中國臨時救助制度的法學(xué)檢視

韓君玲

臨時救助是我國社會救助的法定救助項目之一，在保障生活困難公民及時得到救助，增強(qiáng)其獲得感、幸福感和安全感方面發(fā)揮著兜底保障的功能。在2020年新冠肺炎疫情防控期間，為了應(yīng)對各種生活困難問題，黨中央和國務(wù)院及其相關(guān)部門發(fā)布了一系列關(guān)于社會救助的重要文件，其中均有關(guān)于實(shí)施臨時救助的具體要求和工作部署，對保障因各種原因遭遇突發(fā)性生活困難公民的基本生活發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用，有效維護(hù)了其獲得社會救助的權(quán)利。但是，這些應(yīng)急政策文件的出臺，客觀反映了我國現(xiàn)行社會救助立法在應(yīng)急保障民生方面存在的制度缺陷或疏漏，亟待“推動突發(fā)事件社會救助制度建設(shè)”，①陶鵬：《突發(fā)事件社會救助概念辨析與制度檢視》，《學(xué)海》2020年第3期。健全兼具穩(wěn)定性和靈活性的常態(tài)化臨時救助法律制度，以實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。②魯全：《重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對與社會保障治理能力現(xiàn)代化——“抗擊新冠肺炎疫情與社會保障研討會（通訊）”觀點(diǎn)綜述》，《社會保障評論》2020年第2期；賈玉嬌：《從抗擊新冠肺炎疫情看社會保障在國家治理中的功能及走向》，《社會政策研究》2020年第2期。有鑒于此，本文試圖從我國臨時救助的立法規(guī)范和行政實(shí)踐入手，究明臨時救助在我國社會救助制度中的功能定位，闡釋臨時救助的內(nèi)涵及其與相關(guān)制度的關(guān)系，探討臨時救助實(shí)施機(jī)制中存在的問題，以確保公民社會救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

一、臨時救助的功能定位：立法規(guī)范與行政實(shí)踐

2014年5月1日起施行的《社會救助暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）將社會救助的法定種類分為最低生活保障、特困人員救助、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助、住房救助和臨時救助等8 項。學(xué)理上一般認(rèn)為，前3 項是基本生活救助，①需要留意的是，2020年8月25日中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于改革完善社會救助制度的意見》（中辦發(fā)〔2020〕18 號），其中“（二）夯實(shí)基本生活救助”當(dāng)中提及了最低生活保障制度和特困救助等，而在“（三）健全專項社會救助”中，提及了“健全受災(zāi)人員救助制度”。醫(yī)療、教育、就業(yè)和住房救助是專項救助，②有觀點(diǎn)認(rèn)為，“醫(yī)療救助具有明顯的緊急性和一次性特征，與其他專項救助存在明顯的區(qū)別。”參見鄭功成等：《社會救助立法研究》，人民出版社，2020年，第58 頁。對于臨時救助的認(rèn)識，目前學(xué)界雖沒有精確的定義，但較為一致的觀點(diǎn)認(rèn)為，臨時救助是有別于專項救助的急難性臨時救助。③有觀點(diǎn)認(rèn)為，急難救助有別于專項救助，主要包括臨時救助和流浪乞討人員救助。參見朱勛克：《社會救助法新論》，中國社會出版社，2015年，第22 頁。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，急難救助包括受災(zāi)人員救助和臨時救助（內(nèi)含流浪乞討人員救助）。參見楊立雄：《“一攬子打包”，還是單項分類推進(jìn)——社會救助立法的路徑選擇》，《社會保障評論》2020年第2期。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，臨時救助主要解決突發(fā)問題。參見林閩鋼：《論我國社會救助立法的定位、框架和重點(diǎn)》，《社會科學(xué)輯刊》2019年第4期。中國臺灣學(xué)者認(rèn)為，“急難救助不限于特定對象（不限低收入者），凡生活突然發(fā)生困難或罹患疾病或身體遭遇到嚴(yán)重傷害及其他意外事件，需要緊急救助始能渡過難關(guān)者，均可申請救助。救助方式以核發(fā)現(xiàn)金為原則，發(fā)給金額多寡無一定限制，……，因此這項救助亦稱為臨時救助（救濟(jì)）。”參見江亮演：《社會救助的理論與實(shí)務(wù)》，中國臺灣桂冠圖書股份有限公司，1990年，第49 頁。在立法層面，《暫行辦法》中對臨時救助并未定義，在其施行之后不久，2014年10月24日國務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知》（國發(fā)〔2014〕47 號）中明確指出臨時救助的目標(biāo)是“解決城鄉(xiāng)群眾突發(fā)性、緊迫性、臨時性基本生活困難問題”，并首次明確界定了臨時救助的概念，即“國家對遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因?qū)е禄旧钕萑肜Ь常渌鐣戎贫葧簳r無法覆蓋或救助之后基本生活暫時仍有嚴(yán)重困難的家庭或個人給予的應(yīng)急性、過渡性的救助。”為了全面認(rèn)識我國社會救助法定項目之一的臨時救助，有必要從我國臨時救助的現(xiàn)行制度規(guī)范與行政實(shí)踐兩個方面，審視臨時救助發(fā)揮的作用，進(jìn)而明確其功能定位。

（一）救急難：臨時救助的法定情形

與精準(zhǔn)扶貧計劃不同，社會救助制度是國家為保障公民基本生活所作出的常規(guī)性制度安排，《暫行辦法》確立了“社會救助制度堅持托底線、救急難、可持續(xù)”的方針。在前述社會救助的法定種類中，臨時救助是救急難的主要承接制度，④宮蒲光：《關(guān)于“救急難”工作中幾個問題的思考》，《中國民政》2015年第12期。體現(xiàn)了社會救助按實(shí)際需要進(jìn)行救助的思想。在《暫行辦法》中并未對“救急難”一詞進(jìn)行界定，但第47 條對臨時救助的情形進(jìn)行了規(guī)定，具體而言，實(shí)施臨時救助的“救急難”情形分為3 種：其一是，“因火災(zāi)、交通事故等意外事件”，或因“家庭成員突發(fā)重大疾病等”；其二是，“因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力”；其三是，“遭遇其他特殊困難”。具備上述3 種情形之一，且基本生活暫時出現(xiàn)嚴(yán)重困難的家庭可以獲得臨時救助。此外，《暫行辦法》第50 條還規(guī)定了對生活無著的流浪乞討人員的救助，該救助從性質(zhì)上講是臨時性救助，其作為臨時救助的特別類型被予以規(guī)定。如前所述，《暫行辦法》關(guān)于臨時救助的情形采取的是列舉法，其優(yōu)點(diǎn)在于較為明確，但是，由于列舉法無法窮盡現(xiàn)實(shí)中所有的“救急難”情形，雖然立法規(guī)定了“遭遇其他特殊困難”這種概括性情形，但仍給相關(guān)工作帶來一定的認(rèn)定困惑，只能交由行政機(jī)關(guān)自由裁量。2018年1月23日民政部、財政部發(fā)出的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)臨時救助工作的意見》（民發(fā)〔2018〕23 號）更加明確地將臨時救助的類型分為急難型和支出型，這種分類實(shí)質(zhì)上是對“救急難”的原因進(jìn)一步細(xì)化所致。2020年3月6日中央應(yīng)對新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好疫情防控期間困難群眾兜底保障工作的通知》（國發(fā)明電〔2020〕9 號）中具體細(xì)化了突發(fā)公共衛(wèi)生事件中臨時救助對象的類型，除了對符合法定條件的家庭實(shí)施臨時救助外，特別強(qiáng)調(diào)，對因疫情交通管控等原因暫時滯留疫情嚴(yán)重地區(qū)而基本生活遭遇困難的臨時滯留人員，提供臨時住宿、飲食、衣物等幫扶，對受疫情影響基本生活出現(xiàn)暫時困難的外來務(wù)工人員提供臨時救助或流浪乞討人員救助，對特殊困難人員即“由被隔離收治人員負(fù)責(zé)監(jiān)護(hù)或照料的生活不能自理的老年人、殘疾人、未成年人”提供基本照料服務(wù)。可以說，為了保障疫情防控期間生活困難民眾的基本生活，上述文件幾近細(xì)化了所有可能需要臨時救助的情形。綜上，筆者認(rèn)為，在《暫行辦法》中對臨時救助的救急難情形采取類型化列舉規(guī)定的方式難免掛一漏萬，很難窮盡其所有情形，為了使臨時救助法律制度發(fā)揮穩(wěn)定性的作用，今后立法的規(guī)定宜粗不宜細(xì)，應(yīng)主要體現(xiàn)臨時救助的救急難特征，放棄類型化列舉規(guī)定方式，強(qiáng)調(diào)其實(shí)施的目的在于解決突發(fā)性、緊迫性、暫時性基本生活困難問題。

（二）補(bǔ)短板：臨時救助與其他救助項目的關(guān)系定位

在我國目前法定的8 個社會救助項目中，臨時救助與其他救助究竟是何種關(guān)系，是值得探討的理論問題。從我國社會救助的歷史發(fā)展看，臨時救助本身是一個傳統(tǒng)的救助項目，社會救濟(jì)所謂的“救急不救窮”中的“救急”即指救急解難。1949年以來，我國最早體現(xiàn)臨時救助性質(zhì)的立法是2003年8月1日起施行的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，其中第2 條明確規(guī)定，“救助站對流浪乞討人員的救助是一項臨時性社會救助措施。”該條體現(xiàn)了我國現(xiàn)行憲法第45 條公民獲得物質(zhì)幫助權(quán)的理念，是針對城市流浪乞討人員實(shí)施臨時救助的規(guī)定，而非臨時救助制度本身的立法設(shè)計。《暫行辦法》首次以行政法規(guī)的形式確立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會救助制度，臨時救助作為社會救助的項目之一被立法予以確認(rèn)，自此開啟了法制化的進(jìn)程。依據(jù)《暫行辦法》，就立法形式而言，臨時救助是與其他7 個救助項目相并列的獨(dú)立救助項目；就政策功能而言，臨時救助發(fā)揮著“填補(bǔ)社會救助體系空白，提升社會救助綜合效益，確保社會救助安全網(wǎng)網(wǎng)底不破”的作用。①國務(wù)院：《關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知》（國發(fā)〔2014〕47 號），中國政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/24/content_9165.htm，2014年10月24日。換言之，當(dāng)公民面臨突發(fā)性、緊迫性、暫時性的基本生活困難，其他法定救助項目的實(shí)施仍不足以維持公民的基本生活時，或無法通過其他法定救助項目獲得救助時，臨時救助是其他社會救助項目的兜底項目，發(fā)揮著補(bǔ)短板或掃盲區(qū)的作用。在這點(diǎn)上，我國臨時救助制度與美國1996年實(shí)施的“貧困家庭臨時救助”即TANF（Temporary Assistance for Needy Families）制度相比，雖然名稱均為臨時救助，但二者制度設(shè)計的初衷有所不同，后者的立法宗旨之一是為了避免有子女的貧困家庭依賴政府而向其提供有期限的臨時性救助。②中國社會保險學(xué)會、中國社會科學(xué)院世界社保研究中心、中國證券投資基金業(yè)協(xié)會組織翻譯：《美國社會保障法（上）》，中國社會科學(xué)出版社，2017年，第259 頁。然而，不可回避的事實(shí)是，由于目前我國社會救助的標(biāo)準(zhǔn)偏低，易導(dǎo)致救助不足的情況發(fā)生，因此臨時救助實(shí)則發(fā)揮著綜合托底性的功能。③關(guān)信平：《關(guān)于全面建立臨時救助制度應(yīng)當(dāng)注意的幾個問題》，《中國民政》2015年第7期。盡管如此，臨時救助和其他專項救助之間仍有必要厘清各自制度實(shí)施的邊界，發(fā)揮各自應(yīng)有的作用，④張浩淼：《我國臨時救助制度建設(shè)及其思考》，《社會保障研究（京）》2014年第1 卷。避免臨時救助承載超出其制度設(shè)計初衷的無法承受之重。

二、社會救助法中的臨時救助：內(nèi)涵闡釋與關(guān)系界定

（一）臨時救助的對象：家庭抑或個人

臨時救助的對象究竟是個人還是家庭，抑或二者兼有之？這是一個有爭論的問題。我國《憲法》第45 條明確規(guī)定了公民有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，為公民獲得社會救助提供了基本權(quán)利依據(jù)，作為下位法的《暫行辦法》當(dāng)然不得違背《憲法》有關(guān)基本權(quán)利主體之規(guī)定。但是，《暫行辦法》第47 條規(guī)定對符合法定條件的家庭給予臨時救助，易使人產(chǎn)生個人被排除在臨時救助對象范圍之外的認(rèn)識，并由此衍生出獲得臨時救助究竟是家庭的權(quán)利還是個人的權(quán)利之疑問。不過，在國務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知》（國發(fā)〔2014〕47 號）中，對于臨時救助對象的范圍明確從《暫行辦法》中的家庭擴(kuò)大到個人，①即“因遭遇火災(zāi)、交通事故、突發(fā)重大疾病或其他特殊困難，暫時無法得到家庭支持，導(dǎo)致基本生活陷入困境的個人”亦被納入臨時救助對象的范圍，并對其中符合生活無著的流浪乞討人員救助條件的，按照有關(guān)規(guī)定予以救助。隨著臨時救助工作的開展，民政部、財政部發(fā)出的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)臨時救助工作的意見》（民發(fā)〔2018〕23 號）更加明確地將臨時救助對象分為急難型和支出型，急難型救助對象是指因“火災(zāi)、交通事故等意外事件”“突發(fā)重大疾病”，以及“遭遇其他特殊困難”等，基本生活陷入嚴(yán)重困難境地的家庭或個人；支出型救助對象是指“因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力”，基本生活暫時出現(xiàn)嚴(yán)重困難的家庭或個人。該定義實(shí)際上是對《暫行辦法》關(guān)于支出型救助對象僅限于最低生活保障家庭的突破。②冀慧珍、楊雪：《我國支出型貧困救助政策的問題與完善路徑》，《晉陽學(xué)刊》2020年第2期。在新冠疫情防控期間，2020年1月29日民政部辦公廳發(fā)出的《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間有關(guān)社會救助工作的通知》（民電〔2020〕13 號）中要求，“充分發(fā)揮臨時救助‘兜底中的兜底’作用”，對患新冠肺炎而導(dǎo)致基本生活出現(xiàn)嚴(yán)重困難者，直接實(shí)施臨時救助。同年6月3日民政部、財政部發(fā)出的《關(guān)于進(jìn)一步做好困難群眾基本生活保障工作的通知》（民發(fā)〔2020〕69 號）要求，對符合通知規(guī)定情形的農(nóng)民工等未參加失業(yè)保險的失業(yè)者，予以臨時救助。③“對受疫情影響無法返崗復(fù)工、連續(xù)3 個月無收入來源，生活困難且失業(yè)保險政策無法覆蓋的農(nóng)民工等未參保失業(yè)人員，未納入低保范圍的，經(jīng)本人申請，由務(wù)工地或經(jīng)常居住地發(fā)放一次性臨時救助金，幫助其渡過生活難關(guān)。具體標(biāo)準(zhǔn)由各地根據(jù)救助保障需要和疫情影響情況確定。”可以說，《暫行辦法》施行至今，國務(wù)院出臺的相關(guān)文件，尤其是疫情防控期間發(fā)布的系列重要文件，多次強(qiáng)調(diào)臨時救助的對象包括家庭和個人，并將個人獲得臨時救助的情形予以明示列舉，這正是體現(xiàn)了對《暫行辦法》相關(guān)規(guī)定的進(jìn)一步細(xì)化和補(bǔ)充，以達(dá)到切實(shí)發(fā)揮臨時救助保障民生之目的。通過對上述立法到政策規(guī)定的變化過程之考察，似乎可以得出的結(jié)論是，《暫行辦法》在臨時救助條款中僅規(guī)定了對符合法定情形的家庭提供救助，而對個人提供救助的規(guī)定有所疏漏。但筆者不以為然，并認(rèn)為這僅是問題的表象，就實(shí)質(zhì)而言，這是《暫行辦法》將作為救助實(shí)施單位的“家庭”與可能作為救助對象的“家庭”混淆所致。為了澄清這種錯誤認(rèn)識，在社會救助立法中應(yīng)明確規(guī)定，該法中的“家庭”概念是在社會救助以家庭為單位實(shí)施這個原則意義上來使用，其并非是社會救助的權(quán)利享有者，質(zhì)言之，包括臨時救助在內(nèi)的社會救助之對象即社會救助權(quán)享有者僅指個人。有鑒于此，在今后制定的《社會救助法》中，應(yīng)明示保障公民的社會救助權(quán)之宗旨，并確立開展社會救助的工作原則之一是以家庭為單位實(shí)施救助，因為從社會救助著眼于對現(xiàn)實(shí)的生活窮困狀態(tài)進(jìn)行保障這個性質(zhì)看，以家庭為單位進(jìn)行救助本身具有合理性，“與權(quán)利義務(wù)的個人單位化并不當(dāng)然發(fā)生沖突”，①［日］菊池馨實(shí)著，韓君玲譯：《社會保障法制的將來構(gòu)想》，商務(wù)印書館，2018年，第186 頁。亦符合我國注重家庭觀念的傳統(tǒng)文化。②宮蒲光：《關(guān)于社會救助立法中的若干問題》，《社會保障評論》2019年第3期。但是，立法還須明確的是，以家庭為單位實(shí)施社會救助有困難時，應(yīng)以個人為單位實(shí)施。

（二）臨時救助的申請：戶籍要件能否成立

首先，從現(xiàn)行法的規(guī)定來進(jìn)行考察。所有公民無論何種原因當(dāng)生活陷入貧困狀態(tài)時，均享有向國家請求社會救助的權(quán)利。就臨時救助而言，《暫行辦法》第48 條僅規(guī)定臨時救助的申請“應(yīng)當(dāng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處提出”。在此，產(chǎn)生的疑問是，申請臨時救助究竟應(yīng)向戶籍所在地還是居住證③2016年施行的《居住證暫行條例》第2 條規(guī)定：“公民離開常駐戶口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一的，可以依照本條例的規(guī)定申領(lǐng)居住證。”第3 條規(guī)定：“居住證是持證人在居住地居住、作為常住人口享受基本公共服務(wù)和便利、申請登記常住戶口的證明。”所在地抑或是急難發(fā)生地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處提出，對此并未明確規(guī)定。還有，結(jié)合第47 條關(guān)于臨時救助對象的家庭類型來看，最低生活保障家庭為獲得最低生活保障，須向戶籍所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦事處提出申請，其申請支出型的臨時救助時一般情況下自然亦應(yīng)向相同機(jī)構(gòu)提出臨時救助申請；其他類型的家庭申請臨時救助時，究竟是向戶籍所在地的基層政府提出申請，還是向現(xiàn)居住地的基層政府提出申請，《暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定并不明確。

其次，從國家政策層面的規(guī)定來進(jìn)行分析。對于急難型的臨時生活困難，在臨時救助制度建立之初，即體現(xiàn)了臨時救助應(yīng)包括非戶籍人口的思想。④關(guān)信平：《關(guān)于全面建立臨時救助制度應(yīng)當(dāng)注意的幾個問題》，《中國民政》2015年第7期。從新冠肺炎疫情防控期間的實(shí)踐來看，在國家緊急出臺的相關(guān)文件中，對因受疫情影響而生活陷入各種困難狀態(tài)的所有公民，無論有無本地戶籍，均規(guī)定予以提供包括臨時救助在內(nèi)的各種生活援助。例如，2020年1月29日民政部辦公廳發(fā)出的《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間有關(guān)社會救助工作的通知》（民電〔2020〕13 號）中明確要求，對外來臨時遇困人員因患新冠肺炎而導(dǎo)致基本生活困難者，直接實(shí)施臨時救助。⑤“放寬戶籍地申請限制，對因探親、旅游、務(wù)工等原因在非戶籍地患新型冠狀病毒感染的肺炎，導(dǎo)致基本生活出現(xiàn)嚴(yán)重困難的流動人口，由急難發(fā)生地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）或縣級民政部門直接實(shí)施臨時救助。”2020年3月13日民政部發(fā)出的《關(guān)于貫徹落實(shí)中央部署要求扎實(shí)做好受疫情影響困難群眾基本生活保障工作的通知》（民電〔2020〕41 號）在重申上述要求的同時，進(jìn)一步指出應(yīng)明確外來臨時遇困人員“申請臨時救助的具體情形、標(biāo)準(zhǔn)和救助時限”，提供適當(dāng)有效的實(shí)物幫扶或現(xiàn)金救助。可見，針對急難型的臨時生活困難，明確取消臨時救助對象的戶籍限制在國家政策層面已是不爭的事實(shí)。但是，對于支出型的臨時生活困難，考察國務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知》（國發(fā)〔2014〕47 號）之內(nèi)容，其對申請臨時救助是否需要本地戶籍的問題，實(shí)際上區(qū)分了若干情形。第一，“對于具有本地戶籍”的居民提出的申請，由當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦事處受理，經(jīng)法定程序后，報縣級政府民政部門審批。第二，對于持有當(dāng)?shù)鼐幼∽C的非本地戶籍居民提出的申請，戶籍所在地縣級政府民政部門“應(yīng)配合做好有關(guān)審核工作”，當(dāng)?shù)乜h級政府民政部門根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦事處提交的審核意見作出審批決定。第三，“對于不持有當(dāng)?shù)鼐幼∽C的非本地戶籍人員”，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦事處應(yīng)當(dāng)協(xié)助其向縣級政府設(shè)立的救助管理機(jī)構(gòu)申請救助；當(dāng)?shù)乜h級政府沒有設(shè)立救助管理機(jī)構(gòu)的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦事處應(yīng)協(xié)助其向縣級政府民政部門申請救助。縣級政府民政部門、救助管理機(jī)構(gòu)可按生活無著人員救助管理相關(guān)規(guī)定審核審批，作出是否提供救助的決定。顯然，屬于該種情形時，實(shí)施流浪乞討人員救助。

最后，從地方的實(shí)踐進(jìn)行考察。雖然在《暫行辦法》中未明確規(guī)定申請臨時救助的本地戶籍要件，但其規(guī)定了以家庭為單位實(shí)施臨時救助，在我國，由于家庭和戶籍制度、居住證制度緊密聯(lián)系在一起，加之依據(jù)《暫行辦法》第5 條的規(guī)定，實(shí)施社會救助的費(fèi)用從當(dāng)?shù)卣斦A(yù)算中支出，地方政府往往從財源的角度考量，將擁有本地戶籍或居住證作為申請臨時救助的資格要件之一。尤其是申請支出型的臨時救助時，許多地方政府往往將其與是否擁有本地戶籍或居住證相掛鉤，從而導(dǎo)致有些申請人無法獲得救助的情形。

總之，從全國范圍看，據(jù)統(tǒng)計，2019年我國共實(shí)施臨時救助993.2 萬人次，其中救助非本地戶籍對象僅為4.6 萬人次。①民政部：《2019年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，民政部官網(wǎng)：http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/202009/20200900029333.shtml，2020年12月23日。可見，臨時救助向非本地戶籍對象提供的比例微乎其微。然而，如前所述，在明確了獲得臨時救助是公民個人的權(quán)利這個理念下，地方政府對于申請臨時救助所設(shè)定的或明或暗的戶籍要件無異于為公民實(shí)現(xiàn)該權(quán)利設(shè)置了不必要的阻礙，并且，有違社會救助制度設(shè)立的初衷。②宮蒲光：《關(guān)于社會救助立法中的若干問題》，《社會保障評論》2019年第3期。在新冠肺炎疫情防控期間，政府采取的各項有效措施表明，實(shí)施臨時救助應(yīng)遵循現(xiàn)居住地或急難發(fā)生地主義，打破因戶籍所造成的阻礙社會救助權(quán)利實(shí)現(xiàn)的不合理現(xiàn)象，切實(shí)保障緊急狀態(tài)下民生的基本需求。

（三）其他有關(guān)規(guī)定優(yōu)先適用的問題

其他有關(guān)規(guī)定優(yōu)先適用是社會救助補(bǔ)足性原則的體現(xiàn)，亦表明了社會救助是社會保障制度的最后一道安全網(wǎng)。在《暫行辦法》中雖然沒有類似內(nèi)容的規(guī)定，但在國務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知》（國發(fā)〔2014〕47 號）中明確指出，“因自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會安全等突發(fā)公共事件，需要開展緊急轉(zhuǎn)移安置和基本生活救助，以及屬于疾病應(yīng)急救助范圍的，按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”在此，“按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，至少包含著其他有關(guān)規(guī)定優(yōu)先于社會救助法上的臨時救助實(shí)施之意味。然而，“有關(guān)規(guī)定”的含義在此卻不明確。第一，有關(guān)規(guī)定究竟是指何種效力等級層次的規(guī)范性文件，在此并未說明。第二，若有關(guān)規(guī)范性文件并未規(guī)定相關(guān)救助的內(nèi)容，或規(guī)定不清晰、無操作性，那么，于此情形就存在著是否應(yīng)啟動臨時救助的問題。從原理上講，我國的臨時救助具有救急難、補(bǔ)短板之特征，為了應(yīng)對緊急突發(fā)的民眾生活困難問題，應(yīng)實(shí)施臨時救助，以幫助民眾度過暫時的生活困難。但是，如前所述，臨時救助作為兜底中的兜底制度，亦應(yīng)有一定的守備范圍，其他相關(guān)法律規(guī)定以及社會救助法中有關(guān)其他社會救助種類的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)之規(guī)定越全面到位，臨時救助就越能更好地發(fā)揮其本身固有的作用。以借鑒的視角考察日本現(xiàn)行社會救助法即《生活保護(hù)法》，該法明確規(guī)定了生活保護(hù)即社會救助應(yīng)遵循的基本原則之一是補(bǔ)足性原則，其中包括他法優(yōu)先的內(nèi)容。①日本現(xiàn)行《生活保護(hù)法》第4 條第2 款規(guī)定：“民法（明治二十九年法律第八十九號）規(guī)定的扶養(yǎng)義務(wù)者的扶養(yǎng)及其他法律規(guī)定的扶助，均優(yōu)先于本法的保護(hù)而實(shí)施。”需要說明的是，該法中日語的“扶養(yǎng)”，相當(dāng)于我國民法上撫養(yǎng)、扶養(yǎng)和贍養(yǎng)的總稱。他法優(yōu)先表明了生活保護(hù)是社會保障制度的最后一道安全網(wǎng)，其他法律中規(guī)定的有關(guān)社會救助性質(zhì)的扶助措施，優(yōu)先于《生活保護(hù)法》而實(shí)施。但需要留意的是，他法優(yōu)先意味著無法律直接依據(jù)的扶助措施不包括在他法優(yōu)先的范圍之內(nèi)。此外，有觀點(diǎn)認(rèn)為，他法優(yōu)先不應(yīng)理解成特別法優(yōu)于一般法這個原則，由于《生活保護(hù)法》規(guī)定了獨(dú)有的成立要件，于其他法律未規(guī)定采取特別扶助事項之情形，并不意味著當(dāng)然地適用該法。②［日］明山和夫：『生活保護(hù)制度とそのあり方』，ミネルヴァ書房，1967年，第90 頁。若堅持他法優(yōu)先這一社會救助的實(shí)施原則，審視我國《暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)，盡管城市生活無著的流浪乞討人員救助被規(guī)定在“臨時救助”一章中，但與此同時，我國還有專門針對流浪乞討人員進(jìn)行救助的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（2003年）這個行政法規(guī)。對此，筆者認(rèn)為，由于對流浪乞討人員的救助，其性質(zhì)是臨時救助，因此，從立法技術(shù)而言，應(yīng)采取二分法，即：要么將流浪乞討人員救助納入社會救助法中，按照現(xiàn)行法的框架，將其作為臨時救助的具體類型來對待，如急難型救助、支出型救助和流浪乞討人員救助；要么將對流浪乞討人員的救助從《暫行辦法》規(guī)定的臨時救助這個法定項目中剝離出去，畢竟這類救助對象有其特殊性，并已有專門性立法，基于他法優(yōu)先原則，不宜將其規(guī)定在《暫行辦法》中。在《暫行辦法》中類似的規(guī)定還有關(guān)于受災(zāi)人員的救助，與《暫行辦法》中關(guān)于“受災(zāi)人員救助”一章共7 條的規(guī)定相比，《自然災(zāi)害救助條例》有關(guān)受災(zāi)人員生活的應(yīng)急救助和災(zāi)后救助內(nèi)容規(guī)定更為詳細(xì)。在這種狀況下，《暫行辦法》關(guān)于受災(zāi)人員救助的規(guī)定只不過徒具宣稱社會救助“領(lǐng)地范圍”的形式意義而已。總之，未來制定的《社會救助法》作為社會救助的專門性法律，就立法內(nèi)容和立法技術(shù)而言，由于其難以涵蓋社會救助的所有類型或情形，因此運(yùn)用他法優(yōu)先的原則，可以巧妙地解決這個立法難題。

三、臨時救助的實(shí)施：穩(wěn)定性與靈活性的結(jié)合

（一）臨時救助的標(biāo)準(zhǔn)

實(shí)施臨時救助首先應(yīng)確定臨時救助的標(biāo)準(zhǔn)，《暫行辦法》第49 條將臨時救助的具體事項和標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)賦予了縣級以上地方政府，實(shí)踐中中央政府對制定臨時救助標(biāo)準(zhǔn)高度重視，對縣級以上地方政府制定臨時救助標(biāo)準(zhǔn)提出了一定的規(guī)制要求，體現(xiàn)了穩(wěn)定性和靈活性的結(jié)合。例如，在國務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知》（國發(fā)〔2014〕47 號）中要求縣級以上地方政府應(yīng)“根據(jù)救助對象困難類型、困難程度，統(tǒng)籌考慮其他社會救助制度保障水平”，合理確定并適時調(diào)整臨時救助標(biāo)準(zhǔn)，且須向社會公開，并引導(dǎo)省級政府應(yīng)“推動形成相對統(tǒng)一的區(qū)域臨時救助標(biāo)準(zhǔn)”。還有，針對各地臨時救助標(biāo)準(zhǔn)制定過程中出現(xiàn)的問題，民政部、財政部發(fā)出的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)臨時救助工作的意見》（民發(fā)〔2018〕23 號）提出了構(gòu)建臨時救助標(biāo)準(zhǔn)體系的目標(biāo)，一方面要求臨時救助標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性，即遵循分類分檔原則細(xì)化臨時救助的標(biāo)準(zhǔn)；另一方面強(qiáng)調(diào)臨時救助標(biāo)準(zhǔn)的針對性和靈活性，即“對于重大生活困難，可采取一事一議方式”確定臨時救助的標(biāo)準(zhǔn)。目前對于臨時救助標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范主要停留于國家政策層面，其發(fā)揮著彌補(bǔ)立法不足的作用。但是，由于這些政策性文件的規(guī)范力較弱，各地方政府制定臨時救助標(biāo)準(zhǔn)的自由裁量權(quán)較大，對保障公民的社會救助權(quán)不利。

從國外的狀況看，與我國有關(guān)臨時救助的立法規(guī)定不同，日本《生活保護(hù)法》有關(guān)社會救助的8 個救助種類中，沒有臨時救助這個救助項目，但這并不意味著日本的生活保護(hù)沒有臨時救助的功能，該功能是通過生活保護(hù)的特別基準(zhǔn)來發(fā)揮作用。根據(jù)厚生勞動大臣制定的《生活保護(hù)法之保護(hù)基準(zhǔn)》，生活保護(hù)基準(zhǔn)分為一般基準(zhǔn)和特別基準(zhǔn)。一般基準(zhǔn)是指，根據(jù)需要保護(hù)者的年齡、家庭構(gòu)成、所在地區(qū)等一般性的生活需要，以及因健康狀態(tài)等個人或家庭的特殊需要差異而設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，一般表現(xiàn)為經(jīng)常性的費(fèi)用。具體而言，針對日本生活保護(hù)8 個法定扶助種類即生活扶助、教育扶助、住宅扶助、醫(yī)療扶助、分娩扶助、介護(hù)扶助、就業(yè)扶助和喪葬扶助，厚生勞動大臣制定的《生活保護(hù)法之保護(hù)基準(zhǔn)》中均設(shè)定了各自的一般基準(zhǔn)；特別基準(zhǔn)是指，當(dāng)個人或家庭產(chǎn)生了根據(jù)一般基準(zhǔn)無法滿足的最低限度生活之特別需要時，由厚生勞動大臣設(shè)定特別基準(zhǔn)提供必要的扶助，其本身與臨時性或經(jīng)常性無關(guān)，設(shè)定的法的依據(jù)是生活保護(hù)實(shí)施上的按需保護(hù)原則。目前，除了介護(hù)扶助外，對其他扶助種類均設(shè)定了特別基準(zhǔn)。實(shí)踐中，一般是在全國性的行政通知中以列表形式明示可以由生活保護(hù)的實(shí)施機(jī)關(guān)如都道府縣知事和市長設(shè)定的特別基準(zhǔn)內(nèi)容，其中細(xì)化規(guī)定了支付的事由、支付費(fèi)用細(xì)目、上限額等，生活保護(hù)的實(shí)施機(jī)關(guān)只能于此框架范圍內(nèi)行使一定程度的自由裁量權(quán)，體現(xiàn)了特別基準(zhǔn)的穩(wěn)定性。除此列表之外，有特別事由時則由厚生勞動大臣設(shè)定特別基準(zhǔn)。①『生活保護(hù)手帳』，中央法規(guī)出版株式會社，2019年，第909-911 頁。該特別基準(zhǔn)的法的性質(zhì)屬于行政內(nèi)部的基準(zhǔn)，基本上是交由厚生勞動大臣裁量，②［日］菊池馨実：『社會保障法』，有斐閣，2018年，第314 頁。體現(xiàn)了特別基準(zhǔn)的靈活性。但是，也有批評指出，本來是為了考量處于需要保護(hù)狀態(tài)的個人或家庭的實(shí)際差異而設(shè)定特別基準(zhǔn)，但由于一般基準(zhǔn)設(shè)定的范圍狹窄或者設(shè)定的基準(zhǔn)額過低，特別基準(zhǔn)往往不可或缺。③［日］片岡直：「最低生活基準(zhǔn)の今日的課題」『講座社會保障法第5 巻住居保障法·公的扶助法』，法律文化社，2001年，第229 頁。從實(shí)施結(jié)果上看，依據(jù)特別基準(zhǔn)而認(rèn)定的保護(hù)費(fèi)用等，既包括臨時性需要的給付，也包括特殊性經(jīng)常需要的給付，且須遵循程序規(guī)定。日本關(guān)于生活保護(hù)特別基準(zhǔn)的規(guī)定給予我國的啟示是，臨時救助標(biāo)準(zhǔn)既要具有穩(wěn)定性，亦應(yīng)具有靈活性。目前，我國臨時救助標(biāo)準(zhǔn)的制定主體為縣級以上地方政府，其制定的臨時救助標(biāo)準(zhǔn)具有較大的隨意性和靈活性，但公平性和穩(wěn)定性不足，亟待全國層面出臺統(tǒng)一規(guī)范的臨時救助標(biāo)準(zhǔn)框架或體系，指導(dǎo)各省級地方政府制定本行政區(qū)域內(nèi)的臨時救助標(biāo)準(zhǔn)，以體現(xiàn)該標(biāo)準(zhǔn)的公平性。此外，臨時救助的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)基本生活困難群體的不同需要，可由“基本標(biāo)準(zhǔn)、浮動標(biāo)準(zhǔn)和特殊標(biāo)準(zhǔn)共同構(gòu)成”，①林鴻潮：《論公民的社會保障權(quán)與突發(fā)事件中的國家救助》，《行政法學(xué)研究》2008年第1期。以體現(xiàn)形式平等與實(shí)質(zhì)平等的統(tǒng)一。

（二）臨時救助實(shí)施的程序

1.我國臨時救助實(shí)施的程序分析。我國現(xiàn)行法關(guān)于臨時救助實(shí)施的程序分為一般程序和緊急程序。一般程序以申請主義為原則，緊急程序以簡化審批手續(xù)為原則。《暫行辦法》第48條對臨時救助實(shí)施程序的規(guī)定體現(xiàn)了申請主義的特點(diǎn)，具體而言，臨時救助須依申請而進(jìn)行，申請的提出機(jī)關(guān)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦事處，經(jīng)審核公示后，由縣級政府民政部門審批。申請救助的金額較小時，縣級政府民政部門可委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦事處審批。并且，該條中還體現(xiàn)了關(guān)于緊急程序的規(guī)定，即“情況緊急的，可以按照規(guī)定簡化審批手續(xù)”。但是，申請救助的金額“較小”判定的標(biāo)準(zhǔn)為何？于緊急情形，是否仍需要以申請為前提？所謂的“規(guī)定”是何種效力等級層次的規(guī)范性文件？對此，該條的規(guī)定并不清晰。不過，在國務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知》（國發(fā)〔2014〕47 號）中，明確規(guī)定了依申請受理和主動發(fā)現(xiàn)受理這兩種情形，依申請受理按照一般程序即申請-受理-審核-審批程序辦理。主動發(fā)現(xiàn)受理體現(xiàn)了及時救助的正當(dāng)程序原則，②梁洪霞：《城市流浪乞討人員行政救助制度研究》，法律出版社，2014年，第37-39 頁。主要分以下情形。第一，及時幫助轄區(qū)居民因遭遇突發(fā)事件、意外事故或罹患重病等生活陷入困難狀態(tài)時提出救助申請。第二，及時幫助身處困境的未成年人、無民事行為能力人或限制民事行為能力人或危重病人等脫離困境。第三，及時核查有關(guān)部門、社會組織或公民報告的救助線索情況，對于應(yīng)提供臨時救助者，協(xié)助其申請救助并受理。筆者認(rèn)為，就受理程序而言，上述規(guī)定中的第一和第三種情形應(yīng)遵循依申請受理的一般程序，第二種情形應(yīng)適用依職權(quán)實(shí)施救助的緊急程序。對此，該通知中“對于情況緊急、需立即采取措施以防止造成無法挽回的損失或無法改變的嚴(yán)重后果的”，明確要求適用緊急程序，即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦事處、縣級政府民政部門予以先行救助，其后再按規(guī)定補(bǔ)齊相關(guān)審批手續(xù)。在民政部、財政部發(fā)出的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)臨時救助工作的意見》（民發(fā)〔2018〕23 號）中，進(jìn)一步明確具體區(qū)分了適用臨時救助緊急程序和一般程序的情形：對于急難型的臨時救助，注重救助的時效性，強(qiáng)調(diào)直接予以先行救助，“簡化申請人家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對、民主評議和公示等環(huán)節(jié)”；對于支出型的臨時救助，按照一般程序執(zhí)行。然而，面臨新冠肺炎疫情這種重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，在疫情嚴(yán)重地區(qū)，為了及時向突發(fā)性生活困難民眾提供臨時救助，按照中央應(yīng)對新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好疫情防控期間困難群眾兜底保障工作的通知》（國發(fā)明電〔2020〕9 號），上述由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦事處、縣級政府民政部門實(shí)施的先行救助可直接委托給社區(qū)（村）進(jìn)行。③該通知中要求：“湖北省和武漢市以及其他疫情嚴(yán)重地區(qū)，可委托社區(qū)（村）實(shí)施‘先行救助’，根據(jù)急難情形提供物質(zhì)幫助或服務(wù)，發(fā)現(xiàn)困難立即救助。”綜上所述，在行政實(shí)踐中，對臨時救助的程序按照支出型臨時救助和急難型臨時救助進(jìn)行區(qū)分，前者適用一般申請程序，后者適用緊急程序，即于急迫情形可按照規(guī)定簡化審批手續(xù)。在臨時救助的行政實(shí)踐中，審批手續(xù)簡化的極致是直接予以“先行救助”，后補(bǔ)辦手續(xù)。總體而言，我國針對臨時救助的緊急程序規(guī)定仍較為籠統(tǒng)，賦予了行政機(jī)關(guān)較大的自由裁量權(quán)，這雖具有靈活性，但各地在實(shí)施過程中，會使臨時救助的程度、期限等產(chǎn)生一定的差異，導(dǎo)致不公平甚至違法的情況發(fā)生。為此，立法對臨時救助緊急程序的規(guī)范十分必要。

2.對德國新冠肺炎疫情期間有關(guān)臨時決定的立法借鑒。德國《社會法典》有關(guān)社會救助的內(nèi)容并未將臨時救助作為單獨(dú)的社會救助項目之一明確規(guī)定下來，但有關(guān)臨時或緊急性救助的立法內(nèi)容是通過對社會救助實(shí)施機(jī)關(guān)的職權(quán)規(guī)定而得以體現(xiàn)。德國《社會法典》第2 編“求職者基本生活保障”中第41a 條臨時決定①該條是2016年8月1日修改新增的針對求職者基本生活保障的臨時決定條款。求職者基本生活保障適用于所有15 歲以上、在德國長期居住、有工作能力且生活陷入困境需要救助的人，有工作能力指的是能夠在一般勞動力市場的通常條件下每天工作至少3 個小時。和第12 編“社會救助”第44a 條臨時決定②2017年7月1日修改新增的針對老年人、勞動能力減損者（即不能夠在一般勞動力市場的通常條件下每天工作至少3 個小時者）基本生活保障的臨時決定條款。主要針對的是申請人的收入情況或需求情況不能立即確定、但又很可能存在這種救助的需求，為了縮減給付批準(zhǔn)的時間，先作出臨時決定給予其具有社會救助性質(zhì)的臨時給付，其后再根據(jù)最終核實(shí)確定的情況作出最終決定。為了應(yīng)對新冠肺炎疫情，2020年3月27日德國出臺了“社會保護(hù)一攬子計劃”，全稱為《關(guān)于新冠肺炎疫情期間便于獲得社會保障及社會服務(wù)提供者參與和防護(hù)的法律》。該法的目的是簡化公民獲得社會保障的程序，最大可能減小疫情給公民的生活和經(jīng)濟(jì)帶來的影響。以該法有關(guān)社會救助內(nèi)容的修改主要體現(xiàn)在《社會法典》第2 編“求職者基本生活保障”的修改內(nèi)容為例，③“社會保護(hù)一攬子計劃”第1 條對《社會法典》第2 編“求職者基本生活保障”第67 條至第70 條進(jìn)行了修改，廢除了第68 條至第70 條的規(guī)定，在第67 條中簡化了求職者基本生活保障即失業(yè)津貼II 的申請程序，規(guī)定在2020年3月1日至6月30日期間批準(zhǔn)開始的給付，按照新法執(zhí)行。其主要特點(diǎn)如下：

第一，新冠肺炎疫情期間免除財產(chǎn)調(diào)查。6 個月內(nèi)不考慮財產(chǎn)狀況，除非申請人擁有數(shù)額較大的財產(chǎn)。④根據(jù)德國聯(lián)邦勞動與社會部的網(wǎng)站解釋，這里數(shù)額較大是指，申請人個人有超過價值六萬歐元或每個家庭成員有超過3 萬歐元的存款、股票、珠寶、財產(chǎn)型人身保險等可以馬上變現(xiàn)的流動資金。6 個月之后的給付，財產(chǎn)調(diào)查將重啟。此外，第1 個6 個月內(nèi)實(shí)際支出的租金和供暖費(fèi)用將被認(rèn)為在合理范圍內(nèi)。

第二，新冠肺炎疫情期間的臨時決定實(shí)行有利于受益人原則。依據(jù)《社會法典》第2 編“求職者基本生活保障”第41a 條所作出的臨時給付決定，臨時批準(zhǔn)是指，如果無法精確地量化申請人未來幾個月的收入，但是很明顯或無論如何，申請人的生計很有可能難以為繼時，即符合臨時決定的要件。通常，在批準(zhǔn)期結(jié)束后，可以確定實(shí)際收入是多少。如果該金額與最初的估計收入有出入，則必須追溯調(diào)整給付，并向受益人支付額外款項或向就業(yè)中心償還款項，即多退少補(bǔ)，然后對此作出最終決定。但是，“社會保護(hù)一攬子計劃”對《社會法典》第2 編“求職者基本生活保障”第41a 條的臨時決定進(jìn)行了申請程序和要求的簡化，規(guī)定臨時批準(zhǔn)的期限從2020年3月1日至2020年6月30日，只有在受益人本人要求時才可作出最終決定。這意味著，一方面，就業(yè)中心僅應(yīng)受益人要求方能檢查初始估計收入是否偏離實(shí)際收入，那些目前已領(lǐng)取臨時給付的受益人不必?fù)?dān)心以后由于收入估算不正確而要償還給付。另一方面，若受益人認(rèn)為收入認(rèn)定過高，則可以申請最終決定，這意味著其有權(quán)獲得更高的給付。在此情況下，通常的合作義務(wù)規(guī)定也繼續(xù)適用。例如，若由于提出申請時可預(yù)見沒有收入流入而批準(zhǔn)了沒有收入的臨時給付，但在批準(zhǔn)期間又產(chǎn)生了收入，則必須向就業(yè)中心報告。在這種情況下，收益將在未來進(jìn)行調(diào)整。①Bundesministerium für Arbeit und Soziales,Grundsicherung für Arbeitsuchende(SGB II):Antworten zum erleichterten Zugang infolge der COVID-19-Pandemie,https://www.bmas.de/DE/Schwerpunkte/Informationen-Corona/Fragen-und-Antworten/Fragen-und-Anworten-zugang-sgb2/faq-zugang-sgb2.html,2020-4-25.換言之，此種情形不受信賴保護(hù)原則的制約。綜上，新冠肺炎疫情期間，臨時決定按申請人申報的情況批準(zhǔn)，若申請人不申請最終決定，則無最終決定，于此情形即使給付多給亦不追回；于認(rèn)為給付少給情形，申請人可以申請最終決定。概言之，原則上多不退少補(bǔ)。

第三，新冠肺炎疫情期間的批準(zhǔn)期限適當(dāng)延長。批準(zhǔn)期限為2020年3月31日至2020年8月30日的給付（所謂存量案例）將依職權(quán)按照上一個批準(zhǔn)期的條件再延長12 個月，無需提交新的申請。如果現(xiàn)存的給付是依據(jù)《社會法典》第2 編第41a 條的臨時決定批準(zhǔn)的，則可再延長6 個月。并且，聯(lián)邦政府可以不經(jīng)過聯(lián)邦議會，通過行政法規(guī)將上述措施最長延長至2020年12月31日。

考察德國法關(guān)于社會救助臨時決定的程序規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)，德國法關(guān)于臨時決定的程序主要有3 個特征。一是，對申請人及時實(shí)施救助。通常情況下后核實(shí)經(jīng)濟(jì)狀況，但于新冠肺炎疫情期間，則免除財產(chǎn)調(diào)查。二是，有利于受益人原則。在新冠肺炎疫情期間，對于行政機(jī)關(guān)所作出的臨時決定，若受益人不提出有關(guān)臨時給付數(shù)額的異議，則基于信賴保護(hù)原則，即使受益人多得給付金額亦不得要求其退回。三是，明確臨時決定的法定給付期限。目前，我國臨時救助制度由于立法規(guī)定過于原則，實(shí)踐中主要依靠具有靈活性的政策具體實(shí)施，缺乏具有穩(wěn)定性的立法保障，尤其是臨時救助的程序方面，亟待將現(xiàn)行政策中的有效經(jīng)驗上升為立法規(guī)定。例如，在緊急情況下實(shí)施先行救助的實(shí)踐做法需要立法予以確認(rèn)；臨時救助的期限不僅應(yīng)由立法明確規(guī)定，而且亦應(yīng)視具體情況適當(dāng)延長，以幫助生活困難者擺脫困境，過上穩(wěn)定的基本生活。

（三）臨時救助的實(shí)施機(jī)制

1.依法行使臨時救助的審批權(quán)限。依據(jù)《暫行辦法》第3 條、第4 條和第48 條的規(guī)定，臨時救助的管理機(jī)關(guān)為縣級以上地方政府民政部門，審批機(jī)關(guān)為縣級政府民政部門，申請受理和調(diào)查審核機(jī)關(guān)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦事處，具體工作由社會救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或經(jīng)辦人員承擔(dān)。但是，救助金額較小時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦事處可根據(jù)審批機(jī)關(guān)的委托直接審批，居（村）民委員會是社會救助工作的協(xié)助組織。在民政部、財政部發(fā)出的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)臨時救助工作的意見》（民發(fā)〔2018〕23 號）中，要求全面落實(shí)縣級政府民政部門委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦事處開展臨時救助審批的規(guī)定，這實(shí)際上反映了臨時救助審批權(quán)限應(yīng)全面下移至基層政府的社會現(xiàn)實(shí)。但是，目前，我國街道辦事處組織立法處于空白狀態(tài)，難以適應(yīng)國家治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展，應(yīng)貫徹職權(quán)法定原則，以“行政組織立法推進(jìn)街道辦職權(quán)法定化”。②宋華琳、范乾帥：《街道辦事處在社會救助行政中的職權(quán)及其法治化》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2018年第6期。2020年1月29日民政部辦公廳發(fā)出的《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間有關(guān)社會救助工作的通知》（民電〔2020〕13 號）中指出，疫情嚴(yán)重地區(qū)可將臨時救助的實(shí)施委托給社區(qū)（村）進(jìn)行，這在實(shí)際中大大提高了臨時救助的效率，使困難群體及時得到救助。然而，《暫行辦法》第48 條僅規(guī)定了臨時救助“于情況緊急時，可按照規(guī)定簡化審批手續(xù)”，并未就實(shí)施機(jī)關(guān)的事務(wù)可否委托社區(qū)（村）等基層群眾性自治組織來進(jìn)行的問題予以規(guī)范，作為協(xié)助做好社會救助工作的居（村）民委員會可否基于行政委托實(shí)施臨時救助，存在著法理上的疑問。筆者認(rèn)為，在新冠肺炎疫情嚴(yán)重地區(qū)所采取的委托社區(qū)（村）直接實(shí)施臨時救助的做法，并不意味著臨時救助的審批權(quán)限可委托給社區(qū)（村）行使，應(yīng)視為審批機(jī)關(guān)決定實(shí)施“先行救助”后，將此救助事務(wù)委托給社區(qū)進(jìn)行。對此，立法的規(guī)定應(yīng)予以明確，即使是行政委托，亦應(yīng)有法律的明確規(guī)定，以防止地方政府推諉責(zé)任。從德國應(yīng)對新冠肺炎疫情的狀況看，德國及時出臺了“社會保護(hù)一攬子計劃”，通過頒布法律的形式修改了《社會法典》中關(guān)于臨時決定的規(guī)定，簡化了臨時決定的程序，這是應(yīng)對緊急狀態(tài)法治思維的典型體現(xiàn)。再如，日本《生活保護(hù)法》第4 條第3 款和第25 條規(guī)定，于有急迫事由的情形，如生存權(quán)受到威脅或是社會通常觀念認(rèn)為很難放置不管程度的急迫情況，應(yīng)進(jìn)行必要的保護(hù)。這意味著扶養(yǎng)、贍養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)者義務(wù)的優(yōu)先適用及他法優(yōu)先的適用，但若僅僅是無法維持最低限度的生活則不屬于此限。該規(guī)定雖在功能上類似于急難救助，但其立法的本意在于為急迫情形下由行政機(jī)關(guān)依職權(quán)直接實(shí)施生活保護(hù)提供了法律依據(jù)，是依申請進(jìn)行生活保護(hù)的例外規(guī)定。有鑒于此，從法治主義的立場出發(fā)，為了遵循法制統(tǒng)一原則和依法行政原則，我國應(yīng)在未來制定《社會救助法》時將依職權(quán)實(shí)施臨時救助的內(nèi)容予以細(xì)化規(guī)定，如明確臨時救助的審批機(jī)關(guān)、審批時應(yīng)遵循的原則及審批的簡化程序等，使疫情防控實(shí)踐中政府采取的臨時救助措施于法有據(jù)。

2.健全主動發(fā)現(xiàn)機(jī)制。今后的努力方向是：第一，應(yīng)增加基層政府民政部門專職從事社會救助的工作人員。第二，疫情期間網(wǎng)上辦理臨時救助的便民做法應(yīng)予以推廣，在互聯(lián)網(wǎng)時代，通過網(wǎng)上申請臨時救助的做法，可以使行政機(jī)關(guān)及時發(fā)現(xiàn)需要救助者，提供必要的臨時救助服務(wù)。第三，須重視發(fā)揮基層群眾性自治組織協(xié)助政府做好臨時救助工作的作用。新冠肺炎疫情防控期間，基層群眾性自治組織在及時準(zhǔn)確了解社區(qū)內(nèi)接受最低生活保障家庭、新冠肺炎感染人員及其家庭生活狀況方面發(fā)揮了重要的作用。今后，應(yīng)建立基層群眾性自治組織及時了解和掌握社區(qū)內(nèi)居民基本生活的長效機(jī)制，可以借鑒日本《生活保護(hù)法》中的民生委員制度，①韓君玲：《日本民生委員制度及其啟示》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2012年第2期。在居（村）民委員會中專門設(shè)置“民生委員”一職，由其深入所轄區(qū)域內(nèi)了解居（村）民生活狀況，主動發(fā)現(xiàn)有臨時性生活困難的家庭或人員，做好臨時救助法律法規(guī)及政策的宣傳工作，解決臨時救助的提供與需求之間信息不對稱的問題。第四，在主動發(fā)現(xiàn)需要救助者方面，為了使需要救助者獲得及時的救助，政府還應(yīng)加大向社會組織購買社會救助服務(wù)的力度，切實(shí)發(fā)揮社會組織如專業(yè)社會工作機(jī)構(gòu)的力量。

3.加強(qiáng)社會救助協(xié)調(diào)工作機(jī)制。根據(jù)《暫行辦法》第3 條的規(guī)定，受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助、住房救助對應(yīng)的管理部門分別是縣級以上應(yīng)急管理部門、衛(wèi)生健康部門、醫(yī)療保障部門、教育部門、人力資源社會保障部門、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門，最低生活保障、特困人員救助和臨時救助的管理部門為縣級以上民政部門。目前，社會救助工作中存在著各管理部門之間的制度協(xié)調(diào)有欠順暢的碎片化問題。鑒于我國臨時救助兼具救急難和補(bǔ)短板的特征，臨時救助作為兜底中的兜底項目，其與其他社會救助項目之間會出現(xiàn)交叉或重疊現(xiàn)象，以上社會救助的不同管理部門之間應(yīng)實(shí)現(xiàn)信息共享對接的聯(lián)系機(jī)制，以避免重復(fù)救助或救助不到位現(xiàn)象的發(fā)生，切實(shí)發(fā)揮臨時救助的本來作用。

4.完善臨時救助的方式。從臨時救助的方式看，《暫行辦法》并未予以明確規(guī)定，在實(shí)踐中，具體可歸納為發(fā)放臨時救助金、發(fā)放實(shí)物、提供轉(zhuǎn)介服務(wù)①國務(wù)院：《關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知》（國發(fā)〔2014〕47 號），中國政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/24/content_9165.htm，2014年10月24日。和為特殊困難人員提供基本照料服務(wù)②《關(guān)于進(jìn)一步做好疫情防控期間困難群眾兜底保障工作的通知》（國發(fā)明電〔2020〕9 號）中要求，“保障好特殊困難人員基本照料服務(wù)需求。妥善照顧由被隔離收治人員負(fù)責(zé)監(jiān)護(hù)或照料的對象。各地承擔(dān)隔離收治確診患者、疑似患者、發(fā)熱患者、密切接觸者任務(wù)的機(jī)構(gòu)和工作人員，要主動向上述人員了解由其負(fù)責(zé)監(jiān)護(hù)或照料的對象的情況，對由其監(jiān)護(hù)或照料的對象中生活不能自理的老年人、殘疾人、未成年人，特別是分散供養(yǎng)特困人員，要及時通知所在社區(qū)（村）上門探視和聯(lián)系安排相關(guān)人員或機(jī)構(gòu)提供監(jiān)護(hù)或照料。主動探視和及時幫助居家隔離特殊困難人員。各地對居家隔離的孤寡老人、社會散居孤兒、留守兒童、留守老年人以及重病重殘等特殊困難人員，要保持經(jīng)常聯(lián)系，加強(qiáng)走訪探視，及時提供幫助。”等，這些有效做法在今后的立法中應(yīng)予以明確規(guī)定。這不僅僅意味著臨時救助的方式從過去以發(fā)放救助金為主改變?yōu)榘l(fā)放救助金和提供服務(wù)并重，更蘊(yùn)涵著在著力構(gòu)建解決相對貧困的長效機(jī)制過程中對保障人的全面基本生活需求的重視。③林閩鋼：《激活貧困者內(nèi)生動力：理論視角和政策選擇》，《社會保障評論》2019年第1期。