2035年社會主義現代化遠景目標中。由此觀之，黨和國家對于基本公共服務均等化的制度體系建設日漸完善，基本公共服務均等化在中國特色的民生保障制度的建立健全中始終扮演著重要的角色。逐漸系統完善的基本公共服務制度體系既是新發展階段基本公共服務均等化保障人民美好生活的一個重要方面，也使得前者對后者的保障作用更加堅實有效。

綜上所述，基本公共服務均等化在主體、內容、制度等方面對于人民美好生活具有重要的保障作用。進入新發展階段，化解人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分發展之間的矛盾，需要不斷加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，推進基本公共服務均等化建設無疑是最直接、最具體、最有效的舉措。

二、新發展階段基本公共服務均等化建設的基本內涵

基本公共服務均等化作為中國特色社會主義民生保障制度的重要內容和具體政策，反映著國家政治意志和經濟社會發展的價值指向。改革開放以來，尤其是黨的十八大以來，我國經濟社會發展取得豐碩成果，基本公共服務均等化建設與全面建成小康社會同頻共振。在全面建設社會主義現代化國家的新發展階段，基本公共服務均等化建設更合乎發展實際、更聚焦人民美好生活需要、更滿足新時代全面建設社會主義現代化國家的要求。

（一）以結構優化的服務供給為構建新發展格局凝聚動能

當前，我國經濟發展需要構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，構建新發展格局是黨和國家對于新發展階段經濟高質量發展作出的適時謀劃。關涉生產、分配、流通等環節的供給是經濟發展的重要影響因素，高質量供給可以創造并引領新的需求。作為由政府主導的、與經濟社會發展水平相適應的基本公共服務，其供給結構優化和供給質量提升從最根本上決定著新發展階段基本公共服務均等化建設。“面對民眾快速擴張的公共服務需求，民生類軟性公共服務的絕對供給不足，供給質量不均且結構失衡等問題日漸突出，已逐漸成為制約經濟社會健康、和諧發展的瓶頸。”[5]新發展階段基本公共服務供給結構優化表現為在堅持政府主導的前提下，拓展基本公共服務領域的投資空間，為各類主體平等參與基本公共服務供給搭建平臺與創造條件，有效整合統籌各類資源，充分利用社會力量，最終實現基本公共服務供給的主體、內容、方式、投資等方面的綜合性優化。一方面，結構優化的服務供給構成了新發展階段基本公共服務均等化建設的重要內容，其從供給方面保證基本公共服務內容及質量與經濟社會發展水平相一致。另一方面，涉及政府、企業和社會等多元主體，覆蓋全國所有省市地區，包含基本就業、醫療、住房等各個領域的基本公共服務，其供給結構優化是政府將擴大內需與深化供給側結構性改革有機結合的重要途徑，而高質量的供給將創造人民對基本公共服務均等化的更高需求，其對于暢通國內大循環具有重大的推動作用，為形成強大國內市場、構建新發展格局提供強大的動力。

（二）以公平均等的服務享有為民生福祉達到新水平奠定基礎

公平正義是人類社會永恒的追求。實現發展成果由人民共享是公平正義的最強屬性。新發展階段基本公共服務均等化建設的主旨在于如何以更加公平均等的服務享有增進民生福祉。從內容向度來看，均等化的基本公共服務構成了人民福祉的重要一環;從實現方式而言，機會均等、普惠共享的基本公共服務享有為人民生活品質的不斷提升提供了最為基礎的條件要素。換言之，新發展階段基本公共服務均等化建設構筑了人民生活水平提高的基石，其內涵的不斷豐富反映了民生福祉的持續躍遷，而基本公共服務均等化建設中所蘊含并彰顯的公平正義價值理念和對人民平等參與、平等發展權利的維護具有持久的力量。這也一定程度上反映出中國特色社會主義民生保障制度在實踐過程中具有對于形式正義與實質正義抽象二分的超越性優勢。需要澄清的是，基本公共服務均等化摒棄平均主義。基本公共服務均等化建設離不開全體人民的積極性、主動性、創造性，公平均等地享有機會建立在人人都是勞動者的基礎上，勞動精神的注入使得基本公共服務均等化建設更具豐潤度。與此同時，新發展階段基本公共服務享有方式出現向數字化、智能化轉型的趨勢，這對基本公共服務享有的公平性提出新的挑戰。

（三）以城鄉區域均等化為全面建設社會主義現代化提供支撐

建設社會主義現代化國家在社會主義發展史和人類社會發展史中具有重要意義。進入新時代新發展階段的中國，協調推進全面建設社會主義現代化國家、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰略布局，全面建設社會主義現代化國家成為新發展階段的首要任務。當我們看到改革開放40多年來的經濟社會發展成果為全面建設社會主義現代化國家打下了堅實基礎之際，也應當看到城鄉區域發展存在差距對全面建設社會主義現代化國家的掣肘。“城鎮和鄉村是互促互進、共生共存的。能否處理好城鄉關系，關乎社會主義現代化建設全局。”[6]38-39黨的十九屆五中全會指出要全面推進鄉村振興與區域協調發展，其中都提及基本公共服務均等化。新發展階段基本公共服務均等化建設要以更加協調平衡的城鄉區域均等化消除全面建設社會主義現代化國家的阻礙。一方面，農村基層各類公共服務的設施條件直接反映著農村現代化建設的成效，城鄉基本公共服務均等化在一定程度上縮小了農村與城市現代化建設進程中在基本公共服務設施機構方面的差距;另一方面，通過享有與城市大體一樣的基本公共服務有助于農民的全面發展與吸引專家技術人才投入鄉村建設，為農業農村現代化建設和鄉村振興提供人才活力。全面建設社會主義現代化國家的新發展階段，京津冀地區、長江經濟帶與長三角地區等區域基本公共服務均等化建設既是東部地區加快推進現代化的重要內容，也將為中西部地區的基本公共服務均等化和現代化建設提供可以借鑒推廣的經驗。

三、新發展階段基本公共服務均等化建設的理路

我國經濟社會發展幾十年來取得的顯著成就為新發展階段基本公共服務均等化建設提供了充足的物質財富，也激發了全體人民對享有更公平、更多樣、更優質、更滿意的基本公共服務的需求，而城鄉、區域、群體間享有基本公共服務不均的現實可能誘發利益與價值沖突。因此，“要著力提高保障和改善民生水平，不斷完善公共服務體系，不斷促進社會公平正義，推動公共資源向基層延伸、向農村覆蓋、向困難群體傾斜”[1]343。從發揮基本公共服務均等化的價值功用實現經濟行穩致遠與社會安定和諧角度而言，新發展階段基本公共服務均等化建設需要遵循以下原則和思路。

（一）新發展階段基本公共服務均等化建設的基本原則

堅持以人民為中心，實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益是基本公共服務均等化建設的根本出發點和落腳點。歷經40多年的改革實踐，我國基本公共服務均等化建設在解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題中的作用不斷凸顯。進入新發展階段，人民改善生活質量的愿望和對美好生活的向往更加強烈，貫穿人一生的基本生存與發展需求的具體內容有了新變化。基本公共服務均等化建設要堅持以人民為中心，將人民創造的財富有效轉化為新發展階段人民所必需的、全面的、現代化的、公平享有的基本公共服務，實現人的全面發展。新發展階段，在基本公共服務均等化建設中提供滿足人的現代化發展的公共服務、引導人民養成現代生活方式與價值理念，這與維護人民的根本利益在本質上相一致，也為全面建設社會主義現代化國家標注高度。

維護社會公平正義，以普惠性、兜底性、保基本、均等化、可持續為新發展階段基本公共服務均等化建設的方向。讓全體人民都能獲得大致均等的基本公共服務始終是最為直接、最為現實、最為根本的目標。新發展階段人民的公平意識和權利意識不斷增強，由此，新發展階段基本公共服務均等化建設不能背離普惠性、兜底性、保基本的方向，要滿足全體人民的基本需要，要“堅持社會公平正義，排除阻礙勞動者參與發展、分享發展成果的障礙，努力讓勞動者實現體面勞動、全面發展”[7]46。而基本公共服務均等化建設始終是一個漸進過程，新發展階段并不意味著回避我國發展不平衡不充分的現實問題，基本公共服務均等化建設要合理引導社會預期，認識均等化建設與經濟社會發展水平的適應性、長期性和持續性。

堅持系統觀念，加強新發展階段基本公共服務均等化建設的全面性與協調性。“全面是現代化的應有之義，系統布局是現代化的必然要求，社會主義現代化更是具有全面建設、系統布局的制度優勢。”[8]新發展階段基本公共服務均等化建設要堅持全面系統的原則。就基本公共服務均等化建設本身而言，國家基本公共服務制度體系對基本公共服務的內容予以明確并與時俱進地拓展，新發展階段基本公共服務均等化建設要協調推進領域間、人群間、地區間服務均等化，補齊個別領域和特殊人群的服務短板。從基本公共服務均等化建設的宏觀視角來看，新發展階段基本公共服務均等化建設以黨的全面領導為根本保證，以經濟高質量發展為基礎，以各級政府服務效能提升為關鍵，以民生保障制度完善為依托，以人民美好生活為旨歸。

（二）新發展階段基本公共服務均等化建設的主要思路

其一，明確基本公共服務新標準是新發展階段基本公共服務均等化建設的關鍵。在基本公共服務內容標準方面，應區分“基本”與“非基本”，適時拓展基本公共服務內容。日前發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》已將“優撫安置”新增列入基本公共服務領域。在基本公共服務支出標準方面，突出政府在基本公共服務供給保障中的主體地位，加大中央和省級政府對于基層政府提供基本公共服務的財力支持。在城鄉區域基本公共服務范圍標準方面，按照常住人口規模和服務半徑統籌基本公共服務布局，推動城鄉區域基本公共服務標準水平融合銜接，促進服務資源向邊遠地區、農村地區傾斜，在鞏固拓展脫貧攻堅成果、深入實施鄉村振興戰略、加快農業農村現代化發展中提升城鄉區域基本公共服務均等化水平。

其二，將數字技術融入服務供給是新發展階段基本公共服務均等化建設的新趨勢。無論是應對信息化數字化對社會生產方式、生活方式、治理方式的變革影響，加快數字化發展、建設數字中國的宏觀要求，還是建設數字政府、提供更加智慧便捷的公共服務的內在要求，將數字技術全面融入基本公共服務供給的方方面面都是新發展階段基本公共服務均等化建設的必然選擇。其既要求教育、醫療、養老、撫幼、就業、文體、助殘等重點基本公共服務領域數字化服務形式的創新發展，增強服務享有公平性與人民的獲得感;也需要加強基本公共服務機構與資源本身的數字化建設，以實現公共服務數據的開放共享與高效運用，提高服務精準化與人民滿意度。

其三，健全均等化評估方式方法是新發展階段基本公共服務均等化建設的有效手段。“我國基本公共服務制度體系具有不斷保障和改善民生、增進人民福祉的顯著優勢，要將這一顯著制度優勢轉換為加快實現基本公共服務均等化的治理效能，離不開對其政策實施過程的監測與評估。”[9]新發展階段基本公共服務均等化評估體系構建要選擇適應我國經濟社會發展水平的均等化評估模型，選定合乎人民美好生活需要的均等化測量指標，選取符合基本公共服務均等化要義的計算方法，既不能照抄照搬西方相關理論評估模型，也不能違背真實客觀的評估原則，同時還要根據不同基本公共服務領域的特殊性分類制定相應的評估指標體系。構建均等化評估體系既有助于衡量我國基本公共服務均等化水平的階段性變化，也有助于借用監督評估方法保障新發展階段基本公共服務均等化建設成效。

其四，完善國家基本公共服務制度體系是新發展階段基本公共服務均等化建設的重要保障。如前文所述，國家基本公共服務制度體系構成了中國特色社會主義民生保障制度的重要內容，其為人民美好生活提供了堅實保障。目前，國家基本公共服務制度體系涵蓋推進基本公共教育均等化、健全就業公共服務體系、健全覆蓋全民的社會保障體系、強化提高全體人民健康水平的制度保障、健全退役軍人工作體系和保障制度、保障婦女未成年人和殘疾人基本權益等方面。諸多制度體系的確立，為新發展階段基本公共服務均等化建設提供了重要依據，也使得任何與均等化建設相背離的行為受到懲戒。國家基本公共服務制度體系并不意味著新發展階段基本公共服務均等化建設一成不變，而是在落實現有制度體系基礎上強化基本公共服務在政策、資源、人才等方面的保障，提升基本公共服務均等化水平。

當今中國進入全面建設社會主義現代化國家的新發展階段，雄厚物質基礎推動基本公共服務均等化建設取得顯著成效，然而，當前基本公共服務在領域、地區、人群等方面發展不夠均衡，仍與人民的美好生活需要存有差距。新發展階段的基本公共服務均等化建設需要達到更高水平、更高層次、更高質量的目標，以發揮出基本公共服務均等化在補齊基本服務短板弱項、統籌城鄉區域協調發展、鞏固民生根基、顯揚中國特色社會主義制度優勢等方面的重要作用。

參考文獻：

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責任編輯? 宋桂祝