論公共養(yǎng)老金待遇水平的適當性

［日］高山憲之

提供適當水平的養(yǎng)老金待遇是公共養(yǎng)老金制度為了滿足民眾的最終期望而必須實現(xiàn)的兩個主要目標之一。①譯者注：另一個主要目標是制度的可持續(xù)性。本文從經(jīng)濟的角度闡述公共養(yǎng)老金待遇水平適當性的基本內(nèi)容。首先以最簡潔的方式給出公共養(yǎng)老金待遇水平適當性的定義。與歐盟委員會在《2018年養(yǎng)老金待遇水平適當性報告》中提出的基于3個維度的復雜定義不同，本文的定義是一個傳統(tǒng)的被廣泛使用的界定，而歐盟報告的是全方位的狀況。之后討論收入水平之外的其他左右公共養(yǎng)老金待遇水平適當性的主要因素，解釋各種各樣的緩解老年貧困的方式，并從宏觀層面上探討在開發(fā)各種衡量公共養(yǎng)老金待遇水平適當性的新指標時所面臨的挑戰(zhàn)。

一、公共養(yǎng)老金待遇水平適當性的定義

在本節(jié)，作者采用的公共養(yǎng)老金待遇水平適當性的定義是長期以來被養(yǎng)老金學術界使用的傳統(tǒng)定義。公共養(yǎng)老金待遇水平的適當性，從微觀層面來看是用個人（或一對夫婦）的待遇水平的適當程度來定義的。①一些人把制度的運營成本也包括在內(nèi)。這種情況常見于在討論公共養(yǎng)老金待遇水平的適當性時把養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性問題也包括進來的時候。這種分析方式或許容易把問題復雜化。此時，需要既考慮問題的宏觀層面，也考慮微觀層面，需要把不同的政策目標與不同的政策手段相對應，還需要在待遇水平與可持續(xù)性之間進行權衡。其易使大多數(shù)的非養(yǎng)老金專業(yè)人士難以明白其中的原理。本文中，作者更喜歡把待遇水平問題與制度的可持續(xù)性問題分開在不同部分去分析。依據(jù)歐盟委員會的《2018年養(yǎng)老金待遇水平適當性報告》和Zhao 等的論文以及公共養(yǎng)老金待遇水平適當性3 個檢測指標：防止老年貧困、消費平滑和財政可持續(xù)性，作者的理解是：防止貧困與財政可持續(xù)性都可以在很大程度上用更直接的指標進行恰當測量，如貧困線、貧困人口數(shù)占比、貧困距，也包括在未來75年甚至100年中，公共養(yǎng)老金的收支平衡表中全社會的養(yǎng)老金待遇的現(xiàn)值除以未來養(yǎng)老金繳費的現(xiàn)值與養(yǎng)老金稅的收入以及儲備余額。因此，從狹義上講，只有消費平滑才似乎是衡量公共養(yǎng)老金待遇水平適當性的正確指標。參見European Commission,Pension Adequacy Report 2018:Current and Future Income Adequacy in Old Age in the EU,European Union,2018;European Commission,Adequate and Sustainable Pensions:Synthesis Report 2006,European Communities,2006;Qing Zhao,et al.,Adequacy Analysis of the Basic Old-age Pension System Based on Local Administrative Data in China,a Paper Presented at the 7th Workshop on China-Japan Joint Research Project on Pensions,Tokyo,2019;Noriyuki Takayama,Summary Comments by Rapporteur,Presented at ILO-OECD Workshop on Development and Reform of Pension Schemes,Paris,1997.這個待遇應該能確保領取者過上體面的有尊嚴的生活。換句話說，適當?shù)墓拆B(yǎng)老金待遇水平意味著退休前與退休后的消費水平可以保持不變。

傳統(tǒng)的衡量待遇水平適當性的指標是替代率，即把養(yǎng)老金的待遇水平（用現(xiàn)金發(fā)放的）與退休前工作期間的收入相比較（不包括實物收入）。嚴格來說，此處的養(yǎng)老金待遇僅限于來自公共養(yǎng)老金的收入，若非常寬泛來看，也可以包括非強制參保的職業(yè)年金或個人養(yǎng)老金。分母通常是一生的平均工資或薪水總額（換算為現(xiàn)值），可以是退休時點的總額。②對于收入形式不是工資的人（農(nóng)戶、商人、工匠、自由職業(yè)者等），分母為扣除了成本的酬勞、或勞動所得。

公共養(yǎng)老金的適當待遇水平是不考慮地區(qū)差異的全國通用的一個適當數(shù)值。這一點與最低生活保障標準（社會救助）形成了鮮明的對比。③譯者注：發(fā)達國家最低生活保障標準的制定與中國略有不同，他們把住房需求和學生的學費支出等都包括在內(nèi)。順便說，最低生活保障制度考慮的是即刻的政策效果，而公共養(yǎng)老金待遇水平的適當性則需要考慮延續(xù)到未來的很長時期的狀況。低收入者的公共養(yǎng)老金待遇水平適當性的參考標準（reference standard）較高。④譯者注：根據(jù)上下文的內(nèi)容，此處的參考標準可以理解為替代率。例如，低收入者退休前的工作收入水平在最低生存線左右的話，年老時養(yǎng)老金的替代率就需要為100%或更高。這樣的養(yǎng)老金制度的待遇水平才是適當?shù)?。因為各種不同收入水平的人中，年輕時工資和薪水越高的人，年老時的消費傾向會越低。

此外，對于現(xiàn)在的老年人來說，如果他們在退休前工作期間的收入水平較高的話，年老時通常更有可能擁有除了公共養(yǎng)老金之外的其他收入，如（再）就業(yè)收入、非強制繳費的職業(yè)或個人養(yǎng)老金、財產(chǎn)性收入（租金、利息、分紅、停車費等）、財產(chǎn)變現(xiàn)收入。這樣，對于除了勞動收入以外還有其他收入的中高收入者來說，他們的公共養(yǎng)老金收入待遇水平適當性的參考標準就會變低。

圖1 描述了公共養(yǎng)老金待遇水平適當程度的變化。如果一個人的消費支出高于45 度線的話，那么他的公共養(yǎng)老金待遇水平的參考標準就為100%或更高。如果低于45 度線的話，參考標準就低于100%。

圖1 消費函數(shù)與公共養(yǎng)老金待遇水平適當性的程度

原則上，對于中高收入者來說，一個待遇水平適當?shù)酿B(yǎng)老金的目標替代率是低于100%的。⑤譯者注：此處的中高收入者的替代率是在制度規(guī)定的繳費基數(shù)上限范圍內(nèi)來度量的。各國公共養(yǎng)老金繳費基數(shù)的上限在社平工資的125%—200%之間。參見Edward Whitehouse,Earnings Related Schemes:Design,Options and Experience,World Bank's Pension Core Course,Washington DC,2015.如果因為一些特殊原因，其中的一些人的替代率超過了100%的話，那么就意味著他們的養(yǎng)老金待遇過于優(yōu)厚了。最流行的對公共養(yǎng)老金待遇水平的適當性的闡述僅專注于平均收入（工資和薪水）者或中位數(shù)收入者的個人狀況。①例如，對于替代率的分子，歐盟《2018年養(yǎng)老金待遇水平適當性報告》中使用的是中位數(shù)收入者的稅前扣除了社保繳費的粗收入，而目前日本采用的是平均收入者的粗收入。譯者注：OECD 每隔一年發(fā)布的被稱為是旗艦報告的《養(yǎng)老金概覽》（Pensions at a Glance）中分別給出了各國的養(yǎng)老金替代率的凈值和粗值。凈值是分子和分母都扣除了個人所得稅與社保繳費的值，粗值是分子、分母都為個人繳稅、費前的收入。各種經(jīng)濟變量中，通常是中位數(shù)高于眾數(shù)值，但低于平均值。這樣使用中位數(shù)來考察待遇水平的適當性時，其替代率的標準值（standard value）會比用平均水平時稍高些。盡管這個指標代表了典型狀況，但是現(xiàn)在已經(jīng)很少被使用了。國際勞工組織（ILO）曾推薦過3 個衡量公共養(yǎng)老金待遇水平適當性的參考標準：典型個人退休時點的替代率分別為40%、45%和55%。②ILO,C102—Social Security(Minimum Standards)Convention,1952;ILO,C128—Invalidity,Old-age and Survivors'Benef its Convention,1967;ILO, R131—Invalidity,Old-age and Survivors' Benef its Recommendation,1967.這些指標在測量消費平滑的程度時曾常常被提及。

除了收入水平之外，在養(yǎng)老金制度設計中還有一些其他的重要因素也會左右待遇水平的適當性。例如，工作年數(shù)與退休年數(shù)之間的平衡程度、凈值與粗值、退休后的早期階段與晚期階段、獨居家庭與夫婦同居家庭、繳費者與待遇領取者之間消費支出的內(nèi)容不同、互助共濟與個人自立之間的平衡。下一節(jié)將詳細解釋這些因素。

二、左右待遇水平適當性的其他因素

（一）工作年數(shù)與退休年數(shù)之間平衡

一個人工作的年數(shù)越長、領取養(yǎng)老金的年數(shù)越短，那么養(yǎng)老金待遇水平的適當性的參考標準就越高。例如，一個人工作的年數(shù)是40年，退休后領取養(yǎng)老金的年數(shù)是20年。那么，為了保證他（她）一生的消費水平不變，每月的養(yǎng)老金待遇就是月工資和薪水收入的2/3（66.7%）。極端的情況是他（她）的工作年數(shù)較短，僅為30年，領取養(yǎng)老金的年數(shù)也是30年，那么養(yǎng)老金待遇水平的適當性的標準值就是50%，比前者的66.7%低得多。因此，進入勞動市場與退出勞動市場的年齡至關重要。開始領取養(yǎng)老金的年齡也同樣起決定性作用。

當然，上述的兩個例子都是簡單化的情況，都假定這個人的工資不變，沒有通貨膨脹，沒有稅和社保繳費，沒有養(yǎng)老金待遇水平的調節(jié)，也沒有家庭的獨身個人。如果把這些因素也考慮在內(nèi)的話，就需要把養(yǎng)老金待遇水平適當性的參考標準進行相應的調節(jié)。

（二）凈值與粗值

通常，人們在領取工作收入時需要繳付個人所得稅與社保費，而領取養(yǎng)老金待遇時，需要繳納的稅費會變少，有時甚至是零。這樣，用凈值來衡量養(yǎng)老金待遇的適當性時，或多或少比稅費前的粗值要高些。

（三）退休后的早期階段與晚期階段

老年人消費活動是需要有足夠的體力來支撐的，而體力會隨著年齡的增加逐步下降。這個情況可以解釋為什么許多國家社會成員退休后的養(yǎng)老金待遇是隨消費者物價調整的。通常工資的增長會高于物價增長。這樣退休后，隨著時間的推移，養(yǎng)老金待遇水平適當性的標準值會逐步下降。

應該牢記的是在老年人的晚期階段，一些特殊的消費支出，如醫(yī)療、長期照護、交通、住房、取暖等①譯者注：此處的交通、住房、取暖等消費需求不是通常意義的消費內(nèi)容，而是指為了應對老年人各種不便而需要的特殊形態(tài)措施。例如，方便老年人居住的房屋設施的增改、可以直接坐著輪椅上下車的專車提供、老年活動中心的房屋和設備的提供等?；蛟S會變得巨大。但是，這些支出需求在各種相應的制度下，以實物的形式來給付更好。而傳統(tǒng)的養(yǎng)老金待遇水平的適當性，如前述所聲明的那樣，是就現(xiàn)金收入而言的，不包括以實物形式提供的待遇。

（四）獨居家庭與夫婦同居家庭

家庭的消費支出存在著規(guī)模經(jīng)濟效應，隨著家庭成員數(shù)的增加，人均支出會減少。在考量養(yǎng)老金待遇水平的適當性時，參考標準將因家庭規(guī)模（獨居或夫婦同居）不同而有所差異。這樣就需要考慮調整了家庭成員數(shù)后的加權人均收入，權數(shù)的確定在各國通常參考家居習慣以及與生活狀態(tài)相關聯(lián)的其他制度安排等情況。以日本的養(yǎng)老金領取者為例，平均來看，一對夫婦的月基本消費支出額大體是獨居老人的1.4 或1.5 倍，而不是2 倍。

（五）消費支出的內(nèi)容不同

正在工作的青壯年的消費支出中通常包括養(yǎng)育孩子的生活費用、孩子的教育費用、歸還土地房屋的貸款、工作與通勤支出。這些支出都是養(yǎng)老金領取者可以省去的。

（六）互助共濟與自立之間的平衡

在設計公共養(yǎng)老金制度時，會納入一些再分配要素來緩解代際內(nèi)退休前工作期間的收入差距。給全體養(yǎng)老金領取者都發(fā)放相同定額的養(yǎng)老金待遇是其中的一個典型例子。其他方式還有最低養(yǎng)老金、補充養(yǎng)老金、累進的養(yǎng)老金待遇公式、照顧家人（包括育兒）期間的視同繳費、非繳費的社會養(yǎng)老金、限定繳費上限、減免繳費。②對于養(yǎng)老金收入征收個人所得稅也具有再分配功能，不過這屬于稅收政策，不是養(yǎng)老金政策。譯者注：這些政策實施的結果是，一個國家老年人的來自公共養(yǎng)老金收入的基尼系數(shù)通常會低于老年人各種收入總和的基尼系數(shù)，以使公共養(yǎng)老金制度發(fā)揮出改善收入分配的功能。例如，日本老年人的公共養(yǎng)老金收入的基尼系數(shù)是0.3339，老年人總收入的基尼系數(shù)是0.3978。而中國則是一個特例，前者是0.82，后者是0.47。參見［日］高山憲之：《再評世界銀行1994年〈應對老齡化危機〉：客觀質疑與理性啟示》，《社會保障評論》2017年第4期。有些國家采用財產(chǎn)或收入鑒定、甚至養(yǎng)老金待遇水平（已經(jīng)獲得的養(yǎng)老金領取權）的鑒定制度。

每個國家都有自己的對于老年人收入不平等程度的認知和共識，因此互助共濟的強度因國家不同而不同。這樣公共養(yǎng)老金制度所發(fā)揮的改善收入分配的作用和程度也因國家不同而不同，主要取決于每個國家的歷史、文化和地理條件。

三、與緩解貧困的關系

要想實現(xiàn)國民一生的消費水平都穩(wěn)定平滑的話，就需要強迫中青年人進行儲蓄。公共養(yǎng)老金就是為了實現(xiàn)這個目標而開發(fā)的一項主要制度。為了使公共養(yǎng)老金制度完成這個使命，不需要采用基金積累制。實際上，幾乎所有的發(fā)達國家采用的都是現(xiàn)收現(xiàn)付制，而不是積累制。一個人的繳費年數(shù)越長，未來能領到的養(yǎng)老金待遇就越高。再加上稅收優(yōu)惠措施，合在一起就為強制儲蓄制度的實施提供了很強的激勵。

通過收入關聯(lián)型的繳費型公共養(yǎng)老金制度的成功實施，可以使很多人都能實現(xiàn)一生消費的平滑。這個制度最終還可以起到防止老年貧困的作用。但是，即使這樣，也還有不少人無法實現(xiàn)消費平滑。例如，低收入者、需要花很多時間照顧家人的婦女、外國移民、失業(yè)者或者身體不健康的人等。這些人在退休后，還需要領取其他類型的公共養(yǎng)老金，例如非繳費的最低養(yǎng)老金或者社會養(yǎng)老金、視同繳費的養(yǎng)老金，甚至是社會救助。這些養(yǎng)老金制度和社會救助都是用來緩解老年貧困的措施。

除了各種公共養(yǎng)老金制度之外，防止老年貧困的對策還需要有其他的著眼于年輕人的政策措施來配套。提供了獎學金和助學金的更加慷慨的教育制度、有效促進就業(yè)的機制、提升健康水平的措施等都是必不可少的。強制參保的公共養(yǎng)老金制度并不排斥其他政策措施。

扶貧政策只能提供給貧困的個人或家庭，而無論年齡大小。造成貧困的原因有很多，自然災害、孩子多的大家庭、過早結婚、年少時父親的意外過世、單親家庭、饑荒、營養(yǎng)不良、健康狀況不佳、受傷、疾病、受教育程度低、經(jīng)濟衰退、失業(yè)、年老等，都是典型的原因。每種情況都應該有一系列的相應政策措施來應對。這些措施不僅包括覆蓋全民的、統(tǒng)一的、用現(xiàn)金支付的待遇，也包括各種實物性的待遇和地區(qū)性的、針對不同年齡群體的特殊服務。這些待遇與服務的提供由財政一般預算的轉移支付來籌資，在發(fā)放時幾乎都需要事先做財產(chǎn)鑒定。①基于財產(chǎn)鑒定的待遇發(fā)放方式或許會對尚未到達領取養(yǎng)老金標準年齡者的養(yǎng)老儲蓄或者延長工作年數(shù)的規(guī)劃，產(chǎn)生負面激勵。

緩解貧困的主要政策措施是社會救助，但是這種政策常常伴隨著某種意義的羞辱。在領取了一段時間之后，中青年人都或多或少有機會能擺脫這種窘境，不必再去領取。而老年人則不太有機會能從中擺脫出來?；谶@樣正當且有效的理由，許多國家都在公共養(yǎng)老金制度里專門為老年人安排了額外的、補充性的、緩解貧困的制度。這些制度通常是在已有的公共養(yǎng)老金制度的基礎上建立一個最低養(yǎng)老金制度或非繳費型的補充性養(yǎng)老金制度抑或社會養(yǎng)老金（津貼）。有些是直接針對75 歲或80 歲以上高齡老人的。

至于衡量貧困程度的指數(shù)，推薦使用貧困線和貧困距。當然，貧困線衡量的是收入水平。當一個人的收入低于這條線時，就被認作為貧困。貧困距衡量的是一個人的收入水平與貧困線之間的差距。另外，還有3 個從宏觀視角考慮的貧困指數(shù)：貧困人口比率（貧困發(fā)生率）、貧困距比率（貧困缺口率）和窮人收入分布的基尼系數(shù)（收入不平等指數(shù)）。貧困人口比率指的是低于貧困線的人口數(shù)占全部人口數(shù)的百分比。貧困距比率指的是人均的實際總貧困缺口與理論上最大總貧困缺口的比值。

然而，這3 個指標相互之間全然不敏感。為了避免這個缺陷，Takayama 用序數(shù)公理化方法（ordinalist axiomatic approach）開發(fā)了獨自的衡量貧困的指標。它是用貧困線把基于刪失數(shù)據(jù)的收入分布截斷后的基尼系數(shù)。①Noriyuki Takayama,"Poverty,Inequality and Their Measures:Prof.Sen's Axiomatic Approach Reconsidered," Econometrica,1979,47(3).其把上述3 個指標都作為不可或缺的成分包括在內(nèi)了。

本文僅從微觀角度基于替代率的參考標準給出了養(yǎng)老金待遇水平適當性的指標。沒有從宏觀角度基于消費平滑給出指標。如上文中描述的從宏觀角度推導出新的測量貧困的指標那樣，開發(fā)出新的實現(xiàn)消費平滑目標的衡量養(yǎng)老金待遇水平適當性的指標將會是非常有益的。