中國特色社會保障模式初論
——基于管理體制的視角

魯 全

作為全世界最大的發展中國家，中國不僅自古以來就有著豐富的具有社會保障功能的實踐，①鄭功成：《傳承與借鑒：中國社會保障史研究》，《中國人民大學學報》2014年第1期。而且自改革開放以來成功實現了社會保障制度的整體轉型，初步建成了全世界覆蓋人口最多的社會保障體系。雖然在全球化的背景下，我國在建設與社會主義市場經濟體制相適應的社會保障制度過程中充分借鑒了國際經驗，②華穎：《中國社會保障70年變遷的國際借鑒》，《中國人民大學學報》2019年第5期。從而呈現出部分西方典型社會保障模式的特征，但受到傳統歷史文化、社會經濟環境、人口和家庭結構以及改革決策過程等本土化因素的深刻影響，中國的社會保障體系必然具有自身的建制路徑與制度特征。③鄭功成：《面向2035年的中國特色社會保障體系建設——基于目標導向的理論思考與政策建議》，《社會保障評論》2021年第1期。這是中國特色社會保障模式與道路的實踐基礎。

從基礎理論研究的視角出發，概念作為所有理論的基本要素，都包括其區別于其他概念的特征（稱之為理論內涵）與組成此概念之全部集合的分類（稱之為類型）兩個方面。社會保障的基礎理論研究也不例外，我們既需要探究社會保障與其他社會制度的差別，尋找其特征；也需要對社會保障——無論是從學理概念上，還是從制度體系上——進行類型劃分。這是對中國社會保障制度進行類型學研究的學理基礎。

綜合上述理論與實踐的視角，當中國的社會保障體系已經初步成形，并且在不斷完善的過程中逐漸成為中國特色社會主義制度體系有機組成部分和全球社會保障改革重要關注點的背景下，研究中國的社會保障制度模式，回答中國正在建設以及將會走向什么類型的福利國家，應當成為中國社會保障理論學界關注的重要議題。

一、社會保障類型研究的理論脈絡與中國適用性

（一）社會保障類型研究的理論脈絡

從全球視野來看，自丹麥學者艾斯平-安德森（Esping-Andersen）提出了“福利資本主義的三個世界”①參見G?sta Esping-Andersen,The Three Worlds of Welfare Capitalism, Polity Press,1990.后，有關社會保障類型學的研究就成為學術界關注的焦點。除了基于比較視野的類型劃分本身之外，各國的理論學者基于本土性和主體性意識，都努力嘗試回答，自己國家的社會保障制度到底屬于什么模式或類型？自己國家的社會保障制度建設又會走向什么模式或者類型？這也是一國社會保障理論研究日臻成熟的重要標志之一。②以我國的近鄰韓國為例，分別由韓國中央大學金淵明教授于2002年和韓國延世大學鄭武權教授于2009年牽頭編著的《韓國社會保障性質討論》（I、Ⅱ）就集中展現了韓國社會保障學者有關韓國福利國家性質討論的成果。其中，前者于2010年由中國勞動社會保障出版社出版了中文版《韓國社會保障論爭》。

就類型學的研究方法而言，分類標準是最重要的工具。維倫斯基（Wilensky）與勒博（Lebeaux）將社會保障模式分為“補救型”和“制度型”兩類，③Harold L.Wilensky,Charles N.Lebeaux,"Industrial Society and Social Welfare," American Catholic Sociological Review,1959,20(3).其劃分標準是政府在福利供給中的角色。其中，“補救型模式”強調家庭和市場的作用，政府只在家庭和市場功能失效時才承擔責任；“制度型模式”則強調政府的責任，認為政府有義務為個人提供所需的基本福利。蒂特馬斯則突破了上述二分法，將社會保障劃分為剩余福利模式、工作能力-成績模式和制度性再分配三類。④［英］理查德·蒂特馬斯著，江紹康譯：《蒂特馬斯社會政策十講》，吉林出版集團有限責任公司，2011年，第14-15 頁。

然而，上述分類都缺乏明確、可衡量的劃分標準，直到艾斯平-安德森提出了“去商品化”（De-commodification）的標準。按照這個標準及其計算方法，⑤當然，對去商品化的計算方法一直存在爭議和討論。我們可以計算出任何國家在任何時點上社會保障體系的“去商品化”程度而將其歸類于某一種福利體制，從而在理論上實現了類型劃分的周延。在艾斯平-安德森的分析框架和對象中，用這個客觀標準所進行的分類，區分出了自由主義、保守主義和社會民主主義三種典型的福利模式。⑥這里的翻譯采用了鄭秉文教授譯本的用法。參見［丹麥］考斯塔·艾斯平-安德森著，鄭秉文譯：《福利資本主義的三個世界》，法律出版社，2003年，第325-326 頁。但仍然需要強調的是，這里的自由主義、保守主義和社會民主主義與政治思想史中的相關“主義”并非完全同樣的含義。例如，政治思想史中的自由主義強調的是個人自由與權利，而新自由主義則部分修正了古典自由主義的觀點，轉而支持政府的適度干預。而這顯然與經濟學范疇下強調自由市場競爭的“新自由主義”大不相同。因此，艾斯平-安德森筆下的“自由主義”到底具體何指，筆者將另外撰文闡述，本文不做深入討論。參見秦暉：《自由主義、社會民主主義與當代中國“問題”》，《戰略與管理》2000年第5期；張純厚：《當代西方的兩種新自由主義——政治新自由主義與新保守主義的對立》，《政治學研究》2010年第3期。其中，自由主義模式以英美為代表，主體是以家計調查為基礎的社會救助，國家更加傾向于用市場化的方式提供福利，去商品化程度最低；保守主義模式以德法等歐洲大陸國家為代表，傾向于用法團與合作的方式提供福利，①這種以社會保險為主體的歐洲大陸模式，既被稱為合作主義模式，也被稱為保守主義模式。其中合作主義主要體現為該制度模式依靠多方的責任共擔，尤其以社會保險的勞資雙方繳費最為典型；保守主義則體現為其對既有社會分層的保護甚至是固化，對不同的群體用不同的制度來覆蓋，德國、法國等國家早期社會保險或者以行業，或者以地區為劃分標準的結構就充分說明了這一點。艾斯平-安德森指出，合作主義是保守主義著手解決商品化問題的途徑之一。參見［丹麥］考斯塔·艾斯平-安德森著，鄭秉文譯：《福利資本主義的三個世界》，法律出版社，2003年，第42-43 頁。社會保險是制度的基本形態，去商品化的程度居中；社會民主主義模式以北歐國家為代表，具有普遍性和均等化的特點，政府通過稅收籌資，承擔較大責任，去商品化的程度最高。艾斯平-安德森的模式劃分將去商品化程度這樣的外在表現與制度建設的指導思想和實現方式聯結在了一起，成為福利國家類型研究的重要基礎。②賈玉嬌：《重新發現東亞社會保障——對發展主義話語中東亞國家發展能力的回應及新解》，《社會保障評論》2020年第4期。

與此同時，對艾斯平-安德森“三個世界”劃分的理論質疑聲也從未停止過，主要集中在以下兩個方面。一方面，艾斯平-安德森所關注的主要是20世紀50—60年代西方資本主義世界中的社會保障制度，而20世紀70—80年代后，東亞、拉美等新興經濟體的社會保障制度實踐并未被納入到分析視野中。這些國家和地區社會保障制度的快速擴張，產生了有關新興福利國家的研究浪潮，并在一定程度上擴展了有關福利體制的研究。③岳經綸等：《新興福利國家：概念、研究進展及對中國的啟示》，《中國社會科學評價》2020年第4期。在拉美，以智利為代表，以全面引入“個人賬戶”為主要措施的社會保障私有化改革從根本上顛覆了社會保障制度的基本規律，對個人責任的過分強調和對市場機制的篤信使之成為全球社會保障模式中的“另類”。針對東亞地區，則既有觀點認為，該地區的社會保障并沒有伴隨工業現代化而迅速建立起來，從而具有鮮明的“勉強的或不情愿的”福利主義特征；④James Midgley,"Industrialization and Welfare:The Case of the Four Little Tigers," Social Policy and Administration,1986,20(3).也有觀點認為，東亞國家的福利制度是以促進經濟增長為目標，從而被稱為生產型福利體制。⑤Ian Holliday,"Productivist Welfare Capitalism:Social Policy in East Asia," Political Studies, 2000,48(4)；賈玉嬌：《重新發現東亞社會保障——對發展主義話語中東亞國家發展能力的回應及新解》，《社會保障評論》2020年第4期。

另一方面，也有研究對艾斯平-安德森的劃分標準提出了質疑和補充。因為影響和判斷一國社會保障模式的因素顯然是多樣的，而不僅僅是去商品化的程度。因此，隨后有關福利國家類型的研究，并沒有嚴格地將艾斯平-安德森提出的“去商品化”作為唯一的標準，家庭因素、⑥［日］渡邊雅男：《論福利資本主義的政治經濟學》，《馬克思主義研究》2016年第9期。需要說明的是，艾斯平-安德森在其之后的研究成果——1999年出版的《后工業經濟的社會基礎》中，將分析延伸到了政府-市場-家庭的框架中。性別因素、⑦Jane Lewis,"Gender and the Development of Welfare Regimes," Journal of European Social Policy, 1994,2(3)．文化傳統、⑧參見［韓］樸炳炫著，高春蘭等譯：《社會福利與文化》，商務印書館，2012年。責任主體⑨王立劍、代秀亮：《社會保障模式：類型、路徑與建議》，《治理研究》2018年第5期。及其合作方式⑩褚鎣：《英美社會福利模式的選擇及啟示》，《國外社會科學》2012年第2期；席恒等：《合作收益視角下的東亞社會保障模式》，《山東社會科學》2017年第7期。以及建制理念與福利文化、需求滿足與責任承擔、制度結構與發展路徑等?新的劃分標準不斷出現。其中，以地緣政治最為顯著。在艾斯平-安德森的研究中，不同福利類型的國家在地緣上具有接近性，由此引申出關于福利體制與地緣

? 鄭功成：《東亞地區社會保障模式論》，《中國人民大學學報》2012年第2期。政治之間的關系。但隨后的研究卻倒置了這種關系，將地緣政治作為新的劃分標準，比如南歐模式、東亞模式以及拉丁美洲模式等。①有關福利體制的分類可參考匡亞林：《社會福利引論：福利體制模式的類型化考察》，《國家行政學院學報》2018年第3期；熊躍根：《福利體制比較的類型學：源流與發展》，《江海學刊》2019年第3期。

還需要引起重視的是，當我們把一國的福利制度視為一個整體進行類型判斷時，則可能會忽視不同保障項目之間的差異，艾斯平-安德森將英國歸入自由主義模式與英國全民基本健康衛生服務（NHS）具有較高去商品化程度之現實之間的矛盾就是典型的例證。

（二）去商品化的分類方法適用于中國么？

雖然仍存在爭議，但中國必然要走向福利國家或“社會中國”的道路，②岳經綸等：《中國正在走向福利國家嗎——國家意圖、政策能力、社會壓力三維分析》，《探索與爭鳴》2016年第6期。進而形成中國特色的“福利國家”。③岳經綸：《中國社會政策的擴展與“社會中國”的前景》，《社會政策研究》2016年第1期。然而，中國的社會保障制度體系屬于哪一種類型，中國的社會保障建設應該走向哪一種類型？抑或是，中國的社會保障模式是否自成一體？在我們國家發展進入到了新的時代，社會保障體系建設也取得了重大成就的今天，這個問題是我國社會保障學者應當思考和回答的重大理論命題。

按照艾斯平-安德森有關福利體制的劃分邏輯，亞洲開發銀行曾把中國歸結為類似于“保守主義”的福利體制；④Yuanli Liu,et al.,People's Republic of China:Towards Establishing a Rural Health Protection Scheme, Asian Development Bank,2002,No.090902.也有學者認為中國的福利體制是一種接近于保守主義和自由主義混合的類型。⑤Stein Ringen,Kinglun Ngok,"What Kind of Welfare State Is Emerging in China?" in Ilcheong Yi(ed.),Towards Universal Health Care in Emerging Economies.Social Policy in a Development Context,London,Palgrave Macmillan,2017.但其實，無論是自由主義、保守主義還是社會民主主義的指導思想和制度模式，在我國的社會保障制度體系中都能找到它們的影子。改革早期對“個人賬戶”的盲目崇拜無疑是自由主義指導思想的具體表現；當前以社會保險為主體的社會保障基本模式則意味著我們在制度模式上具有典型的合作主義特征；而針對城鄉居民的非繳費型津貼制度又讓我們看到了社會民主主義的影子。所以，中國作為一個農業大國，在快速城鎮化和工業化中，一方面面臨著市場經濟改革的大潮，另一方面又必然受到千年歷史文化傳統的深刻影響。⑥艾斯平-安德森在《福利資本主義的三個世界》中文版的序言里也指出，中國是“世界上唯一的一個最大的文化社會”。這種復雜的背景和急劇的變革使得我們只能用多種方式來覆蓋不同就業類型的人口，因此恐怕只能用“混合型”福利體制來予以概括。但放眼全球的社會保障改革，純粹經典意義上的俾斯麥模式和貝弗里奇模式都已只能在教科書里找到。社會保險制度從以勞動權為基礎快速擴展到人人皆保險；狹義的福利國家則在面對財政危機的情況下，紛紛引入所謂的內部市場化抑或是福利保險化來提高可持續性。全球范圍內的保險福利化、福利再保險化等趨勢同時出現，從而紛紛體現出“混合型”的特征。⑦艾斯平-安德森稱之為“沒有一個案例國家具有某種純粹性”。參見［丹麥］考斯塔·艾斯平-安德森著，鄭秉文譯：《福利資本主義的三個世界》，法律出版社，2003年，第31 頁。因此，在全球化和國家間制度學習的背景下，混合型顯然不是一種排他式的類型劃分方法，卻只可能是對一般性發展規律的描述。

更為重要的是，“去商品化”的劃分標準本身就帶有資本主義生產方式的烙印，而與中國在社會主義制度下建立和完善社會保障制度的動力和路徑無法相容，也很難具有相應的解釋力。所謂“去商品化”程度，一方面是衡量“福利”本身的去商品化程度，即比較在某一福利體制中獲得該福利所付出的成本，與通過市場交易方式獲得該產品與服務所支付的價格。如果前者低于后者，則說明該福利體制的“去商品化”程度較高。它的本質是獲得福利所要花費的成本。另一方面是衡量“勞動”的去商品化程度，即人們獲得相應的福利是否需要以付出相應的勞動或者是成本為前提和代價。如果獲得相應的福利需要以參與勞動或繳費為前提，則商品化程度較高，如果獲得相應的福利不以參與勞動為前提，則商品化程度較低。它的本質是獲得福利的資格。無論是獲得福利資格的商品化程度，還是獲得福利所需成本的高低，都是將福利視為商品并建立在交換的基礎上，從而具有典型的資本主義特征。

但是，中國是在社會主義制度條件下建設社會保障，社會保障內嵌于基本經濟社會制度中，從而是社會主義性質的內在要求和社會主義優越性的重要體現。①鄭功成：《面向2035年的中國特色社會保障體系建設——基于目標導向的理論思考與政策建議》，《社會保障評論》2021年第1期。在計劃經濟時期，無論是城市還是農村，相應的社會保障待遇都是城鄉居民與單位（集體）之間復雜經濟社會關系的重要體現，是每一個國民作為“單位人”或“集體人”的基本權利，而并非建立在交換的基礎上。這種國家-單位保障制具有普遍化和較高程度的均等化，體現出低水平福利國家的特征。②鄭功成等：《中國民生70年（1949—2019）》，湖南教育出版社，2019年，第311 頁。進入到市場經濟改革時期后，執政黨迅速意識到經濟體制改革對勞動者福利的影響，將社會保障制度確立為社會主義市場經濟體制的重要組成部分，并在實現經濟快速發展的同時，迅速將社會保障的覆蓋面從傳統工業化社會中的受雇勞動者擴大到城鄉非受雇勞動者，從而充分體現出在社會主義的政治屬性和國家屬性下，社會保障覆蓋面拓展與水平提升的內在驅動性。

綜上所述，在全世界最主要的社會主義國家——中國所進行的社會保障制度實踐，顯然無法用基于資本主義分析框架的“去商品化”標準來進行衡量與歸類。傳統的分類方法遇到了挑戰，中國的社會保障改革實踐也逐步邁過了向他國學習借鑒的初級階段，而在改革和建設中逐漸形成了自身的特色。這就迫切需要我們給出新的分類視角，闡述社會保障領域的中國特色所在。在這個方面，中國的社會保障學者責無旁貸，也做出了積極的努力，從家庭作用、政黨穩定性、文化傳統以及其他社會經濟特征角度進行了總結和提煉，③鄭功成：《中國社會保障改革與發展戰略》，人民出版社，2008年，第85-90 頁；熊躍根：《中國福利體制建構與發展的社會基礎：一種比較的觀點》，《經濟社會體制比較》2010年第5期。但顯然尚未形成普遍共識。④例如有觀點認為，中國是在全世界人口最多的發展中國家建設社會保障制度，覆蓋人口多因此可以成為我國社會保障模式的特點。但人口多只是我們建制所面臨的背景和條件，而非制度本身的特征。

二、對傳統分類方法的重新思考與延伸：制度-管理視角的提出

回顧全球資本主義世界中福利國家的演變及其分類，大體上可以分為兩個階段。第一個階段是在20世紀80年代之前，基本概括在了艾斯平-安德森的分析框架中。在自由主義思想的引導下，美國建立了由市場主導的社會保障模式，即所謂的自由主義模式。在社會民主主義的影響下，狹義福利國家的思想雖然孕育于英國，但在北歐生根開花，從而形成了國家全面介入的社會民主主義模式。然而，總體上倡導社會公平、社會團結并支持政府發揮積極作用的社會民主主義也有不同的分支，以普遍性為基本特征的北歐福利模式更直接地來源于社會民主主義中的費邊社會主義。費邊社會主義者普遍贊成國家干預和國家福利提供,他們認為國家應該在社會經濟事務和社會福利發展中扮演不可或缺和舉足輕重的積極角色。1887年通過的費邊社綱領就明確提出，“用以下方法對社會進行重新改造：使土地和工業資本從個人和階級的所有制下解放出來，把他們轉歸公社所有，以謀公眾的福利”。英國著名社會政策學家蒂特馬斯就信奉費邊社會主義理想,將英國費邊社會主義福利理論與政策實踐推到前所未有的高峰。①劉繼同：《“蒂特馬斯典范”與費邊社會主義福利理論綜介》，《人文雜志》2004年第1期。

然而，任何思想都并非是絕對的。當我們去考察以德國為代表的保守主義（合作主義）模式時，看到的是不同學術思想與政策主張之間的影響與交融。一方面，在社會民主主義的理論園地中，除了上述的費邊社會主義之外，還有強調社會共治、多方協商合作的“講壇社會主義”（又被稱為歷史學派），因其代表人物都是在德國高等學校講壇上講授社會主義學說的知名教授而得名。他們認為國家具有管理經濟和社會生活的功能，積極主張實施建立在勞資合作基礎上的社會保險制度。另一方面，在總體上強調市場競爭和個人權利的自由主義學派中，也可以進一步劃分為所謂的英美新自由主義（Anglo-American Neoliberalism）和德奧秩序自由主義（German-Austrian Ordoliberalism）。②Vassilis K.Fouskas,"Neo-liberalism and Ordoliberalism:A Critique of Two Forms of Imperialism and Authoritarianism," Critique, 2018,46(3).其中，秩序自由主義經濟思想以德國的弗萊堡學派為基本理論淵源，它拋棄了自由放任式的自由主義主張，不僅強調市場競爭，也強調市場規則和市場秩序，③有觀點認為自由主義的基礎是個人主義，保守主義的基礎是秩序主義。因此，秩序主義也可被稱為保守主義。參見李俊：《分歧與一致：自由主義與保守主義的流變及啟迪》，《學術論壇》2009年第5期。強調依靠法治與國家政權的力量來實現并保障市場的完全競爭，并最終成為德國獨樹一幟的“社會市場經濟”的理論基礎。④吳中南：《國家干預與經濟自由——兼論弗萊堡學派的理論與政策》，《社會科學》2004年第2期。

按照這種理論分野對以德國為代表的保守主義福利體制進行更加細致分析可以發現，保守主義福利體制中的典型制度——社會保險，從制度模式上具有“講壇社會主義”特色，因為其強調的不是政府獨攬責任，而是勞資雙方的共同參與和共同治理；在管理體制上則是“秩序自由主義”，各類社會保險經辦機構或者是地區性的，或者是行業性的，而并非由科層制政府所壟斷。這些管理經辦機構之間相互競爭，不斷合并，⑤華穎：《德國醫療保險自治管理模式研究》，《社會保障評論》2017年第1期。既給所有參保人以選擇權，從而避免了哈耶克、布坎南等學者擔心和批判的“政府壟斷性供給”；也讓管理經辦機構在競爭中不斷提高福利水平和服務質量。

由此，我們可以看到將制度模式與管理（經辦）體制分離后所帶來的新視角。制度模式強調的是應對社會風險的基本邏輯和責任分配方式，而管理經辦則是運行和服務遞送的具體機制。這種邏輯同樣適用于對其他福利模式的分析。以美國為代表的自由主義模式，在制度模式上是發揮市場的作用，在具體的服務遞送上則自然充分發揮保險公司等市場主體的作用；以北歐為代表的社會民主主義模式，在制度模式上是發揮政府的作用，在具體的服務遞送上則建立了政府與社會組織之間的合作關系，而并非是由政府來直接提供全部公共服務。

在全球人口老齡化和石油危機發生之后，福利國家的發展進入到了第二個階段，一方面是英美等國家在資本主義危機下的福利緊縮，另一方面則是一些新福利類型或形態的出現。首先，凱恩斯主義面臨滯脹時的手足無措使得自由主義再次興起，并且從傳統的產品市場蔓延到了金融市場，形成了所謂的“新自由主義”。①以哈耶克、弗里德曼等為代表的當代新自由主義者與19世紀后半葉興起的以霍布豪斯、霍布森等為代表的“新自由主義者”的觀點幾乎是針鋒相對的。參見殷敘彝：《社會民主主義與自由主義關系的幾點思考》，《科學社會主義》2006年第1期。在這種理念的指導下，在智利等國家出現了以完全積累的個人賬戶為主要表現形式的社會保障形態。完全積累制徹底改變了此前的社會保障制度模式，將風險應對的方式從互助共濟轉變為個人承擔，從而是一種較為極端的自由主義模式。其次，相比于完全由個人承擔繳費責任和投資風險的智利，新加坡和香港地區②對中國香港的社會保障體系屬于哪種福利模式是有所爭論的，但完全積累并且全賴市場機制運營的強積金制度顯然具有自由主義的取向。參見黃黎若蓮：《香港的社會福利模式、特征和功能》，《社會保障研究（京）》2008年第1期。雖然在制度模式上都采用了完全積累的個人賬戶制（新加坡的中央公積金和香港的強積金），③需要說明的是，無論是新加坡還是香港，除了完全積累制的公積金制度，都還有其他形式的社會保障項目。但正如此前分析指出的，對一國福利體制的總體分析可能會忽視具體項目之間的差異。因此，這里的分析主要集中在公積金項目上。但是分別在投資階段有政府的風險擔保，在籌資階段有用人單位的繳費分擔，從而在總體上呈現為新自由主義的同時，在具體的管理機制設計中都帶有稍許合作主義的元素。④社會保障管理的內容在不同的福利制度模式下存在顯著的差別。在完全積累的制度模式下，基金投資管理就成為了最主要的管理內容。可見，管理視角亦可以作為對完全積累制的細分標準。如果將籌資責任和投資風險完全由個人承擔的智利稱為“新自由主義”的話，新加坡和香港則因為在制度模式上具有新自由主義的特征，而管理體制上具有合作主義的特征，而可被稱為“具有合作主義色彩的新保守主義”，⑤經濟意義上的新保守主義與新自由主義基本是同樣意思。參見程恩富等：《當代外國學者對新保守主義經濟思潮的研究》，《財經研究》2004年第2期。而政治哲學中的新保守主義則有更加復雜的內涵。即管理上的合作主義與制度模式上的新自由主義之結合。

為何管理體制可以作為一個新的分類視角？筆者認為，在全球化的背景下，不同福利體制國家正在面臨著包括人口老齡化、就業形態多樣化以及公共財政有限性與民眾福利需求不斷升級之間的矛盾等共同的問題。雖然尚未有區域性的國家間組織提出“福利一體化”的口號，⑥以區域一體化程度最高的歐盟為例，其實現了勞動力市場一體化、貨幣一體化，甚至為了應對共同的危機，也曾提出過財政一體化，但尚未有過關于福利一體化的提議。福利制度的選擇仍然是主權國家的權力，但不同福利體制國家之間的學習和相互借鑒早已普遍存在。不僅不同的福利體制之間呈現出“收斂趨同”的趨勢，甚至連其背后的理論基礎和指導思想也呈現出相互交融、彼此影響的態勢。⑦有觀點就認為，所謂的“第三條道路”就是社會民主主義與自由主義之間的融合。參見王學東等：《第三條道路與社會民主主義的轉型》，《當代世界與社會主義》2000年第3期。然而，不同國家的社會保障管理體制，包括行政管理體制的架構、經辦服務的組織形態和運行原則，以及在福利供給過程中所形成的主體間關系，仍然會深刻地受到所在國家歷史文化傳統、公共管理模式以及總體行政架構等本土性因素的影響而具有辨識度，從而有可能成為福利國家體制分類中的新視角。下面，嘗試將這種制度與管理相結合的分類方法應用于中國的社會保障模式分析中。

從制度模式上看，雖然在改革初期受到了自由主義的影響，產生過對個人責任和個人賬戶模式的青睞，但我國在實踐中逐漸找尋到了社會保險制度的基本發展規律，從而較為堅定地選擇了一條以社會保險為核心的發展路徑，表現為各主要社會保障項目都選擇了保險的模式，用社會保險的方式不僅覆蓋傳統的受雇勞動者，而且將之擴大到非受雇的居民，從而呈現出全民皆保險的特質。雖然居民的生產方式和收入結構與建立在受雇勞動基礎上的社會保險具有一定的內在沖突性，但政府的強力介入和直接承擔雇主繳費責任的籌資結構使得這種以社會保險為核心的保障模式得以基本建成并且運行較為順利。但是，從管理體制的角度看，與傳統社會保險型國家按照“秩序自由主義”的理念，由不同的社團法人（社會保險經辦機構）來承擔社會保險具體的管理經辦業務，以充分貫徹自治的管理原則完全不同，①林義：《關于東亞社會保障模式的理論思考》，《中國人民大學學報》2012年第2期。中國的社會保障管理體制基本是由公共部門來主導的，無論是在管理上，還是在具體的經辦服務上，都是由科層制的公共部門來承擔。于是，在制度模式上采取典型合作主義的社會保險；在管理體制上則由科層制的公共部門來主導，從而體現出社會民主主義強調政府責任的基本主張。這就構成了中國特色社會保障模式的基本特點，筆者將其稱為以政府為主導的科層式合作主義模式。

上述福利國家類型的歷史演變及中國大陸社會保障模式的出現見圖1。

圖1 全球社會保障模式演進及中國模式的出現

三、中國特色社會保障模式：政府主導的科層式合作主義模式

（一）中國社會保障模式的基本特點

根據制度模式與管理體制相結合的分析思路，中國的社會保障模式具有三個基本特點。

第一，中國的社會保障制度體現出合作主義倡導下，以社會保險為核心的基本特征。中國當代的社會保障制度轉型是在快速城鎮化和工業化的背景下進行的，在以產業工人為主體的就業結構下，用人單位要成為真正意義上的市場主體從而迫切要求其在計劃經濟時期所承擔的保障項目實現社會化，而市場化改革的宏觀導向使得政府既不愿通過稅收籌資的方式直接承擔起提供福利的責任，也無法接受僅有以家計調查為基礎的社會救助項目的“殘補模式”，再加上計劃經濟時期有過實行勞動保險制度的經驗，社會保險模式自然成為了最佳選擇。我們不僅用社會保險制度覆蓋了受雇勞動者，還用其覆蓋了城鄉非受雇勞動者。雖然有觀點認為，城鄉居民的社會養老（醫療）保險制度具有津貼的性質，但政府作為“類雇主”，承擔繳費責任、參保者待遇與繳費貢獻掛鉤等政策參數的設計顯然具有“社會保險”的特征，而與均等化的非繳費型津貼大相徑庭。這也與全球范圍內從勞動權基礎上的社會保險權擴大到公民權基礎上的社會保險權之趨勢相吻合。①李志明：《社會保險權的歷史發展：從工業公民資格到社會公民資格》，《社會學研究》2012年第4期。

第二，中國的社會保險制度與傳統合作主義模式下經典的社會保險范式不同，而呈現出政府主導的特點。緣起于德國的社會保險制度是保守主義和合作主義共同作用下的結果，其“保守”體現在建制早期仍然按照行業、地區等傳統的自治單元，尊重甚至是鞏固了既有的社會分層結構；“合作”則體現在多方的共同參與和自治管理上，具體表現為籌資機制上的勞資分責、政府擔保和運行管理上的勞資自治。在承擔實際管理責任的德國社會保險經辦機構中，具有決策權力的理事會是由勞資雙方的代表按照等比例共同組成。我國的社會保險改革并非發軔于行業或區域自治，而是政府主導的整體社會經濟體制變遷的組成部分，從而在管理經辦、資金來源等多方面呈現出政府主導的特點。

第三，政府主導在管理體制上體現為科層式的基本結構。由于政府承擔了社會保障的主要管理權責，因此社會保障管理體制就成為政府行政管理體系中的重要組成部分。②魯全：《中國養老保險管理體制變革與發展》，《山東社會科學》2020年第4期。在我國現行的行政管理體制中，在中央政府層面，不僅有人力資源社會保障部、民政部、國家醫療保障局等與社會保障直接相關的業務部門，在國家發展改革委、財政部、國家稅務總局、國家審計署等職能部門也設置有與社會保障相關的司局，從而形成了橫向的部門間分工與合作；③鄭功成：《面向2035年的中國特色社會保障體系建設——基于目標導向的理論思考與政策建議》，《社會保障評論》2021年第1期。與此同時，作為一個多層級的單一制國家，行政管理體制在縱向上具有典型的“職責同構”特點，從而在各層級的政府序列中都有相應的社會保障行政機構和經辦部門，形成了縱向的分權與制約。由此，便形成了韋伯所描繪的，較為典型的科層制管理組織結構。在這種組織結構中，形成了三組基本的關系。其一，是橫向的部門間關系。隨著社會保障項目的增加、水平的提高以及在經濟社會體系中重要性的提升，多個政府部門的職能都涉及社會保障業務，從而產生橫向部門間關系。其二，是縱向的府際關系。它既包括相鄰行政層級相關社會保障行政部門之間的關系，也包括跨層級的關系（例如省直管縣）。在社會保險制度統籌層次不斷提高的背景下，如何避免簡單的、上下對口式的部門設置，科學確定不同層級社會保障行政部門和經辦機構的功能就顯得尤為重要。其三，是斜向的府際關系，即中央層級的社會保障行政部門與地方政府之間的關系。在行政體制條塊分割、社會保障制度區域分割的雙重背景下，中央層級不同部門之間改革思路與方案的差異必然會在地方的實施層面進一步加劇制度的分割。

綜上所述，中國的社會保障在制度上具有典型的合作主義特征，并具體地表現為以社會保險為核心，但合作的各方主體既非力量均衡，也非勞資自治，而是由政府來主導的；政府主導之特征在管理體制上集中體現為行政科層制，而這種行政科層式的管理體制又會反過來影響制度的基本模式。因此，筆者將其概括為政府主導的科層式合作主義模式，從而嘗試囊括其在責任主體、管理體制和制度模式上的基本特征。

（二）科層式管理體制對制度的影響

“制度模式-管理體制”的分析框架不僅要將管理體制作為新的分類視角，體現其相對獨立性；同時還要關注管理體制對制度的影響，從而體現兩者之間的相互作用。因為歸根到底，一個國家的福利體制主要是由其制度特征決定的。中國社會保障科層式的管理體制從以下四個方面深刻影響著中國的社會保障制度，也可以說，科層式的管理體制是理解中國社會保障制度模式的最佳視角。

1.社會保險管理主體的公共部門性質及其影響

首先，社會保險管理主體的性質會對社會保險法律關系的屬性產生影響。在經典的社會保險模式下，社會保險經辦機構是特殊的公團法人，既區別于政府，又受政府的監督，參保人與具有獨立社會法法人地位的社會保險管理經辦機構之間形成了基于社會法的法律關系。但我國的社會保障管理機構和經辦機構都是公共部門或準公共部門，社會保險行政機構作為政府組成部門自然不用說，而經辦機構也都是準公共部門性質的事業單位，從而在組織結構上都具有科層化的典型特征。即管理機構和經辦機構的設置都以行政層級為標準，在縱向上接受上級業務部門的指導，在橫向上隸屬于當地政府并需要與其他部門形成合作關系。

社會保險經辦服務機構的這種特殊屬性使得社會保險關系從社會法關系轉變成了準行政法的關系，反過來進一步強化了科層式的公共行政部門在社會保險中的地位和作用，凸顯了中國社會保險制度政府主導的特色。同時，鑒于社會保險管理服務機構的行政屬性，其宗旨也從單一的維護參保人利益轉變為需要兼顧公共部門的多重目標。改革開放初期，在地方政府優先發展經濟目標的宏觀背景下，社會保障制度在整體經濟社會發展中的次優地位和工具屬性便因此不難理解。

2.科層式管理體制的縱向府際關系及其影響

科層式管理體系中的縱向關系使得中國的社會保障制度在分權與集權之間尋找平衡，社會保險統籌層次提高的內在要求與多層級行政管理體制中職責同構之間的矛盾，深刻地影響著我國的社會保險制度。中國多層級的政府體系和地方差距，以及鼓勵先富、試點先行的改革策略，使得中國的經濟體制改革是伴隨著分權化而進行的。相應來看，在計劃經濟體制下的單位保障制度在面臨市場經濟沖擊的情況下，在一夜之間變成全國統籌的社會化制度自然是不切實際的，而必然選擇一條從局部到全局，從地方到全國的改革路徑。改革者自然地用縣級統籌替代單位統籌，用市級統籌替代縣級統籌，用省級統籌替代市級統籌，這種改革層級上的遞進性一方面是社會保障內在發展規律的要求，另一方面也是我國科層制結構的必然結果。科層式組織在縱向層級上的依次遞進性決定了改革無法跨越層次，而只能“循序漸進”。

當社會政策改革逐步獨立于經濟體制改革，決策層對其再分配的屬性認識逐步深刻，意識到需要由中央政府主導建立全國統一的社會保障制度時，在地域遼闊、多層級的管理體制下，完全由中央政府來承擔社會保障改革和管理的全部責任只能是天方夜譚，而有效地進行責任分配，根據不同社會保障項目的外部性程度和管理流程的合理分工，在全國統一制度框架、中央政府集中決策權力的前提下，在縱向科層制的結構中進行合理的權責分配就成為了關鍵。①魯全：《全國統籌背景下基本養老保險管理體制中的央地責任劃分機制研究》，《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》2015年第4期。于是，從縱向上看，中國的社會保障制度改革已經經歷了從分散到集中的過程，而現在面臨的則是上下層級之間的合理權責分配。

中國的養老保險制度改革就描繪了這樣的一幅圖景。地區分割是中國職工基本養老保險制度的基本特點和最大頑疾，然而與德國、法國等國家早期養老保險制度的區域或行業分割是基于其自治的傳統不同，我國的養老保險地區間分割是在制度整體轉型過程與縱向科層制管理結構的彼此作用中形成的。雖然基本養老保險全國統籌早已是法定承諾和規劃要求，但實際進展顯然無法令人滿意，其阻力不僅來源于區域間差異化的基金分布狀況，更與多層級管理體制下尚未形成不同層級政府間合理的責任分配體制與激勵相容機制有關。除此之外，伴隨著各社會保險項目統籌層次的提升，統籌層級以下各級政府是否還需要設置專門的社會保險行政管理機構與服務經辦機構，亦會成為下一階段影響我國社會保險制度改革的重要因素。

3.科層式管理體制的橫向部門間關系及其影響

科層制管理體系中的橫向關系使得中國社會保障改革及其模式在統一和分立之間角力前行。受到大一統之傳統思想文化的影響，建立統一的社會保障制度在理論上較容易實現共識，但是管理體制的相對分割卻成為了重要的影響因素。在我國的橫向部門間分工中，有多個部門涉及社會保障領域，其中既有參與宏觀決策的職能部門，例如早期的宏觀決策機構——國家經濟體制改革委員會，以及當前的國家發展改革委、財政部、國家稅務總局以及國家審計署都設置有與社會保障相關的業務司局；也有專業從事社會保障業務管理的部門，包括人力資源社會保障部、民政部和國家醫療保障局等。對于這種多管理主體的參與，既可以理解為政府對該項公共事務的重視，但也會由于管理權責的分散而導致決策時的迷茫與猶豫。這在中國社會保障改革的歷史進程中并不鮮見，甚至可以作為理解中國社會保障改革分歧與制度分割的重要視角。

例如，在20世紀90年代中期，勞動保障部和體改委有關養老保險模式的爭論。彼時的勞動保障部作為業務主管部門主張“大統籌小賬戶”的模式；體改委作為宏觀經濟決策部門則主張“大賬戶小統籌”的改革方向，由此導致改革文件提供了兩個備選模式，由地方自主選擇，為職工基本養老保險制度長期的區域分割埋下了制度隱患。①魯全：《改革開放以來的中國養老金制度：演變邏輯與理論思考》，《社會保障評論》2018年第4期。再例如，勞動保障部門和稅務部門有關社會保險費征收體制的爭論。自1999年《社會保險費征繳暫行條例》確立了“雙征收主體”，由地方自行選擇后，便開啟了我國近20年的社會保險費雙主體征收體制，部分地區由社會保險經辦機構征收，部分地區由稅務部門征收，甚至在《社會保險法》中都使用了社會保險費征收機構的說法，而未實現統一，由此導致不同省區之間的社會保險費征收管理流程不一致，不同部門的責任邊界不清晰，直至2018年國家機構改革明確將各項社會保險費的征收職能集中由改革后的稅務部門承擔才實現了征繳體制的統一。

簡言之，政府主導的特點決定了公共部門在中國的社保制度改革中發揮著極其重要的作用，而科層制的橫向分工結構又決定了不同部門之間改革思路與模式選擇的差異。在此過程中，我們既看到過中央政府通過結構性改革，以機構整合或者是權責歸并的方式來集中社會保障管理權責的改革舉措（如1998年成立勞動和社會保障部，使社會保險管理權責相對集中）；也看到過通過增量改革的方式，以建立新的機構來開啟新的改革局面（如2018年成立國家醫療保障局，實現了醫療保障管理事務的相對集中）。社會保障作為一個體系的整體性與各個社會保障項目內在運行邏輯的差別使得專業化分工與職能整合成為橫向視角下的兩條并行路線，深刻地影響著中國社會保障的統與分。

4.科層式管理體制中橫向關系與縱向關系的彼此影響

科層制管理體系中的縱向關系與橫向關系彼此影響，形成了更為復雜的網絡關系，縱向上的集與放，橫向上的統與分，不同力量之間彼此交錯、相互影響，構成了中國社會保障改革和模式選擇的總體邏輯。一方面，橫向部門之間的不同政策主張會體現為縱向上不同地方政府的模式選擇。如上文所述，無論是養老保險統賬結合的模式，還是社會保險費征繳的“雙征收主體”，抑或是城鄉居民醫療保障的管理模式，當中央層級的不同部門之間有不同意見而中央政府亦未做出明確的決策，而交由地方政府自行選擇時，將必然導致區域之間的制度差異。歷史證明，這不利于制度的理性發展并且必然會對之后的統一改革帶來難度。因此，我們在強調職能分工的同時，更要強調集中決策。2018年的國家機構改革不僅是行政部門職責的重新梳理和配置，更重要的是從決策、管理和監督適度分離的角度進行了頂層設計，從而有利于避免決策方案不清晰給地方選擇所帶來的嚴重問題。

縱向上的權責分配和地方層面的政策創新也會對橫向的部門間關系或地區間關系產生影響。一方面，縱向上統籌層次的提高意味著統一的制度體系、管理體系和信息系統，這使得在人口流動背景下的地區之間關系（如流動人口社會保險的轉移接續）可以在更高的統一平臺上予以解決，而不再需要不同地區之間的自行協調。但是，各項制度統籌層次的提高，意味著管理責任本位的上移，統籌層次以下的各級政府是否仍然需要按照“職責同構”的原則設立相關的部門，又將成為縱橫之間新的矛盾點。另一方面，地方層面的制度創新與政策突破，如果與較高層級管理部門的改革思路相一致，則會通過較高層級政府中相應部門的積極推動而實現全域范圍內的政策擴散，從而從地區性的制度創新轉變為全國范圍內的制度演進。我國的城市居民最低生活保障制度發端于上海的嘗試，新型農村基本養老保險制度緣起于陜西寶雞的實踐，國家醫療保障管理體制的優化充分參考了福建三明的改革等案例均充分說明，我國社會保障領域亦存在與經濟改革領域類似的從地方創新，到部門推動下向全國擴散的改革路徑。

因此，就像韋伯所描述的科層組織中縱向的分權和橫向的分工是交織在一起一樣，我國的社會保障改革也同時受到這兩個維度上不同力量的影響，從而使得科層式的管理體制成為理解中國社會保障改革過程，體現中國社會保障制度特征的最佳視角。反過來看，以政府為主導的科層式管理體制也因此成為中國社會保障制度與管理的“特色”所在。