中國共產黨黨內法規解釋制度的困境與路徑研究

（蘭州大學馬克思主義學院 甘肅 蘭州 730000）

黨的十八大以來，隨著依規治黨與依法治國的深入結合，作為新范疇的黨內法規體系建設已取得較為顯著的成效，就黨內法規建設的四個維度而言，“立、改、廢、釋”缺一不可。從內涵來看，黨內法規即由黨制定、治黨管黨的一整套制度規范體系，一如國家法律般具有嚴肅的成文性，對于成文法而言，有學者謂之：“法律的實施以解釋過程為前提。”任何一部黨內法規的制定、修訂和廢除都具有深刻的現實意義，唯有通過解釋，才能充分彰顯黨內法規所代表的黨的意志，黨內法規才能更好地付諸實踐。當前，在黨的全面領導下，黨內法規的制定、修訂以及備案清理工作有序進行且已取得階段性成果，但黨內法規解釋工作發展滯后，嚴重制約了黨內法規的整體建設進程。本文從黨內法規解釋工作的發展現狀入手，明晰黨內法規解釋工作的重要意義，深入發掘當前黨內法規解釋存在的問題及其根源，探索完善和推動黨內法規解釋工作的路徑，從而加快黨內法規體系建設，增強黨內法規執行力度，助力全面從嚴治黨和全面依法治國。

一、完善黨內法規解釋制度的現實需要

黨的十八大以來，黨中央不斷加強黨內法規的立改廢釋工作，尤其針對黨內法規數量龐大、內容冗雜等問題，需加快對已有黨內法規的解釋工作。早在2013 年頒布的《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017）》中就明確提出了“做好黨內法規解釋工作，保證黨內法規制定意圖和條文含義得到準確理解”。此后，2018 年頒布的《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018—2022）》中進一步規定要“加大解釋力度，推動黨內法規全面準確理解和適用”。而在此前，國內對“黨內法規解釋”的針對性理論研究相對較少，且未能形成較為成熟的實踐體系。隨著依法治國和依規治黨的深入推進，黨內法規體系建設勢在必行，黨內法規解釋工作的重要性和不足性自然凸顯出來。十八大以來，我們持續推進黨的建設新的偉大工程，有關治黨管黨法規方面的研究成果層出不窮，為新時代進一步發展和完善黨內法規解釋制度提供了良好的研究環境和理論基礎。

（一）完善黨內法規解釋制度是黨內法規體系建設的必然要求

關于黨內法規解釋的概念還未形成統一的界定，也尚未有明文規定，因此，需要參考法律解釋概念的界定。“從最廣義而言，任何對法律文本的闡釋都屬于法律解釋。”[1](P32)從普遍性意義來看，法律解釋即有權解釋，基本分為立法解釋、司法解釋和行政解釋等。那么，借鑒法律解釋的相關概念來看，黨內法規解釋既包括了有權解釋，也將學理解釋納入其中。也就是說，黨內法規解釋從有權解釋來看，是指根據黨內法規賦予的職權或由黨中央確定，黨內法規解釋機關在黨內法規實施過程中，對黨內法規條款的具體含義或適用的問題所作出的權威的、具有普遍適用效力的解釋[2]。而從學理解釋出發來看，黨內法規解釋只是學術界為了更好地理解一些較為重要的黨內法規而進行的活動。

黨內法規解釋作為黨內法規制度體系建設的重要組成部分，加強黨內法規解釋的研究，不僅提高了全黨對黨內法規文本的認知和理解，而且促進了黨內法規在實踐中的運用。第一，黨內法規解釋明確了黨內法規的具體含義。黨內法規以文本為載體，以語言為工具，不可避免地存在一定意義上信息傳遞失敗或產生理解分歧的情況，同時黨內法規的政治屬性表現在語言上也會導致黨內法規文本上理解分歧的出現。因此，需要特定的合理的解釋對其中不確定的概念進行清晰明確的界定，既能具化、精細化抽象性的黨內法規文本使執行者知曉制定意圖不隨意修改，又能使黨員明確黨內法規執行的目的和意義。第二，黨內法規解釋推動黨內法規的實施。“任何法律的適用都離不開理解活動，法律實施的過程就是一個涉及理解、解釋和適用的三步驟活動。”[3]同理，黨內法規解釋對于黨內法規的實施具有重要的意義。當前黨內法規在形式上大多是通過簡明扼要的語言概述繁雜的內容，表現為抽象性、原則性的規定，因而為了黨內法規的有效執行必然需要對它進行一般性、可操作性的解釋。從黨內法規的內容上來說，它不可能是包羅萬象的，在具體的規定和運行中存在著空白和漏洞，同時黨內法規的執行也是一項專門性的活動，必然存在許多特定的專業術語，因而專門的解釋必不可少。而黨內法規作為一種文本形態，要落實到各項活動和工作中就必須有具體的執行體系，其中黨內法規解釋就是重要的一部分，能夠解決黨內法規執行過程中的具體問題。第三，黨內法規解釋有利于增強黨內法規的穩定性。在實踐的過程中，由于時代的變化和黨的自身建設發展的要求，會對黨內法規進行適當性的修改，但修改畢竟會耗時耗力且不是最佳選擇，因而黨內法規一經頒布就不能朝令夕改，其需要在相對長的一段時間內保持穩定性，而黨內法規解釋就是在可以不對黨內法規文本進行修改的背景下產生的，且制度成本更加低廉、程序更為簡便。這就在滿足黨的活動基礎上賦予了黨內法規新的歷史意義，使黨內法規既能夠有力地保證相當大程度上的穩定性，又能有效地應對黨的活動的變動性。

（二）理論進步為完善黨內法規解釋制度奠定基礎

黨內法規解釋相對來說起步較晚，質量上也是良莠不齊，但在學術界已經有了一定的研究成果，并且越來越多的學者開始關注到這個問題。國內大多學者認為黨內法規具有抽象性和滯后性，需要完善的黨內法規解釋體系提升其可操作性。從當前理論研究成果來看，黨內法規解釋已形成初步的發展體系。

1.基本概念探究是認識和研究黨內法規解釋的前提條件。近年來，關于黨內法規解釋問題的研究越來越多，但就其基本概念的界定來說，尚未形成統一的定義。目前學術界對此主要有兩種觀點：其一，黨內法規解釋是對黨內法規內涵和外延的具體闡釋。其中，對黨內法規內涵的分析主要從語詞學、邏輯學和法理學等方面入手[4]。從語詞學視角來看，黨內法規解釋的限制詞就是“黨內法規”，也就是說即便以黨內法規解釋的名義進行活動的非黨內法規解釋不是其范疇內的；從邏輯學角度來看，黨內法規解釋與解釋黨內法規在根本上有著嚴格的區別。黨內法規解釋注重的是“黨內法規”，其重點在于強調黨內法規解釋的約束力和效力。而解釋黨內法規注重的是“解釋”，其重點在于對黨內法規具體內容的解釋。從法理學視角來看，黨內法規解釋制度在當前尚未完全建立起完整的體系，且對其研究往往過于籠統化。其二，從黨內法規解釋的主體出發來看，黨內法規解釋是指在黨內法規實施過程中，由黨中央或者黨內法規解釋機關授權，對在具體實踐中黨內法規出現的問題作出的具有普遍適用效力的解釋。只有在對黨內法規解釋基本概念了解的基礎上，才能發現當前黨內法規解釋在哪些方面存在問題，進而提出解決問題的有效辦法。

2.產生原因分析是認識和研究黨內法規解釋的關鍵一環。學者們一般認為黨內法規解釋是在黨內法規實施的過程中，為解決黨內法規出現的具體問題而適用的。通常來說，主要原因有三點：其一，與黨內其他規范性文件相比較而言，黨內法規具有概括性和抽象性的特點，為了統一和加強對黨內法規的精神內核和具體文本的理解，就需要特定的主體對其作出統一的解釋。其二，由于經濟、政治和黨的建設的發展，為了使黨內法規適應時代與黨的建設自身發展的要求、與社會發展和黨的自身發展保持協調一致，就要求在不改動文字規定的情況下，通過對黨內法規的解釋，以適應發展變化的需要。其三，黨內法規的內容不可能是包羅萬象的，在具體的規定中必然會存在空白和疏忽，這時候就應通過一些具體的解釋對其進行彌補的修訂，同時還存在許多特定的專業術語，因而更加需要專門的解釋加以明確和界定。通過以上分析可以發現，黨內法規解釋的產生都是基于黨規內部自身和外部環境的影響。有因才有果，因而要完善黨內法規解釋制度，就必須深究問題發生的原因，進而在此基礎上增強黨內法規的可實施性。

3.完善路徑探析是認識和研究黨內法規解釋的目標歸宿。分析當前對黨內法規解釋的研究成果來看，可以發現多是從明確黨內法規解釋權即誰有權對黨內法規進行解釋、規范黨內法規解釋方法，也即黨內法規解釋被定位為解釋的方法和技術以及優化黨內法規解釋程序（規范黨內法規解釋流程和提高解釋文本質量）等角度對完善黨內法規解釋制度提出建議。探求完善黨內法規解釋制度的路徑，首要條件就是要找出當前黨內法規解釋由于什么原因存在怎么樣的問題，這些問題是如何影響黨內法規解釋的，再圍繞這些問題引出在具體的實踐中應該以什么樣的理論和方法為指導整合當前研究，提出創新思路，完善黨內法規解釋制度。

總的來說，小到黨內法規體系建設，大到依法治國和依規治黨，黨內法規解釋制度的完善都具有不可替代的意義和作用，中國特色社會主義進入新時代也為這一制度的成長提供了良好的環境。當然，黨內法規解釋制度的完善必須有的放矢，抓住當前黨內法規解釋制度本身仍存在的缺陷以及實行過程所面臨的主要問題，對癥下藥才能藥到病除。

二、當前黨內法規解釋存在的問題

必須承認，我國當前黨內法規解釋制度還處于發展階段，黨內法規解釋的問題不僅存在于某一方面，而是表現在黨內法規解釋工作的各個階段。前期來說，黨內法規解釋主體模糊，各級各部門往往存在多個主體，導致解釋標準不一、權限濫用；中期來說，黨內法規解釋的工作程序和體制機制不健全，這就導致解釋流程混亂、解釋文件不及時；后期來說，黨內法規解釋文件出臺之后無法得到有效實行，實行過程也缺乏監督，從而導致解釋文件亂用或需二次甚至多次反復解釋。

（一）黨內法規解釋主體不明確

盡管《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規解釋工作規定》中對黨內法規的解釋主體進行了一定程度上的規定，即黨的中央組織、中紀委及中央各部門和省級黨委，以此確保黨內法規解釋的權威性，但是黨內法規解釋主體依然存在一定的模糊之處，特別是黨章解釋主體的缺失和其他黨內法規解釋主體的互相扯皮。

1.黨章解釋主體仍未明確，可能會造成黨內法規解釋缺乏規范性。縱觀黨的歷史發展，黨章的解釋主體曾經有過明確的規定。1922 年中共二大上通過的《中國共產黨章程》第二十八條中規定：“本章程修改之權，屬全國代表大會，解釋之權屬中央執行委員會。”[5]這是關于黨章解釋主體的第一次明確規定，此后隨著黨章的不斷修正，關于黨章解釋主體的內容皆被刪掉并且到現在也沒有明確的規范。黨章作為黨內的“根本大法”，在黨內有著類似于憲法的地位和作用，如果對它的解釋不能進行，那么其他黨內法規的解釋工作也就無從展開，進而影響到黨內法規的執行。而且當黨章沒有確定的解釋主體時，我們可以認為除了黨章的制定主體之外的任何組織或機構解釋黨章都會面臨解釋是否規范的爭議。因而，對黨章解釋主體的規定是當前黨內法規解釋主體面臨的非常重要的問題。

2.各類黨內法規解釋主體權限模糊。當以黨內法規解釋主體為劃分依據時，它的每個具體主體的解釋都應當明晰，但實踐過程中經常會產生解釋主體的權限劃分不明確，導致在實際的實施過程中出現混亂的現象。其一，黨內解釋主體的權限尚未明晰。從橫向上來看，中央各部門之間的解釋主體范圍在當前的法規中雖有規定，如中央各部門對條例、規定、辦法解釋權限的劃分，但關于條例的解釋主體除了黨中央部門之外，還有“會同”“商”某部門；關于規定的解釋主體一般由中央辦或與國務院辦聯合發布，但有時也會出現黨政聯合解釋或交由具體的職能部門解釋；關于辦法的解釋主體有中辦發和中組發的區別，但也會出現交叉的情況，這體現在具體事務的性質上。從縱向上來看，《解釋工作規定》中明確省、自治區、直轄市等各級黨委應對其制定的黨內法規進行解釋，不得授權部、委、廳、局等進行解釋，但在實踐中，地方黨委有時會對解釋文件存在認識上的誤區或者在起草地方黨內法規時存在自我授權的現象[6]。其二，黨內解釋主體與其他解釋主體的權限范疇不明確，特別是黨內法規解釋主體與國家法律解釋主體。在黨內法規實施的實際過程中，有一些是由國家行政機關與黨的機關聯合制定的黨內法規，就這類法規而言，黨內法規與國家法律的區別就主要表現在黨內法規制定是內部程序，且適用范圍不具有普遍性[7]。此外，自紀委與監委合署辦公后，其聯合發布的一些黨內法規也未能明確解釋主體，且二者共同解釋的工作機制可能會導致重復解釋等復雜問題。其三，黨內法規解釋主體的確定沒有統一的標準和規則。《中國共產黨黨內法規制定條例》第三十四條規定了黨內法規的解釋主體，但這些規定并未有解釋主體確定的統一標準。從當前“條例”類黨內法規有著明確解釋主體的情況下，也存在著單獨解釋主體和共同解釋主體，如《黨組工作條例》的解釋主體就是中央組織部會同中央辦公廳。因而，面對種類繁雜的黨內法規，多個主體共同解釋時很難對黨內法規解釋主體的確定規則進行統一。

（二）黨內法規解釋程序機制不健全

當前黨內法規解釋工作的程序主要包括啟動、起草、審批、發布等環節，黨內法規解釋工作的順利開展提供了基本程序。但是由于黨內法規制度體系建設的要求，黨內法規解釋的程序機制仍需進一步完善和健全，從而保障黨內法規執行工作的進行。

1.黨內法規解釋啟動較難，特別是關于黨內法規被動解釋的門檻高。從《解釋工作規定》的第六條可以看出，黨內法規解釋的啟動工作可以分為兩類：一類是解釋機關根據自己的工作需要主動作出的解釋；一類是根據黨組織的書面請示被動對黨內法規作出解釋。黨內法規被動作出解釋的請示只能逐級向解釋機關提出，不能越級提出申請。作為黨內法規解釋的主體最低級別為省級黨委，但提出請示的主體可能是各級黨組織，因而如果相關黨組織需要一級一級進行申請的話，勢必會增加解釋的難度，包括在申請的過程中所耗費的人力物力財力。此外，對黨內法規作出解釋需要解釋機關提出意見并報負責同志審批，這樣的話一方面啟動環節太多增加了能夠解釋的難度，另一方面由解釋機關負責同志審批在一定程度上不利于黨內法規解釋工作的民主性和科學性。

2.黨內法規解釋草案的審批規定有一定的模糊性。根據《解釋工作規定》第九條，黨內法規解釋草案的審批有兩種方式，即會議審議批準和按程序報解釋機關主要負責同志審批。這里存在兩個問題，一是這兩種審批方式都尚未明確各自所適用的情況，在實踐中就會容易導致人們為圖省事而選擇按程序報解釋機關主要負責同志審批的方式；二是按程序報解釋機關主要負責同志審批依然存在著不利于黨內法規解釋工作的民主性和科學性，而這種審批方式也應有一定的限定范圍，從而加強黨內法規解釋草案審批的規范化和科學化。

3.黨內法規解釋不及時。黨內法規一經制定并發布，就成為具有法定效力的文本依據。但由于在具體實踐中總會遇到這樣或那樣的問題，這就需要對法規文本中的遺漏進行補充，而黨內法規解釋程序是一個較為復雜的有機整體，具有一定的系統性，無論是補漏還是專業術語說明，都會導致黨內法規解釋存在不及時的現象。其一，黨內法規解釋的程序包括由誰提起解釋請求、解釋起草工作、對解釋草案的審議以及以何種形式頒布解釋文件，這就造成由于程序紛繁復雜使得解釋具有一定的滯后性。再加上無論是程序的哪個環節，都需要上報審批，這就使對一個問題的解釋需要較長的時間，從而不能及時作出相應的解釋。其二，黨內法規的解釋有一定的順序性，只有在黨內法規制定出來以后，并且由于法規文件中有一些較為專業的話語或者需要特殊說明的詞句，需要對其進行專門的解釋，此時的解釋相對來說是滯后的。

（三）黨內法規解釋實際運行與預期的割裂

當前黨內法規解釋工作雖未能像立改廢等發展的較為完善，但也已經處于起步階段，學術界的較多學者開始關注起了黨內法規解釋問題。在黨內法規解釋的實際工作過程中，由于其工作機制尚未健全，且其功能與立改廢釋機制在一定程度上有所重合，因而使得其忽視黨內法規解釋制度的特殊作用，導致解釋文件不能有效實施、解釋過程缺少監督、地方黨內法規解釋混亂。

1.解釋文件無法得到有效實施。“實施”一詞從語義上講是指一項法令或者政策的施行，而由于黨內法規具有法的屬性，那么從此維度來解讀，黨內法規解釋的實施也就具有了法的實施的基本特征。黨內法規解釋文件的有效實施與黨內法規實施相同都需要具備遵守和執行等基本要素，且缺一不可。從遵守黨內法規解釋文件層面來說，由特定的解釋機關運用黨規中所賦予的權力，履行自身職責，但現實情況是無論是黨章還是其他類型黨內法規的解釋主體都不明確，因而在履行職責方面也就無從下手。從執行黨內法規解釋文件層面來說，是對現行黨內法規中存在問題或概念模糊的話語的進一步說明，也是為黨內法規實際運行出現問題提出的具體方案，但由于上傳下達過程中存在一定的主觀性和時效性，且由于缺少一些具體的解釋方法，解釋機關的自主裁量權未能受到有效制約，進而導致解釋主體自主裁量權過大的問題，因而黨內法規解釋文件的有效實施存在一定的困難。

2.解釋文件實行過程缺乏監督。一項法規的實際運行除了其本身的科學性和合理性之外，還需要對運行過程或某一特定環節進行監視、督促。當前，我國黨內法規解釋制度尚未完善，也并未建立完善的黨內法規解釋監督機制，而黨規解釋工作從開始之初就缺乏相應的監督，對于解釋的內容也存在著監督缺口。從黨內法規解釋的現行規定中可以看到，對黨內法規如何解釋進行了一定程度上的規范和要求，但在解釋文件的具體實行過程中，除了解釋主體要發揮其職責，各級黨委黨組織和黨員也責無旁貸。

3.地方黨內法規解釋混亂。現行黨內法規解釋工作規定中對地方黨內法規解釋是這樣規定的：省、自治區、直轄市黨委對其制定的黨內法規進行解釋，不得授權部、委、廳、局等進行解釋，但是可以由其承擔具體的解釋工作。在地方黨內法規的解釋工作中，一些實務工作者就指出了當前地方上存在“個別黨委部門自我授權、慷慨授權”等問題，在黨內法規的解釋條文上存在違規表述，且違反了《解釋工作規定》中關于黨的中央組織之外黨組織“誰制定誰解釋”的基本原則[6]，由此造成了地方黨內法規解釋的越位與錯位問題。

三、黨內法規解釋制度的完善路徑

黨內法規從根本上來說是一套有著特定對象的法律體系，與國家法律在施行上并無根本的差異，因此，黨內法規解釋制度的完善在一定程度上完全可以借鑒成熟的法律解釋經驗。就此，針對上文黨內法規解釋制度存在的主要問題：解釋主體模糊、解釋工作程序不健全和黨內法規解釋運行與預設目標不一致，首先要嚴格遵循黨內法規解釋的三個原則；其次，在法律解釋主體確定的基礎上，要確定黨內法規解釋的主體，包括明確黨章的解釋主體、落實黨內法規解釋主體的依據、建立合理的黨內法規解釋主體；再次，在法律解釋程序借鑒的基礎上，完善黨內法規解釋的程序機制，建立便捷的解釋啟動機制、完善備案審查機制；最后，加強黨內法規解釋的目標定位，在此基礎上規范具體表述，加強解釋工作監督，進而推進黨內法規解釋的實踐與運行。

（一）嚴格遵循黨內法規解釋的原則

“黨內法規既有法律的一些特征，又有政策的一些特征，是兼具法政二重屬性的規范性文件。”[8]因而，在黨內法規解釋的過程中，應借鑒融合法律解釋遵循的一些原則，同時結合黨內法規的特殊性，嚴格遵循黨內法規解釋的原則。

1.政治性原則。黨內法規本身具有雙重屬性即法律性和政治性，作為黨內法規實施環節的黨內法規解釋也應當遵循政治性原則。其一，必須堅持中國共產黨的領導。在黨內法規解釋的過程中，要始終堅持黨的領導，堅定黨的領導地位，同時黨內法規的解釋內容還應與黨的領導相契合。其二，必須遵循黨的路線方針政策。黨的指導思想應時刻貫徹在黨內法規解釋的所有環節中，只有黨內法規解釋符合黨的理論和方針時，才能夠達到黨內法規制定的目的，進而保證黨內法規制度體系的進一步豐富和完善。

2.合法與合規并舉原則。黨內法規解釋既要與國家法律相一致，又要符合黨內法規的規定。在中國特色社會主義法治體系框架下，國家法律體系與黨內法規體系是相互關聯的，因而在黨內法規解釋時也應遵守國家憲法和法律的要求。一方面黨內法規解釋活動必須在法律的范圍內進行。黨內法規同國家法律一樣都屬于法的一種，它是一種約束黨員的規矩，具有規范性和指導性，因而作為黨內法規重要部分的黨內法規解釋，理應在尊重國家法律的前提下開展黨內工作。

3.穩定性原則。黨內法規一旦發布，就應在一定時期內發揮其作用，進而保證效力的相對穩定性。黨內法規是規范著全黨各級黨組織和黨員的基本行為準則，黨內法規解釋更是對這些準則的解讀和補充，只有保持一定的穩定性，才能更好地發揮規范、約束作用。這就要求黨內法規解釋主體要從大局出發，注重黨內法規解釋的持續性和穩定性，不能輕易對黨內法規進行解釋，否則將會影響整個黨內法規制度體系的穩定。

（二）確定合理的黨內法規解釋主體

黨內法規解釋主體是黨內法規解釋制度的核心問題，關于此，《中國共產黨黨內法規制定條例》第三十四條明確規定了：中央黨內法規由黨中央或者授權有關部委解釋，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規由制定機關解釋[9]。但關于黨內法規解釋主體的規定尚未完善，有待亟需解決。一是要明確黨章的解釋主體，二是要從其他黨內法規解釋主體存在的問題出發，明確解釋依據，統一解釋主體確定標準，明確具體解釋機關，以此加強黨內法規解釋在黨內法規體系中的地位。

1.明確規定黨章的解釋主體。由于現行黨章中對黨章的解釋主體沒有規定，而根據“誰制定誰解釋”的規則，黨章的解釋應由黨章自身作出規定。由于黨章地位和效力的影響，有權對黨章進行解釋的機關必須能夠代表中國共產黨。依據中國共產黨現行的組織結構，黨的最高領導機關是黨的全國代表大會和其所產生的中央委員會，它在閉會期間由中央政治局及其常務委員會行使職權，相應地黨章的解釋主體就可以從其中選定。但是由于黨章解釋工作的常態化要求，黨的中央委員會應被選為黨章的解釋主體較為適合。

2.明晰合理的黨內法規解釋主體。其一，要明確黨內各解釋主體之間的權限。縱向上來看，黨內法規解釋主體為中央各部門以及中央各部門與地方黨委，就中央與地方黨內法規解釋主體權限劃分而言，主要是根據中央與地方黨委主管的內容進行劃分。橫向上來看，黨內法規解釋的主體為根據地位和主管內容劃分的中央各部門。其二，要明確黨內法規解釋主體與其他解釋主體之間的權限。不僅要保持黨內法規解釋與國家法律解釋的適用與銜接，區別黨內法規解釋上遵循“地方服從中央”的組織原則，把握黨內法規制定程序的內部性和適用范圍的有限性，而且還要劃分清楚與監察機關之間的解釋權限，進而對其進行合理配置。其三，要統一黨內法規解釋主體的確定規則。由于黨內法規解釋主體沒有統一的確定標準，有時候甚至會出現爭議性的問題，因而可以以黨內法規所涉及的內容為依據確定其解釋主體。如監督保障法所涉及的內容大多是與黨員干部的違紀相關，那么在適用《中國共產黨紀律處分條例》時，中紀委對黨員干部的違紀行為的認定就是其解釋的重點。此外，也可以按照權責統一的原則，提前明確解釋主體的牽頭作用，保證適用主體的延續性和統一性。

（三）完善黨內法規解釋程序機制

以黨內法規解釋的工作程序為出發點，針對其在程序機制上存在的問題，主要從黨內法規解釋的啟動、審批和文件發布三個方面進一步健全黨內法規解釋的程序機制。包括簡化啟動程序，降低啟動門檻，明確審批方式和審批范圍。

1.簡化黨內法規解釋啟動程序，降低啟動門檻。《解釋工作規定》中明確規定黨組織提出解釋的請示必須逐級申請，不得越級，這使得對一個文件的解釋耗時長且有一定的不確定性。因而，建議可以允許相關黨組織在申請時直接向黨內法規解釋機關提出，盡量減少程序繁雜帶來的不便。同時還應降低黨內法規解釋的申請門檻，使各級黨組織能夠科學有效地運行黨內法規。黨內法規的被動解釋由解釋機關負責同志審批不利于保證解釋工作的民主性，因而建議不再由解釋機關的負責同志審批，可以由黨內法規解釋機關的專門工作機構進行審核，這樣有助于發揮黨內法規解釋機關工作機構的專業性優勢，減少由于主觀性強造成的爭議性問題。

2.明確黨內法規解釋的審批方式和適用范圍。《解釋工作規定》中規定的黨內法規解釋草案審批的方式有兩種，但這兩種審批方式都沒有明確的審批范圍和適用情況。因而，根據提出的不同草案要具體情況具體分析，可以按照“會議審議批準為主，解釋機關主要負責同志審批為輔”的原則進行審批，但是根據現實情況分析，建議采取會議審議批準的方式，同時規定黨內法規解釋可以上會的標準和流程。而對于按照程序報解釋機關主要負責同志審批的方式也可以由上文中提及的改為報由黨內法規解釋機關的專門工作機構進行審批，這樣既增強了審批的民主性，也讓解釋工作有了具體的標準。

（四）推動黨內法規解釋文件有效實施

1.完善專門的黨內法規文件以此推動黨內法規解釋的相關工作。當前專門針對黨內法規解釋的相關文件規定僅有《中國共產黨黨內法規解釋工作規定》和一些其他黨內法規中較為零散的規定。從目前的黨內法規解釋形式中，通過名稱人們很難判斷其是否是黨內法規解釋文件，且其在內容上也經常存在分歧。因此，無論是黨內法規解釋的形式上還是內容上，都要推動其規范化和專業化，這就需要推動專門黨內法規的制定，明確黨內法規解釋的形式和內容規定。此外，還要加強黨內法規解釋文件在實際運行過程中的規范化，各級黨委和黨組織要自覺遵守解釋中的相關規定，并且積極開展集體學習活動，形成宣傳學習的常態化。

2.增強黨組織黨員監督，建立黨內法規解釋監督機制。“沒有監督的權力必然導致腐敗，這是一條鐵律。”[10](P92)無論是黨內法規的制定過程還是實施過程，完善的監督體制是非常重要的。監督包括內部監督和外部監督，內部監督包括黨組織內部的自上而下的組織監督和自下而上的民主監督，外部監督包括群眾監督和輿論監督等黨組織外部對黨內法規解釋文件實施過程的監督。在進行解釋工作時，要將黨內法規解釋工作的責任清單清楚地列出來，并且要將黨內法規解釋工作中履行責任情況適當地納入到績效考核的指標體系之中，進一步確保黨內法規解釋的正確有效實施。此外，黨內法規解釋的評估清理也應及時進行，特別是對一些過時的、有所沖突的文件，應及時清理和廢止，確保解釋文件的與時俱進。

3.加強地方黨委的培訓，解決黨內法規解釋越位、錯位問題。地方黨委作為有權解釋機關，既可以制定地方性黨內法規或規范性文件，也可以對一些黨內法規進行解釋，但在解釋的過程中，難免由于自身主觀性較強出現隨意性的授權。這就需要黨內法規解釋工作貫通自上而下的學習宣傳路徑，確保地方黨組織的學習教育始終與黨內法規解釋的目標一致。此外，廣大黨員同志也應當發揮自身對于解釋工作實施的監督權，及時提出科學合理的意見。

堅持全面從嚴治黨要求健全黨內法規體系，更要加強黨內法規解釋。一項制度的生命力在于實施，在黨內法規體系基本形成之后，黨內法規建設工作的重心不再是解決無規可依的問題，而是如何提升制度有效實施來促進黨內法規制度有效落實和執行的問題。而黨內法規解釋體系作為黨內法規制度執行的重要環節，對于整個黨內法規制度體系的構建同樣具有重要意義。