作為“國家責任”的精準扶貧
——基于憲法視角分析

雷 剛

(西南政法大學 行政法學院，重慶 401120)

一、問題的提出

自新中國成立以來，我國針對貧困問題開展了長期的扶貧工作，并已經取得了顯著成效。在脫貧攻堅決勝階段，政府不僅承擔著扶貧職責，而且把貧困者的權利保障作為履行責任的目標。可見，保障貧困者的生存權、發展權繼而成為國家扶貧責任的重要目標。同時，這種強調國家責任的貧困治理模式，已經不再局限于“國家權力—公民權利”的被動行為，而是面向“國家權力—國家義務—公民權利”的積極主動行為。

長期以來，我國貧困治理基本上是以各種紅頭文件來構建主體間的扶貧責任，這些文件一般表現為極強的政策性和原則性，“雖然也具有規范人們的行為屬性，但是，它或者比較原則、概括，靈活性太大，或者完全是一種個別的具體指示，而這兩種情況都容易為主觀任性大開方便之門”(1)付子堂：《法理學進階》(第3版)，北京：法律出版社，2010年，第258頁。，意味著其難以作為構建扶貧責任的正式規范性來源。然而，法律與政策之間是相互聯動的，政策通常是對法律義務性要求的明確和細化。那么，憲法作為國家制度和國家治理體系的基本體現，規定了國家權力運行的目的和形式。扶貧政策是基于憲法所制定的，同時憲法中關于幫扶救助義務的規范為建立我國扶貧政策中的責任體系奠定了基石。據此，精準扶貧是我國貧困治理的新實踐，應當“增強責任，強化落實”，建立“各負其責、各司其職的責任體系”(2)習近平：《習近平在打好精準脫貧攻堅戰座談會上的講話》，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1665382428025043197&wfr=spider&for=pc。，而憲法規定中的國家幫扶救助義務為構建中國特色脫貧攻堅責任體系提供了基本遵循。有鑒于此，本文從歷史維度梳理了我國不同歷史時期扶貧實踐中國家責任的憲法表達和演變趨勢，并在此基礎上，圍繞著相對貧困和國家任務來充分闡釋作為“國家責任”的精準扶貧。

二、我國扶貧實踐中“國家責任”的歷史軌跡

縱觀我國扶貧實踐的歷史發展，貧困治理的演進過程呈現出明顯的反思性和發展性的特征。在不同的貧困治理階段，圍繞著特定時期的減貧目標勾勒出以政府為主軸的責任格局，相應地體現出時代性扶貧的“國家責任”理念。然而，在貧困治理邁向精準扶貧的過程中，“面對快速變化的扶貧實踐狀況，政府的角色轉型往往出現滯后性特征”(3)黃碩明、張立磊：《中國扶貧政策變遷的歷史回顧與實踐困境》，《山東行政學院學報》2018年第6期。。為避免新時期的政府扶貧陷入轉型帶來的“責任異化”困境，有必要將視野聚焦到我國扶貧實踐的歷史演變中來(4)對1949年中華人民共和國成立以來的扶貧政策進行回顧和梳理，可以明確我國扶貧實踐的演變趨勢，為更好地理解作為“國家責任”的精準扶貧提供實踐基礎。，從歷史發展的維度對我國扶貧實踐以憲法視角進行分析，以及對“國家責任”在扶貧制度中的具體體現進行全面梳理。

(一)在“輸血式”扶貧階段，貧困治理體現出“政府主體”的責任理念

在新中國成立初期，扶貧工作的重點是解決大多數人的基本生存問題，即以消除絕對貧困為核心，主要通過物質救濟的方式為困難群眾提供臨時性的幫扶，保障困難群眾的基本生活。這一時期的扶貧措施基本立足于物質上的“輸血式”救濟，格外強調政府在扶貧救助中的主體地位，而對政府承擔物質幫扶責任的規范性要求來源于《中國人民政治協商會議共同綱領》(以下簡稱為《共同綱領》)和“五四”憲法中的相關規定。

《共同綱領》在當時起著臨時憲法的作用，其中對個人獲得物質幫扶進行了相應規定。根據《共同綱領》第25條的規定，國家應當對生活困難的革命烈士和革命軍人的家屬予以幫扶優待，而且也應當對參戰的殘疾軍人和退伍軍人進行安置幫扶。根據《共同綱領》第32條規定，國家應當逐步建立勞動保險制度，保障勞動人民的利益。根據《共同綱領》第34條規定，國家應當救濟災荒。從這些條文規定來看，這個時期對貧困者的扶貧救助具有明顯的對象特定性、救助單一性和主體明確性的特點。其一，扶貧對象多為與革命戰爭相關的人員。《共同綱領》單條規定了對此類人員的幫扶關照，具有規范上的明確性和執行性，然而，對于勞動人民以及災民的幫扶救助則是依附于國營企業和農林漁牧業的制度規定，難以單獨執行，這導致幫扶過程中存在著傾向性問題。其二，救助范圍局限于物質幫扶。對失業救濟和災民救濟基本上以分撥糧食為主，表現為單一的物質救濟。其三，實施幫扶的主體是政府。這三個條文規定都明確強調國家在幫扶過程中主體地位。隨后，“五四”憲法在《共同綱領》的基礎上對國家的幫扶制度進行了完善。根據“五四”憲法第93條的規定，國家應當對年老、疾病或者喪失勞動能力的勞動者提供物質幫助，同時積極舉辦社會保險、社會救濟，保障廣大勞動者的權利。相較于《共同綱領》，“五四”憲法將獲得物質幫助確認為勞動者的基本權利，不僅是首次基于權利保障規定了國家的幫扶義務，而且擴大了獲得物質幫扶的對象范圍，突破了“與革命戰爭相關的人員”的局限性。在此基礎上，國家制定的《1956年到1967年全國農業發展綱要》對“五保”進行詳盡規定。對特定社員予以生產生活上的適當安排和照顧，其本質上是以國家物質救濟的干預性幫扶為核心。

總體而言，“輸血式”扶貧在一定程度上對貧困者的生產生活起到了暫時性的緩貧作用，但“充其量只能以滿足‘極窮的生存權’或者‘濟困權’為目標。”(5)柳硯濤：《行政給付研究》，濟南：山東人民出版社，2006年，第71頁。這一階段中的憲法文本變遷，也充分體現出“輸血式”扶貧中“政府主體”的責任理念。這種以政府為核心的責任理念已經初步凸顯出權利保障的國家責任，勞動者的物質幫助權不僅成為“政府主體”的扶貧實踐展開的邏輯起點，而且也是扶貧救助的最終歸屬。

(二)在“造血式”扶貧階段，貧困治理體現出“多元主體”的責任理念

我國于1978年開始進行規模化、組織化和制度化的土地經營制度的改革，以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制逐步取代了人民公社集體經營體制，對于貧困者的幫扶救助也從建國初期的提供物質幫扶的“輸血式”扶貧向著生產救助與生活救助相結合的“造血式”扶貧，以充分調動個人生產積極性和解放個人生產力。在這一階段發展中，我國貧困治理逐漸建立起社會參與扶貧的制度，突破了“輸血式”扶貧階段中“政府主體”的單一責任模式，形成了“多元主體”的責任理念。

“造血式”扶貧開始的時間是以改革開放為節點，其中對國家扶貧實踐方向轉變起著指導意義的是“八二”憲法。與《共同綱領》和“五四”憲法相比，“八二”憲法第44條和第45條中關于公民獲得幫扶救助的規定取得了前所未有的進步。其一，擴大了權利主體范圍。最為顯著的是將獲得物質幫助的主體從“勞動者”擴大至“公民”。其二，在明確國家幫扶主體地位的基礎上，規定了社會提供幫扶救助的主體地位。其三，拓寬了權利的內容，不僅包括了“社會保險、社會救濟和醫療衛生事業”，而且還從傳統的物質幫助拓寬至“勞動、生活和教育”(6)肖巧平：《從物質幫助權到社會保障制度：新中國憲法“扶貧幫困”的歷史軌跡》，《中共黨史研究》2010年第3期。。可見，權利主體和權利內容在憲法文本變遷中得以擴大和拓寬，這導致承擔貧困治理的主體也從單一的“政府主體”責任模式轉變至多元的“社會參與”責任模式。“八二”憲法中社會參與幫扶的精神要求在隨后的扶貧實踐得以實現。1986年國務院發布的《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》明確提出，要鼓勵外地到貧困地區興辦開發性企業，并免交五年內的所得稅。1994年國務院印發的《國家八七扶貧攻堅計劃》以“社會動員”專題進一步具體化社會參與到扶貧攻堅中的主體類型、幫扶措施等。進入21世紀，2004年憲法修正案增加了“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”和“國家尊重和保障人權”的規定，“社會保障”和“人權保障”理念融入到新時代社會參與扶貧實踐中。國務院隨后印發的《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》強調動員企業和社會各界參與扶貧，實現“社會幫扶，共同致富”。2013年后，脫貧攻堅到了關鍵時刻。習近平總書記作出了“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧 ”的重要指示，強調針對不同貧困地區的不同貧困情形，實現“扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。”(7)張艷玲：《習近平扶貧新論斷：扶貧先扶志、扶貧必扶智和精準扶貧》，http：//politics.people.com.cn/n1/2016/0103/c1001-28006150.html。相較于傳統社會參與扶貧的責任形式，精準扶貧中的參與模式充分貫徹了憲法中的人民主權原則。這一點在《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》中有所體現，一方面動員社會力量參與到打贏脫貧攻堅戰中來，另一方面調動貧困者參與到精準扶貧的各個環節中來。

在“造血式”扶貧的發展過程中，我國貧困治理已經逐步形成了專項扶貧、行業扶貧與社會扶貧相結合的“三位一體”大扶貧格局，既要堅持和鞏固政府在貧困治理中的主體和主導地位，也要鼓勵和吸引社會力量參與貧困治理。基于國家責任的精準扶貧因此將“政府主體”責任理念轉變為“多元主體”責任理念，形成了多元扶貧主體共同治理貧困的聯動關系，即扶貧主體包括了“承擔扶貧職責的國家以及參與扶貧的其他社會力量”(8)何平：《我國精準扶貧戰略實施的法治保障研究》，《法學雜志》2017年第1期。。此外，精準扶貧尤其強調激活貧困者的內生動力，因而，貧困者亦具有扶貧法律關系中主體地位，而非局限于作為扶貧對象的存在。可見，新時代下精準扶貧中的“國家責任”是一種扶貧主體和貧困者合作共擔、合作共治的新理念。

三、新時代作為“國家責任”的精準扶貧

憲法中關于幫扶救助的條文規定經歷了時代性的變遷，隨之帶來的扶貧政策演變，均表明我國扶貧實踐是一個由表及里、由淺入深的過程。在“輸血式”扶貧時期，國家和政府采取的扶貧措施通常是立足于個人基本物質生活的保障，是對憲法中國家幫扶救助的責任要求的最低限度回應。所以，此階段的扶貧模式存在著“粗放漫灌”的現象，以單一的國家責任形式介入解決個人臨時性生存問題，是一種以溫飽為導向的扶貧實踐。自“社會保障”和“人權保障”在憲法中得以明確，有針對性地對個人自我發展能力進行培育成為我國新時代扶貧的趨勢。不同于傳統扶貧中“粗放漫灌”，新時代的精準扶貧極其強調根據貧困者差異性情況而采取層次化、多元化、靶向化的“精準滴灌”措施，以多元的國家責任形式激活個人反貧困的潛在動力，是一種超越單純“生存”，而以發展為導向的扶貧實踐。基于此，新時代精準扶貧中的責任意蘊，圍繞著相對貧困和國家任務進行了時代性發展，從不同側面豐富了作為“國家責任”的精準扶貧的制度內涵。

(一)相對貧困下作為“國家責任”的精準扶貧

貧困最初僅局限于物質上的匱乏，表現為“個人(家庭)缺乏再生產的物質基礎，甚至難以維持簡單再生產。”(9)汪三貴、劉明月：《從絕對貧困到相對貧困：理論關系、戰略轉變與政策重點》，《華南師范大學學報》(社會科學版)2020年第6期。對絕對貧困的治理是將保障生存和解決溫飽為作為扶貧目標，基本上拘泥于物質幫扶，即通過物質幫扶來消除絕對貧困。對于我國而言，扶貧工作經歷了最初的“輸血式”物質扶貧到如今的“造血式”精準扶貧，意味著在消除絕對貧困的基礎上，精準扶貧更加注重對相對貧困的緩解。換言之，在精準扶貧中，“貧困”不僅界定為“物質上的貧窮”，而且更多地被定義為追求更好生活狀態的相對貧困。那么，具有公共性的貧困治理需要從“求公平、圖發展”的角度出發以塑造出“物質救助和服務救助”的國家責任，這是因為國家就其本身構成提供公共服務的整體(10)[法]古斯塔夫·佩澤爾：《法國行政法》，廖坤明、周潔譯，北京：國家行政學院出版社，2002年，第187頁。。

我國目前已經基本消除了絕對貧困，也解決了區域性整體貧困問題，意味著在未來，相對貧困治理將成為精準扶貧的重心。相較于絕對貧困關注收入上的匱乏，相對貧困則是側重于“基本可行能力的被剝奪”(11)[印]阿馬蒂亞·森：《以自由看待發展》，任賾、丁真譯，北京：中國人民大學出版社，2002年，第 85 頁。，即“實質上是缺少對這些資產的控制權和談判能力。”(12)[美]迪帕·納拉揚等：《誰傾聽我們的聲音》，付巖梅等譯，北京：中國人民大學出版社，2001年，第75頁。為了應對相對貧困帶來的脫貧不實、質量不高、脫貧不持久等問題，我國應當運用一種服務性的責任思維使得精準扶貧對貧困者更加負責，建立解決相對貧困的長效機制。那么，貧困者可行能力培育的關鍵在于消除權利貧困，意味著相對貧困治理需要保障貧困者能夠積極行使憲法中的個人權利。因為“所有的權利都是積極權利”(13)[美]史蒂芬·霍爾姆斯、凱斯·R.桑斯坦：《權利的成本—為什么自由依賴于稅》，畢競悅譯，北京：北京大學出版社 ，2004年，第30頁。，同時，“保障人的生存權就是要使貧困者能夠依靠國家的積極干預來實現其像人那樣生存的權利”(14)[日]大須賀明：《生存權論》，林浩譯，臺北：元照出版社，2001年，第19頁。，所以，貧困者的權利實現的并非對抗國家和政府，而是需要國家和政府的積極作為以提供有效保護。基于此，精準扶貧應視為是一種積極作為的國家責任，為規范這一責任模式，需要從以下三方面出發：首先，作為“國家責任”的精準扶貧應當進一步堅持和鞏固黨和政府主導的扶貧模式。“以國家義務保障公民權利，是對國家權力保障公民權利的超越”(15)龔向和：《國家義務是公民權利的根本保障—國家與公民關系新視角》，《法律科學》(西北政法大學學報)2010年第4期。，這表明了“在當代憲法理論中可能意味著要求國家承擔積極的義務，比如提供食物、提供保健服務、提供醫療等等。”(16)張翔：《基本權利的受益權功能與國家的給付義務—從基本權利分析框架的革新開始》，《中國法學》2006年第1期。進一步來說，國家責任是對國家義務的具體化，那么在精準扶貧中，黨和政府應當落實“片為重點、工作到村、扶貧到戶”的工作機制和實行“黨政一把手負總責”的扶貧開發工作責任制(17)中共中央黨史和文獻研究院：《習近平扶貧論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2018年，第35頁。，因地制宜、因人而異制定措施辦法，從而采取激發性和帶動性的扶貧舉措來激活貧困者獲得生產資料的能力。其次，作為“國家責任”的精準扶貧應當在生存權和發展權之間建立起自助型貧困治理機制。在解決“生存型”貧困問題的基礎上，通過促進貧困者參與到社會建設中，讓其能夠分享到社會發展帶來的福利，以激活貧困者“自助”的發展動力，并且政府按照貧困者的福利需要，積極提供普惠性的服務(Universalist Services)(18)[英]理查德·蒂特馬斯：《蒂特馬斯社會政策十講》，江紹康譯，長春：吉林出版集團有限責任公司，2011年，第15頁。，幫助其消除能力貧困、權利貧困等非物質致困因素，以“克服傳統扶貧方式消極被動的缺陷。”(19)林閩鋼：《相對貧困的理論與政策聚焦—兼論建立我國相對貧困的治理體系》，《社會保障評論》2020年第1期。最后，作為“國家責任”的精準扶貧應當形成“政府主導、社會參與、市場驅動”的整體性貧困治理機制。需要認識到，“誘發貧困的原因，并不在于貧困者個人或者家庭，而在于社會。”因而，在政府主導之下，建成國家、社會和市場三元共治的整體性機制，形成“有為政府、有效市場、有機社會”(20)李玲、江宇：《有為政府、有效市場、有機社會—中國道路與國家治理現代化》，《經濟導刊》2014年第4期。協同治理的長期效應。

(二)國家任務下作為“國家責任”的精準扶貧

精準扶貧是“消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求，是我們黨的重要使命。”(21)習近平：《習近平論扶貧工作—十八大以來重要論述摘編》，http：//theory.people.com.cn/n/2015/1201/c83855-27877446.html。換言之，國家通過積極采取一系列的舉措構建出公民獲得生活安寧和追求自我發展的制度環境，而憲法需要以“國家任務”的形式賦予國家介入公民社會的正當性基礎。那么，從這一視角出發，精準扶貧在憲法制度下具有一種“國家任務”意味，強調國家和政府對于消除貧困和促進發展所應積極擔負的責任，實質上是一種國家責任觀。而且，有關“國家任務”的規定通常體現在憲法序言和憲法政策性條款中。基于此，需要發現作為“國家責任”的精準扶貧在憲法序言和憲法政性條款中的規范性表達。

1.憲法序言中關于國家發展目標的規定是精準扶貧作為“國家責任”的隱形表達。2018年憲法修訂后，在序言中的國家發展目標發生了明顯轉變，將2004年規定的“把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家 ”描述為“把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興”。此處目標的轉變，體現為“現代化”“強國”及“中華民族偉大復興”，而這三點轉變正是精準扶貧在憲法序言中的隱性表達。首先，“現代化”一方面要求國家治理能力現代化程度的大大提升，另一方面則是如期打贏脫貧攻堅戰、如期全面建成小康社會。換言之，精準扶貧是憲法中“建成現代化國家”目標的邏輯一環，要求國家和政府主動承擔起對貧困者生存照顧和生存發展的責任，減少國家社會轉型發展所產生的經濟結構脆弱性代價，為貧困者提供福利保障和生存能力提升的條件，最大限度地確保貧困者的基本生存權和自我發展權。其次，“強國”指的是把國家建成制度自信、文化自信、經濟強大的國家。從邏輯上來看，“強國”是要所有人感受得到制度、文化上的優越性，進而發掘出自身潛力，投身于經濟建設中。遵循此脈絡，精準扶貧應當關注貧困治理中制度自信和文化自信的形成，需要推進文化扶貧以實現精神脫貧、扶貧又扶志，讓“貧困群眾的精神世界在脫貧攻堅中得到充實和升華，信心更堅、腦子更活、心氣更足，發生了從內而外的深刻改變。”(22)習近平：《在全國脫貧攻堅總結表彰大會上的講話》，《光明日報》2021年2月26日。最后，全面建成小康社會是“中華民族偉大復興”進程中的重要里程碑，而精準扶貧是決勝全面建成小康社會的關鍵所在。總的來說，“憲法所設想的行政公共性，應當作為規范性指導原理存在各項行政制度的設計之中”(23)[日]市橋克哉等：《日本現行行政法》，田林等譯，北京：法律出版社，2017年，第9頁。，憲法序言中關于國家發展目標的明確，為精準扶貧構成“國家責任”奠定正當性基礎，即精準扶貧應當視作是國家和政府主動承擔和履行的積極責任。

2.憲法政策性條款是精準扶貧作為“國家責任”的顯性表達。我國憲法中的某些政策性條款明確了國家和政府為打贏脫貧攻堅戰而應當承擔的基本責任，而這些政策性條款也正構成作為“國家責任”的精準扶貧的顯性表達，具有確認性、綱領性和規范性(24)殷嘯虎：《對我國憲法政策性條款功能與效力的思考》，《政治與法律》2019年第8期。。具體來說，首先，憲法政策性條款明確了國家和政府在社會保障兜底扶貧中的責任承擔。憲法第14條第4款規定：“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。”該條款明確了國家和政府在建立社會保障制度過程中應積極承擔責任，而社會保障兜底也正是精準扶貧的重要組成部分。因此，《“十三五”脫貧攻堅規劃》進一步明確了“三保障”的扶貧目標，即保障貧困者義務教育、基本醫療和住房安全。其次，憲法政策性條款明確了國家和政府在教育扶貧中的行為要求。憲法第19條第1款規定：“國家發展社會主義的教育事業，提高全國人民的科學文化水平。”憲法第19條的后3款進一步明確了國家和政府在發展教育事業所應采取的手段和措施，包括了舉辦各種學校、發展各種教育設施和鼓勵舉辦各種教育事業。這些手段和措施落實到教育扶貧中則表現為《教育脫貧攻堅“十三五”規劃》細化的一系列任務舉措和組織實施。最后，憲法政策性條款中關于國家責任的規范性表達。憲法政策性條款的規范性體現為國家責任行為的強度是有所區別的，包括了“建立”“健全”之類的強制性、“舉辦”“完善”之類的要求性和“鼓勵”“推廣”之類的倡導性(25)殷嘯虎：《對我國憲法政策性條款功能與效力的思考》，《政治與法律》2019年第8期。。相關政策性條款的規范性表達強度的差異性，導致國家和政府在履行精準扶貧中不同扶貧責任時所受到憲法約束的強度是不盡相同的，這在某種程度上說明作為“國家責任”的精準扶貧是一個具有責任層次的權責體系，即構建“省市縣鄉村五級一起抓扶貧，層層落實責任制的治理格局”(26)習近平：《攜手消除貧困 促進共同發展—在2015減貧與發展高層論壇的主旨演講》，《人民日報》2015年10月17日。，并根據不同程度的“貧根”壓實扶貧主體間的責任行為。

四、結語

大規模、有組織和有計劃的扶貧開發作為國家行政上的重要舉措，實際上蘊含著一種國家理論(27)[英]卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯：《法律與行政》(上卷)，楊偉東等譯，北京：商務印書館，2004年，第1頁。，即“以人為本”是國家向貧困者提供幫扶的根本宗旨。我國憲法將這一國家理論內化為公民的基本權利和國家的保障義務，表明確保個體生存和發展始終是貧困治理開展的根本出發點。那么，在憲法視角下，新時代的精準扶貧不僅是指國家承擔的政治責任，而且是指面向基本權利保障的一種國家責任。當然，精準扶貧具有憲法規范意義上的國家責任意蘊并非一蹴而就，而是在歷經扶貧實踐中憲法文本變遷所獲得的。從“輸血式”扶貧到“造血式”扶貧過程中，不同歷史時期憲法文本中關于幫扶救助的規定影響著我國扶貧政策中的國家責任理念形成，呈現出“政府主體”責任理念轉變為“多元主體”責任理念的趨勢。那么，新時代作為“國家責任”的精準扶貧是一種扶貧主體和貧困者合作共擔、合作共治的新格局，應在治理相對貧困和實現國家任務的同時，探尋并實踐其責任機制，明確憲法中的規范表達。當然，貧困治理是一個未竟的事業，亟需在憲法中國家責任理念的指引下構建精準扶貧的法治體系，破除當下“政策先行、法律缺位”的困境，為制度化精準扶貧中的國家責任提供充足的法治保障。