區域協調發展戰略下的全域旅游
——粵東城市群聯動范式探索

周 潔

（汕頭大學 文學院，廣東 汕頭 515063）

2016年2月，全國旅游工作會議明確提出，要從“景點旅游”走向“全域旅游”。[1]此后，關于“全域旅游”的概念闡述、實踐探索和機制建設在政產學研各界漸次展開，一種以旅游業帶動和促進經濟社會協調發展的旅游改革呼之欲出。作為一種全新的旅游發展觀，全域旅游強調在一定的區域范圍內，將旅游業作為主導產業，充分調動、統籌規劃和有機整合區域內各種要素資源，推動各行業積極融入、各部門齊抓共管、全體居民共同參與，為游客提供全時空、全過程的體驗產品，滿足游客全方位的體驗需求，進而實現旅游業的高質量發展。其中“區域”是重要的空間范疇，如何確定全域旅游的區域邊界，做好旅游發展規劃的頂層設計，成為推動全域旅游發展的邏輯起點。

城市群的有機聯動與統籌協調，是當下推進新型城鎮化建設、促進區域協調發展的重要舉措。從城市組群層面謀劃產業協同發展，從全域視角勾勒旅游發展藍圖，或是實現區域空間統籌管理和要素整合配置的一種發展范式。本文將梳理近年來全域旅游在區域協調發展戰略下的理論研究和實踐經驗，探討在城市群協同發展視野下推動全域旅游建設的方向性和可能性，同時，以新時代粵東城市群的振興發展為例，思考在新的歷史背景下，以全域旅游提振城市群內部活力、促進區域協調發展的邏輯與路徑。

一、全域旅游與區域協調：理論研究和實踐探索

1.理論視角：從產業到空間的認知遞進

全域旅游這一概念在最初提出時就強調要用“八全”（全要素、全行業、全過程、全方位、全時空、全社會、全部門、全游客）去構建一個能夠全面滿足游客體驗需求的綜合性旅游目的地（厲新建等，2013）[2]，這一具有開創性的構想突出對區域內部資源的充分調動。受此啟發，有學者將全域旅游的空間范圍擴大至城鄉視域，認為這種整合式、一體化的旅游發展思路或許是破解城鄉統籌難題的契機（呂俊芳，2014）[3]；亦有學者提出要打破傳統行政區劃束縛，在更大的區域尺度構建新型區域旅游合作模式，以更好地分配地區間的旅游經濟收益（郭毓潔等，2016）[4]。

從近些年的研究情況來看，關于全域旅游的研究多聚焦在發展趨勢[5]、動力機制[6]、運營模式[7]等方面，提出了諸多富有創新性的建設思路，但在對全域旅游的概念闡釋中，過于關注“全”的解讀也招致了學界的一些批評和反思，提出需要對“域”加以深思，研究旅游場域的擴張邊界[8]。同時，亦有不少學者認同全域旅游是對空間經濟學理論的靈活運用，非常有助于優化區域生產要素配置和統籌產業空間布局[9]，但全域旅游如何激發地區內生性動力、區域資源是否存在內在分層、產業融合能在多大程度和多大范圍內促進空間聯動，關于這方面的討論還不太充分。因此，從區域協調發展視角研究全域旅游的可能性和有效性，或是一個可以再深入探討的問題。

2.地方實踐：從縣域到城市的發展規劃

相對于理論研究，全域旅游的地方實踐具有先行先試的特點。但與過去的經驗略有不同，在全國范圍內，率先啟動全域旅游規劃的大多并非一線城市或發達地區，而是主要集中在中部地級市或縣域地區。早在2008年，浙江紹興就已制定并通過“全城旅游區”總體規劃；隔年，江蘇昆山提出“全域旅游，全景昆山”的城市旅游發展規劃理念；2010年，四川大邑縣以“世界現代田園城市”為建設目標，提出“全域旅游度假產業”理念；2011年，浙江桐廬提出要以景區理念規劃整個城市、以景點標準建設每個鎮村，全力打造“縣域大景區”。在接下來的兩三年間，四川甘孜、山東蓬萊、湖南資興、海南瓊海、河南欒川、重慶渝中、成都溫江、無錫太湖新城等地市區縣紛紛圍繞全域旅游這一核心方向，出臺一系列旅游發展規劃和實施意見，在推動全域旅游建設方面走在了全國前列。2015年，原國家旅游局正式提出全域旅游戰略并啟動全域旅游示范區創建工作，次年全國先后兩批、共有500家創建單位被確立，覆蓋了除港澳臺以外的所有省級行政單位，全域旅游示范區也成為當前旅游產業發展最為重要的“改革實驗田”[10]。

風起云涌的全域旅游發展反映了全國各地寄望于通過旅游業的轉型升級帶動區域高質量發展的期盼。從實施效果看，總體上這一新型城市發展觀對地區發展確實起到了積極的促進作用。數據顯示，四年來，全域旅游示范區創建對各城市旅游經濟發展產生了正向影響，這一影響在西部地區比在東部地區、在一般規模城市比在大型城市更為顯著[11]，主要原因在于全域旅游的整體性、統籌性建設思路，能夠極大程度地提升欠發達地區的基礎設施建設和公共服務水平，提高旅游項目的可達性，并促進旅游資源稟賦的潛力釋放。在提升城市發展能級、帶動經濟投資和促進旅游消費方面，全域旅游的政策紅利在欠發達地區顯示出很強的邊際效應。

3.區域邊界：一個具有彈性的空間范疇

經過四年多的建設，這500家全域旅游示范區創建單位中，有168家通過了文化和旅游部驗收，被認定為國家全域旅游示范區。在國家出臺的創建指南中，對區域面積大小并無硬性要求，因此這些示范區面積也大小不等，分屬于區、縣、市等不同行政區劃。以四川為例，樂山市、甘孜藏族自治州、阿壩藏族羌族自治州、涼山彝族自治州、北川羌族自治縣均被納入示范區創建名錄，全省所有民族地區都成為國家全域旅游示范區創建單位，因而在地理空間上連片成群，形成一個“C”字形的超大區域，面積遠超過區縣市的地域覆蓋。

從國務院出臺的《關于促進全域旅游發展的指導意見》、文化和旅游部新修訂出臺的《國家全域旅游示范區驗收、認定和管理實施辦法（試行）》等文件來看，全域旅游的范圍或為“一定行政區劃”，或為“一定區域”，僅提出“完整旅游目的地”唯一概念，此外再無其他限定。圍繞著實現“旅游發展全域化、旅游供給品質化、旅游治理規范化和旅游效益最大化”這一目標[12]，全域旅游的建設實際上更強調對旅游要素資源的統籌和調動，并且更加凸顯因地制宜的特點，根據旅游資源優勢和區域發展狀況，以山脈、水系等自然地理屏障或文化區、方言區等人文地理單元為單位，將形成空間邊界具有一定縮放彈性、可能跨越行政區劃的“旅游功能區”[13]。

二、城市群視野下的全域旅游：區域聯動新范式

如果說黨中央、國務院的部署安排與文旅部出臺的一系列指導政策和實施辦法是從宏觀層面統籌全域旅游發展，而全國500個區、縣、市示范區的創建是從微觀層面推進全域旅游實踐，那么，介乎省市之間、連接區縣市的城市群旅游發展規劃或可視為從中觀層面進行全域旅游探索，這一層面的全域旅游發展模式或將成為推動區域協調發展的新范式。

1.時代性：區域協調發展需要關注城市群小板塊

從東、中、西部和東北地區“四大板塊”，到京津冀、長三角、粵港澳大灣區、長江經濟帶等重要城市群，近年來區域協調發展以國家戰略的高度實施推進，在解決發展不平衡問題、構建新發展格局等方面發揮了顯著作用。黨的十九大報告進一步提出，要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，明確了未來我國新型城鎮化的模式、路徑和重點[14]。從大板塊的統籌平衡，到重要城市群的引擎帶動，再到新型城鎮化的互促共進，區域協調發展戰略在縮小地區發展差距的同時，開始聚焦區域內部發展不平衡問題。加快中小城市群振興發展，將城市群打造成我國經濟發展的新增長極和極具創新活力的小板塊，將是新時代深化區域協調發展的重要內容。[15]

與此同時，為加快發展作為國民經濟戰略性支柱產業的旅游業，進一步發揮旅游業的強帶動性和滲透性，國家將促進全域旅游發展作為推動經濟社會發展的重要抓手，從區域發展全局出發，以“旅游＋”促進產業融合、產城融合，全面增強旅游發展新功能。在這個意義上，全域旅游的發展更加突顯從封閉的旅游自循環向開放的要素全融入、從景點景區的單一聚焦點向宜居宜業宜游的綜合目的地、從產業自身的轉型升級向帶動社會經濟發展方式轉變的新價值和新動能。

2.有效性：全域旅游建設有助提升城市發展能級

與過去的旅游發展觀最大的不同是，全域旅游不單純著眼于產業內部發展，而是強調要把旅游業作為主導或引導產業，以提升旅游產品、旅游服務、旅游體驗為目標，最大化地調動區域內經濟社會資源，在空間和產業層面合理高效優化配置生產要素，持續增強區域競爭能力的創新模式[16]。

從示范區的創建成效來看，這一創新模式的引領帶動作用是大致符合預期的，特別是在旅游資源相對突出，但經濟發展水平一般、產業基礎較為薄弱的地區，全域旅游政策效應能夠有效刺激涉旅項目投資、提升旅游扶持力度、優化交通基礎設施和公共服務設施建設，同時在推進地方旅游業轉型升級、促進相關產業結構優化、進而釋放居民旅游消費需求方面也具有積極作用。相比之下，發達地區或大型城市的基礎設施建設與現代服務業均已進入相對成熟階段，全域旅游的引導作用更體現在旅游體制機制協同管理的改革創新、旅游相關產業融合發展的模式探索、居民游客旅游效益主客共享的績效評估等方面，對于推進城市治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

3.可行性：旅游協調機制助推城市組群協同發展

城市群的功能之一是打破要素流動的行政和空間壁壘，優化資源配置，促進區域協調發展。但在城市群建設的具體過程中，一個普遍的障礙是由于行政區劃分割，利益因素互相博弈，各城市之間缺乏健全的協調發展機制，也缺乏強有力的統籌機構來指導和協調，因而仍陷于各自為政、同質化競爭、合作流于形式等困境當中。因此，在許多研究城市群協同發展的學者看來，要破解這一問題，核心關鍵還是要在協同創新機制設計上實現內部一體化[17]，在充分發揮已有垂直合作的基礎上，特別要建立跨區域層面、區域內部各城市之間的水平合作機制[18]。

在城市群視野下推進全域旅游建設，或是探索這一水平合作機制的有效抓手。在旅游資源相對富集的城市組群之間，圍繞著高質量發展旅游產業這一重心，建立以各行政區劃黨政主要領導掛帥的全域旅游組織領導機制，加強部門聯動，破除制約旅游發展的資源要素分屬多頭的管理瓶頸和體制障礙，構建與全域旅游發展相適應的大旅游綜合協調管理機制，以此推動城市群之間多層次、多領域的旅游相關產業聯動發展。

三、聚焦粵東城市群：發展全域旅游的機遇與思路

廣東地處華南沿海，既享有毗鄰港澳臺的地理優勢，更搶占改革開放的時代先機，經過四十余年的蓬勃發展，如今已成為成就輝煌、實力非凡的全國強省。但與此同時，廣東省內經濟發展不平衡不充分、珠三角與粵東西北地區區域發展格局差距巨大的問題仍長期存在。在新的歷史時期，廣東省委省政府高度重視全省區域協調發展，大力實施粵東西北振興發展戰略。作為廣東欠發達地區的粵東城市群如何把握新一輪的發展契機，需要以嶄新的思維和眼光構建區域發展規劃，大力推進粵東地區全域旅游建設、積極發展特色文化旅游產業，或將成為提振粵東城市群內部發展活力、積極融入粵港澳大灣區戰略版圖的重要路徑。

1.新機遇：粵東地區振興發展的歷史契機

2019年7月，廣東省委省政府在新出臺的文件[19]中明確提出構建“一核一帶一區”區域發展新格局，這是突破過去長期的地理區塊分割，以系統思維對廣東改革發展進行重新謀劃的區域新戰略。在新的規劃藍圖中，沿海經濟帶強調“串珠成鏈”，東西兩翼的汕頭、湛江被確定為省域副中心城市，分別引領汕潮揭城市群與湛茂陽都市區。在區域協調發展的戰略構想下，粵東、粵西地區的發展并非割裂式的各自為營，而需依托自身區位優勢和要素稟賦，積極打造沿海通道，合理布局臨港產業，使“東西兩翼”能與“中部核心”同頻共振。

對于省域副中心汕頭來說，另一個提升城市發展能級的歷史性機遇是喜獲2021年第三屆亞洲青年運動會舉辦權。承辦國際性賽事是快速提升城市整體發展水平的重要契機，也是倒逼城市優化更新、補齊短板的巨大挑戰。因此，既要高水平、高規格、高質量地完成此次賽事的承辦任務，更要有水準、有品位、有特色地立體展示城市發展面貌，這就要求汕頭要在短時間內提升城市治理水平，完善行業服務水平，美化城市公共空間，提高城市文化品質。在備戰亞青會的同時，推動文化旅游業快速發展應被納入統籌考量。作為一種新區域協調發展的理念和模式，全域旅游發展觀為城市整合優勢資源、促進區域協調共治、強化政府部門協同合作、推動相關產業轉型升級提供了一種理論與實踐創新。

2.新思路：推進粵東全域旅游的內涵意義

當我們試圖從城市群層面探討全域旅游發展、劃定建設區域時，應以自然地理資源和人文歷史脈絡為依托，而非以具有人為色彩的行政區劃格局為標準。因此，當論及粵東全域旅游時，著重討論的是汕頭、潮州、揭陽城市群的旅游相關產業協同發展，其主要原因在于這三市地理相連、歷史相承、語言相通、文化相連、習俗相近，孕育了具有很高辨識度和認同感的潮人群體和潮汕文化。

粵東城市群是否可以通過協同發展的方式推動全域旅游建設，除了恰逢時機外，更重要的是具備較突出的現實條件和發展動力。一是區域協調發展背景下欠發達地區振興發展的內在要求，近些年廣東省政府對粵東西北地區實施的產業振興政策效果并不明顯，隨著粵港澳大灣區被提升為國家戰略，虹吸壓力更為嚴峻，在此背景下，廣東欠發達地區亟待尋找一條新的發展道路；二是旅游資源豐富但未有效開發、旅游需求旺盛但供給缺乏之間的現實矛盾。粵東城市群是海濱鄒魯、知名僑鄉和美食之都，盡管具有發展文化旅游業的良好基礎和巨大潛力，但全省15個5A級景區，粵東區域無一達標入選[20]；三是粵東城市群一體化發展的迫切性，自20世紀90年代以來，汕頭、潮州、揭陽三市分治后便帶來了資源分散、產業重疊、內部競爭等一系列問題，并對潮汕地區經濟、社會、文化等方面造成巨大影響。在新一輪城市高質量發展和競爭中，行政割裂會越來越嚴重地制約其未來走向。目前三市協同的最大障礙在于難以突破現有的行政框架和條塊分割，構建一套行之有效的空間管理、職能分工與利益協調機制。以旅游業協調發展為切入點，或能成為有效抓手，而全域旅游的系統性統籌思路，或能成為推動三市一體化發展最具現實意義的頂層設計。

四、振興粵東城市群：規劃全域旅游的舉措和路徑

以發展全域旅游的思路謀劃粵東城市群振興發展之路，是將旅游業以“系統嵌入”的發展模式和“大文旅觀”統籌規劃，加快城市群之間優勢資源整合，培植城市發展內生動力，探索區域協調發展新格局。在這過程中，由于汕頭被確立為省域副中心城市，因而需要在組織協調、政策制定、資源整合、產業扶持、財政投入等方面發揮更多的引領示范作用。總體來看，推動粵東全域旅游建設，需在以下四個方面有所突破。

1.創新體制機制，統籌協作聯動共治

以高質量發展旅游業為抓手，打破旅游業發展的條塊分割和區劃之間的行政壁壘，探索建立粵東旅游大部門制。一要成立汕潮揭全域旅游協同發展領導小組，作為三市政府的常設議事協調機構，由汕頭市市長擔任小組組長，潮州市、揭陽市市長擔任副組長。委員會成員由三市政府辦公廳、宣傳部、發改局、文旅局、財政局、交通局、市監局、城管局、投促局、環保局等單位主要負責人組成。領導小組主要承擔統籌規劃三市全域旅游發展的目標任務，制定中長期發展規劃，出臺綜合性政策文件和實施方案，并敦促相關部門出臺專項支持政策，以及審議重點項目和重大活動等。二要建立職權明晰的全域旅游行政管理部門，形成部門聯動、綜合管理的旅游綜合協調機制。主要思路是理順旅游管理的職能和權限，整合相關部門和機構資源，按照旅游市場一體化管理原則，組建新的旅游行政管理部門。三要構建與全域旅游發展相適應的旅游市場綜合監管體系，可借鑒杭州率先開創的旅游目的地聯合執法模式[21]，通過整合組建承擔旅游行政執法職責的綜合執法隊伍，維護和保障良好的旅游市場秩序。

2.提升公共服務，強化基礎設施建設

對粵東城市群而言，加強公共服務建設，其意義不僅在于加快全域旅游發展，更在于補齊短板，推動粵東與粵港澳大灣區的銜接，為游客和居民提供信息化、普惠化、便捷化、多元化、智能化的公共服務。一是完善旅游交通便捷服務體系，加快內外聯通的粵東交通樞紐建設，打造國際、省際、城際的現代立體綜合交通體系和市縣鄉村便捷暢達的現代公共交通骨架網，加強自駕游、自助游交通服務配套和旅游集散中心建設。二是完善旅游信息咨詢服務體系，構建基于5G技術的城市智慧旅游系統和景區一體化管控平臺，從資源、交通、市場等政府智能數據具象監測全域產業發展狀況，提升旅游管理能力和服務水平，優化旅游營銷手段和游客體驗。三是完善旅游安全保障服務體系，開展旅游產品安全風險評估和隱患排查治理，落實治安管理、消防安全、食品衛生、應急疏散等預案和應對措施，在后疫情時期還要做好防疫防控的常態化管理。四是完善旅游行政服務體系，強化旅游市場綜合監管和快速反應機制，建立旅游糾紛處置應急聯動機制，優化旅游市場環境，保障游客合法權益。五是完善旅游便民惠民服務體系，提供更多的免費、公益、惠民旅游景區、公共休閑空間和旅游活動項目，在通信、金融、醫療、無障礙出行等方面提供全覆蓋的便民服務設施。

3.優化要素配置，完善旅游供給體系

粵東城市群發展全域旅游，更強調以“旅游＋”推動旅游相關產業融合，振興地方優勢產業，豐富文化旅游業態，構建旅游產品結構合理、旅游功能布局科學的旅游供給體系。在粵東地區，農業種植、餐飲茶藝、玩具陶瓷、紡織服裝、工藝美術、精細化工、深海產品及農副產品深加工等是傳統優勢產業，以“旅游＋”搭建產業融合發展框架，以“創意＋”培育旅游發展新業態，積極推動“吃、住、行、游、購、娛”旅游六大基本要素、“商、養、學、閑、情、奇”旅游六大拓展要素與各產業橫向深度融合，優化地方產業結構，培育粵東新經濟增長點。粵東地區自然景觀、人文歷史、傳統民俗等旅游資源頗為豐富，遠洋郵輪、近海垂釣、海底潛水、海島探秘、高空滑翔、鄉居康養、農耕親子、美食旅游、民俗體驗、茶藝品茗……這些都是未來可能實現的特色精品文旅項目。

4.重大項目引領，打造全域品牌示范

統籌規劃高知名度、高美譽度的全域旅游精品示范項目是打造區域旅游品牌、提升目的地吸引力的重要抓手。目前粵東地區比較適合打造全域旅游示范品牌的項目有兩類，一是高水平、高標準地推進“南澳國際旅游島”建設，強化旅游發展與海洋、土地、生態、交通等多規合一，建設功能完善、業態豐富、設施配套齊全的旅游功能區，打造品牌突出、數量充足的旅游吸引物，提供設施完善、管理規范的旅游食宿地，構建品牌體系完整、多元立體活躍的旅游營銷網。二是特色化、差異化地規劃“世界潮僑文化之都”建設，以汕潮揭三市協同合作為起點，以建設“華僑門戶，潮人之都”為使命，圍繞潮汕僑鄉文化，深挖僑鄉資源，發揮僑鄉優勢，緊扣僑鄉特色，優化城鄉空間，整合利用華僑故里、華僑建筑、僑批文物等華僑歷史文化資源，有效植入潮汕本土文化，創新凸顯僑居國特色文化，將華僑村落的保育活化、文旅產業的融合帶動與鄉村振興的發展戰略有效聯結，優化提升粵東城市形象和文化軟環境，進而深化僑胞與僑鄉血濃于水的感情，提高僑胞與祖國密切合作的信心，在“返鄉來”和“走出去”的雙向發展中，將潮汕僑鄉打造成為真正意義上的“一帶一路”橋頭堡。

五、結語

全域旅游建設既是落實當前中央戰略部署的現實要求，也是推動全面建設小康社會的有效途徑。從區域協調發展的角度謀劃粵東城市群全域旅游發展，需要在粵港澳大灣區的強力帶動下，發揮汕頭省域副中心的擔當和作為，既要把文旅產業看作對接灣區經濟、服務灣區客源的現代服務業，更要把文旅產業看作促進粵東發展、振興粵東經濟的戰略性產業。

總體來說，建設高品質的濱海旅游產業帶，是建設廣東沿海經濟帶的題中之意；活化地方特色文化旅游資源，推動文化創意產業與旅游產業深度融合，是實現粵東文旅產業騰飛發展的必由之路。但推進粵東城市群全域旅游建設并非一蹴而就，需要有長遠的謀劃和系統的考量。既要做好頂層設計，統籌協調，又要做好分步規劃，逐一落地。在這個過程中，強化組織領導、轉變發展觀念、出臺扶持政策、完善指標體系、落實保障措施尤為重要，將為粵東全域旅游建設與粵東城市群的振興發展保駕護航。