企業年金的擴面困境及其解決對策

四川大學 吳秀梅

1 引言

自20世紀90年代確立建設多層次養老保險制度體系以來，政府高度重視多層次養老保險體系的建設，但這種重視并沒有帶來養老保險體系各支柱的均衡發展。企業年金作為我國多層次養老保險體系的第二支柱的一部分，自成立以來發展緩慢。截止到2018年年末，我國企業年金資產總計14770.38億元[1]，占GDP的比重僅為1.64%[2]，第二支柱僅占我國養老金總資產的20.81%[3]，這與大多數國家認可的“四四二”模式[4]差距甚遠。

實際上，1991年建立補充養老金制度以來，企業年金一直未取得突破性進展：我國企業參與率僅為2%～3%，遠低于發達國家40%以上的水平；職工參與率僅有1.5%左右，與發達國家接近60%的水平相去甚遠[1]；企業年金平均替代率持續不到1%，遠遠落后于美國的40%，落后經濟合作與發展組織OECD成員國平均9%的水平[2]。

從參與主體來看，參與企業年金制度的企業主要集中在能源、化工等壟斷性較高的行業，地區之間差異顯著。過窄的覆蓋面以及行業地區分配的不均衡嚴重制約了企業年金的功能效應的發揮。企業年金淪為了一項企業附加福利而不是社會性的養老保障支柱，這與企業年金設立的初衷相違背，也不利于社會公平與和諧，因此，企業年金的擴面成了最為棘手的問題。

2 企業年金發展緩慢的因素分析

2.1 國家層面

2.1.1 基本養老保險的基石不穩

只有法定的基本養老保險成熟定型，企業才可能在法定養老保險成本既定的條件下，理性地選擇并確定企業年金的水平與方案[3]。現階段，我國基本養老保險的個人賬戶依然沒有做實，在老齡化的大背景下存在預期財務風險。近年來，我國城鎮職工基本養老保險基金的自平衡功能越來越弱，具體體現在：一是城鎮職工基本養老保險基金當期征繳收入難以支撐基金支出，當期缺口不斷擴大，2017年的收支缺口達4649億元；二是城鎮職工基本養老保險對財政補貼的依賴程度不斷加深，中央和地方政府財政補貼的規模從2005年的651億元上升到2017年的8004億元。

2.1.2 企業年金定位的非強制性

企業年金的性質對于年金的覆蓋面而言，具有強烈的正向影響。從國際經驗來看，在實行自愿性的美國(401K)企業年金參加者占總人口的比重為14%，而在實行強制性的澳大利亞為57%[4]。目前，強制性的超級年金計劃進一步發展，已經覆蓋全澳大利亞超過95%的工作人口。強制性企業年金制度不僅有利于實現制度全覆蓋，而且有利于保障制度的可持續性。然而，我國企業年金的制度定位一直處于“自愿”狀態，發展緩慢。

2.1.3 企業年金缺乏法律的監管，產權及責任歸屬不明晰

目前，與企業年金相關的政策文件主要有兩個：《企業年金辦法》和《企業年金基金管理辦法》。兩個文件只對企業年金制度中的主要問題進行了規范，并且由于規定較粗，不能解決實際問題。例如，雖然《企業年金辦法》規定，企業年金單位繳費的相關權益可以約定隨著職工在本企業工作年限的增加逐步歸屬于職工個人，但具體如何分配并沒有規范。此外，兩個文件要求企業建立年金理事會，但對年金理事會的權利和義務、損失承擔主體并未明確規定。

2.1.4 缺乏競爭性的投資產品，企業年金投資收益率不高

與基本養老保險相比，企業年金計劃的最大優勢就是自由靈活的投資機制以及相對較高的投資收益[5]。然而從實際運營來看，企業年金的這兩項優勢并沒有發揮出來。由于企業在委托投資管理人的時候注重其過去的績效表現，投資管理人求穩的心態導致市場上投資收益率向平均收益率集中，投資收益不高。具體來看，我國的企業年金從2006年下半年開始投資運營，截止至2019年年末，企業年金的累計投資收益率為6.42%，低于8.14%的全國社會保障基金。分年度來看，企業年金的投資收益率也與全國社會保障基金的投資收益率存在差距。

2.1.5 企業年金稅收優惠比例過低

2014年1月1日，財稅[2013]103號文確立了我國企業年金稅收政策采取了國際主流的EET模式。然而企業年金實施稅收優惠政策后，企業年金的參與增長率不增反降。其原因可能在于，企業年金建立與否更多的是由企業自主決定，而該《通知》缺乏對企業稅收方面的優惠激勵。此外，雖然其聚焦于減輕個人所得稅的稅負負擔，但4%的工資總額扣除額則限制了這種激勵效應的發揮。從國際上看，大部分實行EET模式的國家企業年金企業繳費的稅收優惠比例均在15%以上[6]，我國的稅收優惠力度顯然不夠。

2.2 企業層面

2.2.1 企業盈利能力有限，融資難度大

目前我國建立企業年金的企業主要局限在央企、省管企業以及效益或營收較好的500強企業，這一部分的企業數量畢竟有限，真正要推開企業年金的覆蓋面，還是要從中小微企業入手。目前，我國中小微企業生存現狀可以概括為“987模式”： 90%的中小微企業，解決了我國80%的就業，但僅獲得70%不到的營業收入。根據工信部中小企業局發布的《2019年中國中小工業企業經濟運行報告》數據顯示， 2019年中小企業營業收入利潤率僅為 5.6%，比上年同期下降 0.2 個百分點，虧損面為 15.9%，比 2018 年年末擴大 0.7 個百分點。中小微企業生存環境惡劣，盈利水平偏低，勞動法監管不嚴格，限制了企業年金推廣的可能性。此外，小微企業融資難融資貴是一項世界性難題，在盈利能力和融資能力的限制下，中小企業即使有吸引人才的目標，企業年金計劃也無力實施，或者與合伙制、股權激勵等手段相比，偏向成本的企業年金并非其首選。

2.2.2 企業經營稅費高，經營成本高

目前，我國企業的總和繳費率在25.5%～27%。然而，對比國際經驗來看，我國雇主的社會保障費率依然偏高，在經濟合作與發展組織OECD國家中，處于中等水平，雇主和雇員社會保障費用的承擔比例有待調整。

2.2.3 部分企業對企業年金的認識不足

市場經濟條件下，企業致力于提升競爭力，會盡量削減福利方面的支出，同時偏愛那些能隨時掌控其水平，根據公司的經營情況、員工偏好變化進行動態調整或增減的福利項目。然而企業年金的性質決定企業年金一旦建立，企業便失去了對企業年金的掌控權，成為一項長期存在的“成本”，因此企業一般不會輕易啟動年金計劃。此外，中小企業員工技能不足、流動性大，在成本收益的考量下，企業不愿意設立企業年金。

2.3 個人層面

目前，我國的勞動力市場情況是；一方面勞動力人口大量減少，我國勞動年齡人口在2012年開始進入下行拐點并延續至今，繳納企業年金的群體規模變小了；另一方面，我國勞動力市場面臨著突出的結構性矛盾，伴隨著我國產業結構的升級，現有勞動者的技能水平和崗位需求不匹配的矛盾越來越突出，大齡低技能勞動者就業難題仍將持續存在，這部分人群缺乏企業年金的議價能力。此外，我國城鎮職工的平均工資的中位數明顯偏低，尾部效應明顯，較低的工資收入水平與較高的當期消費性支出相碰撞，使得人們缺乏做出長遠規劃的能力。最后，相當一部分人秉持錯誤的思想觀念，認為企業年金制度限制了自己對工資的自由支配權。

3 企業年金擴面的對策建議

3.1 完善基本養老保險的制度基石

基本養老保險作為我國多層次、多支出養老保險制度體系的第一層次、第一支柱，其建立和完善對我國的養老保險事業具有重要的作用。目前，我國基本養老保險基金當期收支缺口越來越大，部分省份出現了收不抵支的情況。能否解決這一問題，關系到基本養老保險體系制度的存亡。今后，應該繼續貫徹中央調劑金制度，逐步實現城鎮職工基本養老金全國統籌，進一步拓寬基本養老保險基金的來源，劃資國有資產充實社會保障基金，探索更加靈活的投資手段，以確保基本養老保險制度順利運行。

3.2 實施“準”強制企業年金

實踐證明，完全依靠企業“自主”“自愿”建立企業年金的成效并不顯著，利用市場競爭機制并不能自動地達成第二支柱養老金儲蓄的目標。因此，政府應該發揮干預和調節作用，在企業年金的制度定位上可以采取“準強制性”的定位，要求達到一定規模、營業額、營業利潤的企業必須建立覆蓋全員的企業年金，由此推進企業年金的建設進程。可在中央或地方政府層面設置專門的部門，負責處理企業年金的咨詢與管理工作，以更好地貫徹實施“準強制性”企業年金計劃。

3.3 健全企業年金的上位法

目前，我國企業年金監管具有最高效力的直接依據是部門規章，規范性較差。企業年金的管理涉及人社部、銀監會、證監會、保監會等多個部委，部門協調難度大，在缺乏主導力量的情況下容易出現政策守成的現象，阻礙企業年金的發展。因此，應該出臺相應的上位法，落實各部門企業年金的管理責任，促使其更好地履行職權，在此基礎上出臺相應的文件規范和完善企業年金，引導企業年金的發展，逐步構建“準強制性”企業年金法律。

3.4 鼓勵金融市場創新金融工具

企業年金作為一種延遲的養老金支付承諾，具有較大的資金規模，同時作為一種積累性基金沒有當期的給付壓力，具備進入資本市場的獨特優勢。同時，作為養老保險制度體系的第二支柱，企業年金能夠承受更大的投資風險。資本市場應該看到企業年金這一市場，完善和發展金融工具，更好地承接企業年金入市，謀求雙贏。以美國為例， 過去40年中， 養老金一直是促進美國金融創新的主要力量， 資產抵押債券的發展、結構性金融工具和金融衍生產品的廣泛運用以及指數基金零息債券的出現都受益于此[7]。

3.5 提高企業年金的稅收優惠比例

目前我國企業年金的稅收優惠模式為EET模式，在實際稅務抵扣時，企業繳費部分可扣除的額度上限僅為職工工資總額的5%，個人繳費部分可扣除額度上限僅為本人繳費工資計稅基數的4%，稅優比例過低，應進一步提高企業年金的稅優比例。此外，應提高稅收優惠的透明度，并與TEE模式進行縱向對比，否則籠統的稅收優惠即使具有可觀的金額，也不具備直觀吸引力。

3.6 大力發展中小企業年金集合計劃，引入自動加入機制

中小企業的參與是企業年金擴面的關鍵所在。倡導中小企業集合年金計劃，有利于克服中小企業在建立企業年金過程中面臨的制度性門檻，降低單個企業建立企業年金計劃的成本，有效發揮規模效應。此外，還可以借鑒英國“自動加入機制”，將其運用到企業年金擴面上來。雇員一經簽訂勞動合同就默認為加入了企業年金，除非其主動在規定的時間內提交書面報告要求解除企業年金計劃。這樣，進一步降低企業年金加入的門檻，顯著減少那些不是因為不愿加入，而是嫌程序麻煩而未加入的人的數量，變“忽視”為“默認”。