鄉鎮政府的角色定位及其治理行為問題研究

張新文，郝永強

(南京農業大學 公共管理學院，南京 210095)

一、引言與問題：作為基層政權角色的鄉鎮政府

改革開放以來，學術界將鄉鎮政府的角色定位與職能演進置于社會結構變遷的總體過程之中，并以農村稅費改革為界，對鄉鎮政府在基層社會中所扮演的角色及所表現出的治理行為進行了系統的考察與分析。改革開放初期，即20世紀80年代的財政“分灶吃飯”，以及“發揮中央和地方兩個積極性”為目標的財政體制改革，一定程度上催生了鄉鎮政府的自利動機。在自利動機的驅使下，鄉鎮政府積極介入地方經濟發展，并通過推動轄區內的經濟增長來實現自身的利益訴求。在對這一時期我國鄉鎮政府所表現出的上述治理行為進行考察分析時，涌現出“地方法團主義”“地方政府即廠商”“地方性市場社會主義”“村鎮政府即公司”等一系列具有解釋力的概念(1)丘海雄、徐建牛：《市場轉型過程中地方政府角色研究述評》，《社會學研究》2004年第4期。。在此基礎上，部分學者更是直接把以經濟發展為導向的鄉鎮政府置于“政權經營者”(2)張靜：《基層政權——鄉村制度諸問題》，杭州：浙江人民出版社，2000年，第52頁。和“謀利型政權經營者”(3)楊善華、蘇紅：《從“代理型政權經營者”到“謀利型政權經營者”——向市場經濟轉型背景下的鄉鎮政權》，《社會學研究》2002年第1期。的解釋框架之內。其認知的共性在于，改革開放初期的“分灶吃飯”型財政體制以及隨之而來的市場化總體改革方向，形塑了鄉鎮政府的“經營者”角色，使其成為一個具有類公司性質的政權主體，并通過系列經營性行為在推動地方經濟發展的同時實現自身的利益訴求。“村村點火、戶戶冒煙”為特征的鄉鎮企業在上世紀80年代末異軍突起，粗放式的鄉村工業發展對基層政府的財政來源提供了重要支持，政權組織的經營性特征在這一階段最為明顯。

進入21世紀后，農村與城市發展的差距逐漸拉大，一場旨在減輕農民負擔的農村稅費改革運動于2006年完成，即在我國存續千年之久的農業稅被徹底廢除。事實上，在完全取消農業稅之前，國有企業的全面改革以及“親城市化”的工業建設用地制度改革已經使得粗放生長、創新乏力的鄉鎮企業逐漸式微，甚至消失。稅費改革后，具有資源汲取和資源配置功能的“七站八所”也逐漸形同虛設和漸次撤銷，鄉鎮政府的財力呈現明顯的下降趨勢。財力弱化影響了鄉鎮政府的角色定位及其職能發揮，但短期內并未弱化其作為基層政權經營者的自利意識。城鄉經濟社會發展的失衡引起了全社會的關注，在此背景下，中共中央、國務院自2004年至2021年連續發布以“三農”(農業、農村、農民)為政策議題的1號文件，隨著扶貧、助農、支農、惠農等資源和項目的持續性供給，鄉鎮政府作為“接力棒”最后一站的政權組織，其治理角色及治理行為日趨多樣化。基于稅費改革后不同時期的任務性情境，可以從角色和行為兩個維度，對鄉鎮政府典型的角色定位和治理面向進行歸納總結，如表1所示。

表1 稅費改革后鄉鎮政府的任務情境、角色定位與治理面向

如上所述，稅費改革后鄉鎮政府的治理行為呈現出了多元化面向，但與此同時我們也看到，上述政權角色的表述均存在于一定的任務情境之中。換言之，既有的對鄉鎮政府政權角色及治理行為的研究，均是基于特定任務情境而采用了類似“盲人摸象”式的探討。然而，在復雜的鄉村治理環境中，鄉鎮政府所面對的并不是一個單一且縱向的任務情境，而是一個多元的任務譜系，如經濟發展、社會穩定、環境整治與糾紛化解等，由此導致其多重政權角色的次優排序。此外，影響鄉鎮政府政權角色和治理行為變化的另一個決定性變量是村莊治理成本的高低，尤其是在當前中央政府號召和鼓勵地方政府進行治理創新與實現高質量發展的大背景下，治理成本對政權組織的角色轉換及其治理行為到底產生了哪些影響還未能準確地進行解釋，而既有對鄉鎮政府治理行為的分析亦未能解釋鄉鎮政府作為一級政權組織的完整面貌。從鄉鎮政權角色與治理成本的角度對其在不同任務中的治理行為進行考察，有助于厘清基層治理創新中的基層政府職能，這即為本研究擬探究的問題。

二、鄉鎮政府的政權角色與治理行為的虛實結構

稅費改革在全面減輕農民稅費負擔的同時，也肢解了鄉鎮政府對村莊的“攫取之手”，在缺少了“經營性”職能后，相當部分地區的鄉鎮政府本級財政收支，只能依靠上級政府的下撥資金來維持政權組織的自身運轉。在維持社會穩定基本原則的基礎上，以中央及省級為主的財政資金開始以項目化方式輾轉進入鄉村治理的場域，諸如“以工代賑”“一事一議”等專項治理資源引導著鄉鎮政府的角色轉型與治理行為變革，這種項目化方式推動了鄉鎮政府更多地把服務職能轉向村莊以及滿足廣大農民的基本公共服務需求。在“項目治村”持續推進的過程中，精準扶貧、產業幫扶與美麗鄉村建設，也作為階段性的目標依次構成了鄉村振興總體戰略中的任務情境，其治理壓力的自上而下輸入與治理成本的高低則更為突出，鄉鎮政府的政權角色呈現出虛實結合的結構性特點，如圖1所示：

圖1 稅費改革后鄉鎮政權的角色變遷

對圖1的進一步解釋為：首先，在稅費改革后的相當一段時間，鄉村治理的中心任務十分明確，即維持鄉村社會基本秩序、推動鄉村經濟社會發展為當時鄉鎮政權主要的任務定位，然而鄉鎮政權又出于“三農”問題治理成本的考慮，處在“懸浮型”與“維控型”的上下兩端。當治理成本較高以及治理事務情境較復雜的時候，由于事多、人少、責大等原因，鄉鎮政府陷于“看得見、管不了”的財政困境，就會出現“懸浮型”的特征。但當面對一些治理成本較低且有礙于鄉村社會穩定與發展的事務時，鄉鎮政府便立即發揮作用，并表現出“維控型”的政權組織特征。其次，在中央1號文件有關“農業、農村、農民”的鄉村建設問題得到頂層設計的持續關注后，項目制成為連接國家與村莊互動關系的重要方式，“分配型”政權角色由此產生。但是我們也要注意到，項目的分配權對于鄉鎮政權組織而言，事實上也只是中轉對接的平臺。最后，隨著黨的十八大以來鄉村振興戰略的階段性目標逐漸確立，如2013年中共中央、國務院扶貧開發領導小組辦公室啟動的精準扶貧，2018年國務院辦公廳和多部委聯合發起的村居環境整治以及2019年國家自然資源部、住房和城鄉建設部等啟動的村莊發展空間規劃等，鄉鎮政府的政權角色近年來一直在“項目協調型”和“治理下沉型”之間變換，其關鍵在于上級政府在鄉村治理中留給鄉鎮政府的剩余事務是清晰還是模糊(4)在公共事務的治理中，按照行政與自治的法理要求，應是自治的歸自治、行政的歸行政，即在依法治理的前提下，基層事務或通過村民自治，或通過科層法治處理，科層法治要去政治化。當前的問題是，大量事務找不到明確的治理主體，分類治理的過程也難以獲得績效，該類事務被稱為“剩余事務”。具體探討詳見：呂德文：《兜底部門的運作邏輯》，《南京社會科學》2018年第4期；桂華：《論法治剩余的行政吸納——關于“外嫁女”上訪的體制解釋》，《開放時代》2017年第2期；凌斌：《科層法治的實踐悖論：行政執法化批判》，《 開放時代》2011年第12期。，治理成本是高還是低。具體而言，黨的十八大以來，鄉村振興的階段性任務較稅費改革初期有了較大幅度的改變，在此類任務情境下，治理成本和剩余事務成為形塑鄉鎮政府政權角色的重要變量。在鄉村治理過程中，當上級政府留給鄉鎮政府的剩余事務不甚清晰且這些事務的治理成本又頗高時，鄉鎮政府往往表現為“協調型”特征，反之，鄉鎮政府則較多地表現出“下沉型”特征。

就當下的鄉鎮政府而言，由于處于政權組織鏈條的末梢，直接面對底層社會，在自上而下所確定的中心工作中，還面臨著上級政府所規定的剩余事務。例如工作檢查、績效考核、社會維穩、食品安全、衛生防疫等，這些既屬于鄉鎮政府的常規性事務，也屬于上級政府設定的剩余性事務。然而，鄉鎮政府自身所屬的專業部門經過職能上收和組織撤并后，既沒有了技術支持，又因鄉鎮編制的不足而產生人員的“拆借”或“拼湊”行為，剩余事務的多和少就構成了鄉鎮政權結構的虛與實特征。運動式治理來臨時，鄉鎮政權是“實打實干事”，并下沉到村莊；而處于常態化治理時，鄉鎮政權是“選擇性做事”，并做好項目實施中的鄉村協調。

(一)從懸浮、依附到協調：項目制推進背景下鄉鎮政府治理行為的虛結構特征

21世紀初，為解決日益尖銳的“三農”問題，重構國家政權合法性的社會基礎，中共中央、國務院加大改革力度，開始大刀闊斧地進行農業稅費改革，其意義不僅是減輕乃至徹底消除農民負擔，更重要的是通過肢解鄉鎮政府的“掠奪之手”，倒逼鄉鎮政府進行職能轉變以建設服務型政府。然而，從改革實效來看，“稅費改革并沒有像中央預期那般出現一個‘高效能、低成本’的小政府。相反，由于財政收入銳減，衍生了一個運轉困難、甚至失靈的‘弱’鄉鎮政府”(5)李芝蘭、吳理財：《“倒逼”還是“反倒逼”——農村稅費改革前后中央與地方之間的互動》，《社會學研究》2005年第4期。，并由此使其表現出“懸浮型”的政權組織特征。在基層“弱”財力的環境下，中央財政資金、省級財政配套、社會幫扶工程等開始以項目制的方式進入農村社會。但為了便于管理，中央政府將涉農項目分配給不同“條條”部門進行供給，各“條條”部門分別向下級政府相關的垂直部門進行項目“發包”，但項目的運行最終需要依托于“塊塊”科層制體系的協調，以至于在項目供給的管理過程中出現“條塊”縱橫交錯的狀況。

“項目制不單指某種項目的運行過程，也非單指項目管理的各類制度，而更是一種能夠將國家從中央到地方的各層級關系以及社會各領域統合起來的治理模式。項目制不僅是一種體制，也是一種能夠使體制積極運轉起來的機制；同時，它更是一種思維模式，決定著國家、社會集團乃至具體的個人如何構建決策和行動的戰略和策略”(6)渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學》2012年第5期。。然而，在項目制的運作邏輯和制度設計上，鄉鎮政府是被完全排除在外的。只有在具體項目的落地過程中，鄉鎮政府才會基于屬地的管轄權而主動介入到項目的運作過程之中，并借由項目運作實現自身的利益主張，這樣其組織功能逐漸轉變為協調。具體表現在：“一方面，就鄉鎮政府在項目分配和管理過程中的權力來看，鄉鎮政府處于從屬而非主導的地位，對于落到鄉鎮的大量項目，縣級政府和縣級職能部門掌握了從申請到實施的整個過程，鄉鎮政府處于輔助建議的角色；另一方面，在鄉鎮政府弱化的同時，鄉鎮政府又承擔了大量項目實施過程的具體事務，協調項目進入鄉村社會后需要解決的各種復雜利益糾紛”(7)付偉、焦長權：《“協調型”政權：項目制運作下的鄉鎮政府》，《社會學研究》2015年第2期。。

“項目協調型”政權是在“懸浮型”或“依附型”的政權基礎之上演化而來，后期“以縣為主”的項目運作又在客觀上疊加了鄉鎮政府的治理成本，如協調項目下鄉過程中的各種利益沖突，確保項目得以貫徹落實。治權弱化與事項增多共同形塑了鄉鎮政府之“協調型”政權這一角色定位，并由此衍生出后期的選擇性治理行為。

(二)從維控、分配到下沉：具體任務情境下鄉鎮政府治理行為的實結構角色

任務情境形塑鄉鎮政府的角色定位，而角色定位又將影響鄉鎮政府的行為表征。“協調型”政權是鄉鎮政府在項目運作過程中的角色定位和行為表現，但并非鄉鎮政府行為之全部。隨著具體任務情境的變化，鄉鎮政府的角色定位也不斷演變，例如，對剛剛結束的脫貧攻堅工作進行回溯性分析和歷時性考察可以發現，鄉鎮政府表現為“下沉型”的政權角色是毋庸置疑的。換言之，當鄉村治理的階段性任務從稅費改革初期的維持鄉村社會穩定、穩步推進鄉村社會發展轉變為新時代的精準扶貧與脫貧攻堅時，我國鄉鎮政府的角色定位也實現了從“維控”“分配”到“下沉”的歷史性轉變。脫貧攻堅正是鄉村振興戰略實現的一項重大的階段性政治任務。對于脫貧攻堅工作，2013年11月，習近平總書記在湘西考察時首次提出了“精準扶貧”理念，而后中共中央辦公廳和國務院扶貧辦先后制定了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》和《建立精準扶貧工作機制實施方案》等文件，從而為精準扶貧工作提供了具體的規范遵循。“精準扶貧政策出臺后，國家再次實踐著基層社會治理的任務和使命，通過精準識別的瞄準機制與下派駐村幫扶工作隊的形式將國家與農民再次置于直接的、面對面的互動關系當中”(8)郭占鋒、李琳、張坤：《從“懸浮型”政權到“下沉型”政權——精準扶貧對基層治理的影響研究》，《中國農村研究》2018年第1期。。質言之，精準扶貧工作的推行不僅重塑了國家與社會的關系，而且從政策上也要求鄉鎮政府主動下沉到村莊治理一線。村莊人居環境整治同樣如此，在涉及道路硬化、村容村貌、供水如廁、垃圾處理等方面，鄉鎮政府對村莊環境直接介入時，不僅是建設和供給的主體，還是管理上的責任主體。

在鄉村治理中，“治理下沉型”政權可以說是在以脫貧攻堅、環境整治、社會穩定等為代表的政治性任務中鄉鎮政府新的角色定位，其所體現的是國家權力邏輯與農村自治邏輯的有機結合。政治性任務情境下鄉鎮政府“治理下沉型”政權的角色定位，力圖強化自治性的村莊對國家權力的認同，在穩定農村社會秩序、推動農村社會發展的同時，也力圖進一步夯實國家政權合法性的社會基礎。

三、鄉鎮政府治理行為虛實交錯的選擇邏輯

在結構功能主義中，行動理論的分析重點不是各個單位的行動，而是整個的行動系統，因為任何單位行動都是在特定的行動系統中發生的。因此，對鄉鎮政府治理行為的研究，也應著眼于其整個的行動系統。在項目制成為當前村莊治理主要策略的背景下，一方面，鄉鎮政府的治理行為不斷虛化，即在“項目下鄉”的過程中，鄉鎮政權不再對農村社會產生直接的影響，而是通過將自身融入項目的具體運作過程，間接地對農村社會發生作用，在這里，鄉鎮政府主要扮演“協調者”的角色，是一種“協調型”政權；另一方面，在鄉村治理過程中，當鄉鎮政府面對的不再是項目所衍生的各種協調性任務，而是自上而下委派的系列政治性任務時，如脫貧攻堅、基礎設施建設等，其治理行為便不再虛化，此時的鄉鎮政權也不再是一種“項目協調型”政權，而是一種“治理下沉型”政權。這是因為鄉鎮政府在“某些符合自身利益的工作上表現出超強的行動能力……但又由于受制于體制權力的弱化、財政能力的短缺和自治權利的規約，其不再像以往一樣完全掌控村莊各項事務，而只能有選擇性抑或有限性地介入鄉村治理，呈現出一種選擇性治理的治理模式”(9)劉寧、黃輝祥：《選擇性治理：后稅費時代鄉村治理的一種嘗試性解讀》，《深圳大學學報》(社科版)2015年第1期。。選擇性治理是稅費改革后鄉鎮政府基于財政壓力和自身利益訴求之間張力關系的一種策略性治理行為，它一方面表現為模糊性任務的明確化、科層化運作；另一方面則表現為鄉村治理過程中的形式主義，由此顯現出虛實交錯的村莊治理行為。

(一)科層制的影響與鄉鎮政府的實治理行為

在壓力型體制和錦標賽體制下，面對上級政府所下達的重點或中心任務，鄉鎮政府往往會采取迥異的行動策略。一方面，“壓力型體制構成了我國科層組織任務過程的基本制度框架，目標管理責任制則是壓力型體制的具體制度運行方式”(10)賴詩攀：《中國科層組織如何完成任務：一個研究述評》，《甘肅行政學院學報》2015年第2期。，在壓力型體制下，組織任務被層層分解，任務責任被逐級壓實；另一方面，錦標賽體制也是我國各級政府在落實組織任務時的重要制度背景，在錦標賽體制下，各級政府為了在政績競爭中獨占鰲頭，對于重要且明確的任務表現出濃厚的興趣和非凡的行動力，而對于那些雖然重要但績效難以進行測量的模糊性任務則淡化處理。比如，改革開放后，經濟增長作為典型的重要且明確的任務得到了各級政府的追捧，而環境保護、食品安全、民生福利等一些重要但模糊的任務卻由于難以進行量化考核曾一度被忽略。

稅費改革后，缺少自身經營性財力的鄉鎮政府的剩余控制權逐漸聚焦于穩定、創新、和諧等一些難以進行量化考核的模糊性任務之上。大量模糊性任務的出現推動了鄉鎮政府工作重心和治理邏輯的雙重轉變。在工作重心方面，鄉鎮政府逐漸從經濟增長等明確性任務轉變到幸福、和諧、創新等模糊性任務上，能否出色地完成這些模糊性任務不僅決定了鄉鎮政府的政權價值，而且決定了鄉鎮政府主職干部晉升的空間。在治理邏輯層面，模糊性任務的完成不僅需要鄉鎮政府傾注一定的時間、精力、試點或政策資源等治理成本，更重要的是大量模糊性任務的出現改變了鄉鎮政府的治理行為和治理邏輯。具體來講，面對模糊性任務，鄉鎮政府往往基于政績建構的邏輯，并出于因地制宜的需要，先將其進行符合本地特色的明確化，然后再對其進行科層化運作以打造政績亮點，做到“人無我有，人有我新”，并最終在政績競爭中不落下風。“模糊性任務科層化的運作過程就是創新的政績目標與政績競爭指標確立的政績建構過程”(11)李妮：《模糊性政治任務的科層運作——A縣政府是如何建構“創新”政績的? 》，《公共管理學報》2018年第1期。。換言之，現階段面對具有考核性質的模糊性任務，基于政績建構邏輯的選擇性治理要求，鄉鎮政府將更多的時間和精力投入到如何把模糊性任務進行符合本地特色的落實上，以期在以政績競爭為核心的錦標賽體制中取得實效。由此，其治理行為和治理邏輯便實現了由虛到實的轉向。

(二)治理過程的形式化、痕跡化與鄉鎮政府的虛治理行為

現有的研究與實踐表明，鄉鎮政府不同程度地陷入到了“責大、權小、事多”的治理困境之中，從而出現諸多的形式治理與痕跡治理現象，其原因在于鄉村治理的剩余事務性質決定了鄉鎮政府治理責任的形式化，由此導致其治理行為的虛化現象。一方面，鄉村治理過程的形式化意味著鄉鎮政府既無力也不愿再參與到村莊治理的具體進程之中，由此產生了村莊生活中鄉鎮政府的不在場，更何況《村民自治法》又基本明確了鄉鎮政府與村莊自治的邊界。另一方面，治理過程的形式化也意味著鄉鎮政府運作邏輯的科層化，以及鄉村治理過程中的各種形式主義。正如賀雪峰經過大量調研后所言，“當前，中國農村村級治理中出現了嚴重的形式主義問題，村干部的主要工作不是解決涉及農民群眾切身利益的各種問題，而是應付檢查，填寫表格，辦事留痕。有村干部講，他們80%以上的精力都是在應付上級的各種形式化要求，只有20%的精力和實踐在做群眾工作”(12)賀雪峰：《村級治理的變遷、困境與出路》，《思想戰線》2020年第4期。。換言之，鄉鎮政府治理過程的形式化不僅表現為“以文件落實文件，以會議落實會議”，而且更表現為鄉鎮工作中的留痕主義。

痕跡管理是督進政策落實的重要方式，是規范權力運作、提高行政效率的有效手段。然而，在具體的行政實踐過程中，這種痕跡管理卻極易被異化為留痕主義，即以“跡”代“績”。也就是說，“痕跡管理的初衷是以痕跡印證實績，以行政行為中的自然痕跡來反映政府工作所取得的成績，但在實踐中，原本作為目標的‘實績’卻被置換成作為手段的‘痕跡’”(13)顏昌武、楊華杰：《以“跡”為“績”：痕跡管理如何演化為痕跡主義》，《探索與爭鳴》2019年第11期。，由此消解了治理績效。在一定程度上，從痕跡管理到留痕主義表明，以效率最大化為行為宗旨的官僚制在具體運作過程中忽視價值理性，而過于強調工具理性。然而，對工具理性的過度追求使官僚制在實際運作中悄無聲息地完成了手段對目的的置換，而從痕跡管理到留痕主義便是這種置換的一種具體表現，這種形式主義的實質是“主觀主義與功利主義，根源是政績觀錯位，責任心缺失，用轟轟烈烈的形式代替了扎扎實實的落實，用光鮮亮麗的外表掩蓋了矛盾和問題”(14)《習近平總書記關于反對形式主義官僚主義重要論述摘錄》，《中國紀檢監察》2018年第10期。。

在基層治理中，鄉鎮政府治理行為中的形式主義和留痕主義，更多地體現在一些上級所布置的剩余性任務中，這些任務一方面因難以滿足鄉鎮政府的自利訴求而在鄉鎮政府的任務譜系中處于邊緣地位，另一方面，處于科層制底層的鄉鎮政府又迫于上級政府的考核壓力而不得不完成這些于其而言的邊緣性治理任務。不同的任務情境形塑不同的治理行為，彰顯不同的治理邏輯。從模糊性任務明確化、科層化的運作到鄉村治理手段的形式主義和留痕主義，鄉鎮政府的治理行為又實現了從實到虛的邏輯轉變。

四、鄉鎮政府虛實交錯治理行為的消極后果

鄉村治理多元化的任務譜系決定了在具體的治理實踐中，鄉鎮政府的治理行為并非是單向度的虛或實，而是虛實交錯的交織現象。虛實交錯的治理行為在改變農村社會結構的同時也產生了系列消極后果，而這種消極后果不僅在逐步消解既已取得的鄉村治理績效，而且還可能危及脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接。具體來說，在鄉鎮與村莊的互動過程中，鄉鎮政府治理行為虛實交織的邏輯后果主要體現在以下三個方面：其一，村民自治的梗阻。無論是虛向治理行為還是實向治理行為均給村民自治的制度安排和治理實踐帶來了沖擊和影響。其二，鄉鎮政府服務功能的弱化。鄉鎮政府治理行為虛實交錯，其本質上所體現的依舊是政府本位的“逼責”邏輯和“政績建構”邏輯，而非社會和公民本位的“服務”邏輯。其三，隨著社會流動性的增強和復雜性風險的增加，虛實交錯的社會治理行為會進一步削弱鄉鎮政府的風險治理能力。

(一)村民自治的梗阻

“鄉政村治”一定意義上使得農村社會出現了雙重的治理主體，即代表國家行使行政權的鄉鎮政府和代表村民行使自治權的村民委員會，制度設計的初衷在于通過對鄉村治理權的二維分割，實現鄉鎮管理和村民自治之間的有機銜接。“中國的村民自治是在國家高度管制的人民公社體制解體過程中產生的，是農村居民在一定地域范圍內進行自我治理的制度和行為。”(15)徐勇、趙德健：《找回自治：對村民自治有效實現形式的探索》，《華中師范大學學報》(社科版)2014年第4期。然而，在具體的制度實踐過程中，卻出現了“行政消解自治”(16)趙曉峰：《“行政消解自治”：理解稅改前后鄉村治理性危機的一個視角》，《長白學刊》2011年第1期。的現象。“行政消解自治”是指在鄉政村治的制度框架內，“鄉政”過度涉入“村治”，并將村民委員會扶植為其在農村社會的“代理人”，從而使村民自治流于形式，其主要表現為村級組織機構的行政化，即村委會更多地淪為鄉鎮政權的附庸，主要替鄉鎮政府“跑腿辦事”，而非農村居民的自治組織，從而削弱了村民的村莊認同，消解了村莊的治理實效。稅費改革實現了鄉鎮政府從“汲取型”政權向“懸浮型”政權，再向“協調型”政權的蛻變，“行政消解自治”的現象得到了一定程度的緩解，但在項目制逐步攤開的運行過程中，作為“協調者”的鄉鎮政府往往基于項目落地實施和自身利益的考量而在有意或無意中涉足村莊事務，其中最為常見的方式是涉足村莊選舉，以此來保障自身意志和利益可以借由項目運作而得以實現。如李祖佩、鐘漲寶等在對浙江梅鎮“鄉村旅游”項目的運作過程進行實地考察時發現，鄉鎮政府在進行項目實施村莊的選擇上會把村干部的配合程度作為軟性條件而重點考慮，同時為保持項目的落實，鄉鎮政府還會在村兩委班子的穩定方面做出巨大努力(17)李祖佩、鐘漲寶：《“經營村莊”：項目進村背景下的鄉鎮政府行為研究》，《政治學研究》2020年第3期。。即在項目制背景下，鄉鎮政府往往通過扶持村莊精英來保證項目可以順利“下鄉”。在“項目下鄉”過程中，村莊精英因得到“鄉鎮政府的行政支持，而通過‘抓包’、承辦等形式壟斷項目資源，村莊權力結構一元獨大，大多數村民在村莊公共生活中的話語空間被壓縮，村民自治流于形式”(18)李祖佩：《“資源消解自治”——項目下鄉背景下的村治困境及其邏輯》，《學習與實踐》2012年第11期。。此外，農村社會是鄉鎮政權的主要作用場，在涉及“和諧”“有效”等模糊性任務面前，科層制的思維慣性又使得鄉鎮政府將模糊性任務進行明確化及科層化的運作，這一基于政績導向的實治理行為，在村莊治理過程中用行政邏輯代替了自治邏輯，大大壓縮了農村居民在村莊公共生活中的話語空間，從而使得村民在村莊公共治理過程中集體失語，并最終導致了鄉村治理過程中村民自治的梗阻。

(二)鄉鎮政府服務功能的弱化

服務型政府是社會轉型背景下對政府進行全方位、立體化改革而推崇的政府角色定位，它意味著政府的中心職能從管理走向服務，政府的中心工作由經濟增長轉為公平分配。具體來講，服務型政府是指“在公民本位、社會本位理念的指導下，在民主秩序框架內，根據法定程序，按照公民意志組建起來的以公共服務為宗旨并承擔相應服務責任的政府”(19)劉熙瑞、井敏：《服務型政府三種觀點的澄清》，《人民論壇》2006年第5期。。服務型政府以服務為價值旨歸，其“核心根基在于合作制秩序”(20)孔繁斌：《服務型政府在社會治理中的知識擴散》，《中國人民大學學報》2014年第2期。。雖然稅費改革內含了鄉鎮政府以“服務”為目標的行為轉向，但在實際的治理實踐中，鄉鎮政府系列虛實交錯的治理行為依舊是政府本位的管理活動，而非社會本位和公民本位的服務活動，而且最終導致了鄉鎮政府服務功能的弱化。它具體表現為：一方面，鄉鎮政府的虛向治理行為及其由此衍生的治理過程形式化、痕跡化與服務型政府的本質要求有些許背離；另一方面，“下沉型”政權角色定位及其衍生的鄉鎮政府系列實向治理行為也與服務型政府的建構有不少出入。服務型政府建構于合作式的關系之中，在這一關系結構中，政府需要成為一個“為他”的存在，但“下沉型”政權角色及在此基礎之上的系列治理行為，遵循的卻是鄉鎮政府自身的“政績建構”邏輯，其在本質上依舊是一個“自為”的存在，即為自己在科層系統內拓展更大的存在和發展空間。建構服務型政府，鄉鎮政府首先應尊重村民自治，并與其一起開展合作治理實踐，唯有如此，才可以讓服務型政府從一個政治正確的口號轉變為人民群眾可知可感的實體性存在。

(三)鄉鎮政府風險治理能力的削弱

隨著經濟全球化的深入推進和互聯網技術的飛速發展，人類社會進入到了一個“高速流動”的時代。社會要素的高速流動不僅改變了社會的生產方式，而且也重構了社會中人與人之間的關系模式與交往結構，進而為社會治理帶來了全新的挑戰。于鄉鎮政府而言，“各種類型的流動和變化正重塑著地方的社會結構、日常生活和價值觀念，挑戰村莊原有的治理結構、體系和能力。流動鄉村的形成無疑給傳統二元化、靜態、外部性和管制性的治理模式帶來挑戰”(21)謝小芹：《“脫域性治理”：邁向經驗解釋的鄉村治理新范式》，《南京農業大學學報》(社科版)2019年第3期。。面對這一新的挑戰及其所衍生的新的治理風險，鄉鎮政府虛實交織的治理行為不但無助于風險的化解，反而會進一步加劇風險，從而將鄉村社會的治理過程置于普遍的風險之中。傳統上，鄉土生活地域的固定性帶來了村莊社會的相對穩定性，即村莊社會是一個低流動性的社會單位，這種“生于斯、逝于斯”的低流動性進一步形塑了村莊社會的“熟人”性質。隨著經濟社會的發展以及市場體制的推進，村莊內部的異質性不斷增強，日益增加的流動性和不確定性從內部瓦解了“熟人社會”，并進一步使得傳統的治理手段失效。由流動性帶來的風險情境對基層政府提出了新的治理要求。在治理主體方面，風險社會的到來意味著單一主體治理行為的失效，它要求打破政府壟斷治理的局面，將其他主體納入到社會治理的實踐活動之中。在治理手段方面，風險的不確定性要求多元治理主體在彼此互信的基礎上以合作的方式開展治理活動，化解社會風險。

虛實交錯的治理行為發軔于官僚制組織內部。“官僚制組織意味著是適應工業社會低度復雜性和低度不確定性條件下社會生產和生活需求的各種組織形式的共性特征”(22)張康之：《走向合作制組織：組織模式的重構》，《中國社會科學》2020年第1期。。傳統村莊社會是一個低流動性的地域共同體。但是，當社會流動性進一步增加，隨之而來的不確定性和風險性也逐步擴大。當政府面對的任務不再單一，而是一個類型多元、屬性多樣的任務譜系時，鄉鎮政府“以不變應萬變”、秉持工具理性的科層體制便表現出強烈的不適應性。因此，鄉鎮政府此種虛實交錯的治理行為，無論從治理主體還是治理手段層面，都不僅無益于風險的解決，而且還會削弱其風險治理的能力。

五、結語與討論

(一)結語

作為最基層的政權單位，鄉鎮政府是影響村莊治理成效的一個非常重要的變量，并發揮著獨特的功能。本文在既有研究的基礎上，將治理過程中鄉鎮政府所呈現出來的各種角色定位和紛繁復雜的治理行為進行歸納和總結，分析了鄉鎮政府在稅費改革后是如何轉變為“項目協調型”與“治理下沉型”的政權角色，探討了其所形成的虛實結構，并對其虛實交錯的治理行為進行了學理闡釋，認為虛實交錯的鄉鎮政府治理行為不僅梗阻了村民自治，導致了鄉鎮政府服務功能的弱化，而且還削弱了鄉鎮政府的風險治理能力。

(二)討論

在“上面千條線、底下一根針”的政策執行環境下，鄉鎮政府面臨著來自上級政府各層面分配下來的治理責任、中心工作、重點任務和檢查考核等，如何減輕鄉鎮干部的負擔已成為政府機構改革的一項重要內容。既有研究對鄉鎮政府的責、權、利等方面進行了較為詳實的討論，大多集中在清晰劃分上下級政府間的事權和財權關系、調整職能部門間的條塊分割關系以及鄉鎮內設機構的重組改革等方面，然而正是這種專注于政府機構自身的改革，促成了鄉鎮政府治理行為的虛實交錯。如何跳出鄉鎮政府治理行為的虛實窠臼？本文認為，應該積極探索鄉鎮政府治理結構的完善與優化。

1.基于矩陣管理角度建立鄉鎮政府的任務型組織。鄉鎮政府的內設組成部門在目前已趨于扁平化的情況下，可先按照矩陣式的項目管理方式進行機構合并式辦公，把上級政府的職能對口管理部門留給鄉鎮政府的剩余任務，同樣進行人員和資金的“打包”，改變以往上級政府向下級組織“借調”工作人員的行為，逐步轉變為鄉鎮政府可以向市縣區等上級政府申請“援助”型工作人員。人員和專項資源的下沉有助于減輕基層治理的成本與負擔，并適當允許鄉鎮政府成立臨時性、編制外或階段性的任務型組織。

2.完善村民自治的法制性要素。村莊自治組織具有較為完整的地方鄉土性知識和運作經驗，特別是在各種支農、惠農、助農等性質的項目進入村莊的階段，其運作效能就會充分體現出來，并激發出村莊的內生性價值。故而，根據經濟社會形勢變化的特點，應不斷完善村民自治制度的法制性要素，確保村民自治制度的有效實施。村民自治制度的法制性要素，主要體現為村民依法在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督方面的法律保障。然而，在具體實踐中，鄉鎮政府的行政性權力往往以特殊要求或“一刀切”的資源配置等方式，介入到發展迥異的村莊民主活動中，尤其在涉及村莊經濟與社會利益的分配層面時。因此，在強調增強鄉鎮政府行政執行能力的同時，要切實轉變鄉鎮政府向村莊下達標準規范、行政指示或發放指標等行為，不斷夯實村民自治制度運行的法制之基。

3.探索積分制考核方式。促使鄉鎮政府積極地向服務型角色轉變，關鍵在于跳出監督、檢查、考核的閉環模式，可以在探索治理創新“積分制”的框架下，加強與村兩委、新鄉賢及村民理事會等群體的交流與互動。鄉村治理創新中涌現出的“積分制”實踐，從農民群眾最關心、最迫切的身邊事入手，將鄉村治理的重要事務量化為不同的積分指標，通過民主評議的評價辦法，對積分結果給予相應的激勵，充分體現了黨組織領導下自治、法治、德治“三治”融合的治理理念，讓鄉鎮政府的村莊治理行為由“任務命令”轉為“激勵引導”，不僅減少了治理成本，還提升了治理效能。可以說，鄉鎮政府只有切實關注村莊的經濟發展與社會和諧，注重自下而上的利益訴求，才會從形式主義、留痕主義之中解脫出來。