“一帶一路”建設與西部邊疆生態治理重構

代蘭海 薛東前

（1.河西學院歷史文化與旅游學院 甘肅 張掖 734000；2.陜西師范大學地理科學與旅游學院 陜西 西安 710119）

一、引言

“一帶一路”建設是新時期中國全面對外開放的總體方略和基本載體。伴隨“一帶一路”建設的深入推進，“一帶一路”研究已成為學界關注的焦點。從已有研究成果看，研究視角主要集中在三個方面：一是從宏觀層面對“一帶一路”的戰略意義與科學內涵[1]、地緣政治與尺度政治[2]、國際認知與反響[3]、風險評估及應對[4]等進行解析，運用包容性全球化概念構建“一帶一路”倡議理論基礎[5]，探討“一帶一路”建設的空間響應[6]；二是圍繞《推動共建絲綢之路經濟帶和21 世紀海上絲綢之路的愿景與行動》（以下簡稱《愿景與行動》）中對國內不同地方開放態勢之定位，從中觀層面討論各地融入和參與“一帶一路”建設的戰略規劃、路徑選擇與具體策略，包括地區[7]、省域[8]、城市[9]三個尺度；三是從微觀層面分析中國企業對外直接投資潛力[10]，海外投資空間格局和空間組織模式，以及“海外建廠”的風險識別與法律防范[11]。研究主題圍繞“五通”建設，涉及“一帶一路”跨境運輸通道建設[12]、投資環境與投資風險評估、能源資源合作[13]、沿線國家間貿易合作與產業轉移、文化交流與傳播[14]等方面?？傮w而言，“一帶一路”研究已取得了較大進展，從早期戰略性、政策性研究向實證性、理論性研究轉變，在地緣政治、互聯互通、對外投資、經貿合作等研究議題上取得了豐富成果，為后續研究提供了良好的借鑒，但對“一帶一路”生態環境的關注相對薄弱，尤其是對重點區域的生態治理探究較少。事實上，“一帶一路”沿線國家和地區，特別是絲綢之路經濟帶所經的中國西北部、中亞、中東等地區，自然環境惡劣、生態環境脆弱，區域生態環境狀況受到全球關注，生態安全是“一帶一路”建設持續推進中亟待解決的突出問題[15]。從多層次加強生態治理區域協同與創新，推進“一帶一路”生態共同體建設，是當前減少環境跨境沖突、服務“一帶一路”國家戰略的必要舉措[16]。

中國西部邊疆六省（區）是我國具有特殊地位的戰略區域，由于獨特的區位條件，在《愿景與行動》中被賦予了突出地位。新疆、廣西、云南分別被確定為“絲綢之路經濟帶核心區”“21 世紀海上絲綢之路與絲綢之路經濟帶有機銜接的重要門戶”和“面向南亞、東南亞的輻射中心”，甘肅、內蒙古、西藏也被寄予厚望。與此同時，西部邊疆生態環境狀況和生態安全形勢亦引起社會普遍關注，區域環境保護和生態治理成為共建綠色“一帶一路”的有力支撐。本文將首先借助治理理論構建生態治理框架，然后分析“一帶一路”對西部邊疆生態區位的重塑，基于對區域傳統生態治理模式的反思，提出新形勢下西部邊疆生態治理重構思路，為區域生態文明和綠色“一帶一路”建設服務。

二、治理理論與生態治理框架構建

治理（governance）一詞源于拉丁文和古希臘文，原意是控制、引導和操縱（control、direct、pilot）。20 世紀90 年代以來，隨著世界銀行、聯合國全球治理委員會、聯合國開發署等國際機構在專題和報告中對“治理”一詞的使用，治理迅速成為西方社會科學領域使用的高頻詞語，治理理論也成為學界研究熱點。

治理的概念相對寬泛存在多種版本，目前尚無統一的定義。其中，聯合國全球治理委員會的定義較有代表性，它認為“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程”[17](P2-3)?？傮w而言，治理具有四個特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動[18]。

生態治理是治理理論在生態領域的具體應用，指“以政府為核心的多元行為主體以有效促進公共利益最大化為宗旨，民主運用公共權力并以科學的方法，保護生態環境、控制污染及解決環境糾紛，達到生態系統的良性循環，實現人與自然和諧相處的互動合作過程”[19]。從生態系統特征和規律出發，運用行政、經濟和社會管理等多元手段，汲取世界生態治理經驗，構建合理的生態治理框架是保障生態產品和服務有效供給，實現生態治理現代化的根本手段[20](P20-31)。本文以治理理論為指導，遵循生態治理“價值—制度—行動”之邏輯思路，從生態治理理念、體制、結構和能力四個方面構建生態治理框架（圖1）。

圖1 生態治理框架結構

生態治理理念是生態治理框架建立的根據，既決定著生態治理框架的目標，又影響著實現目標所采取的方式。生態治理要以生態文明和綠色發展理念為指導，堅持生態正義，保障不同地區/群體間的生態權利享有和生態義務承擔的公平性，推進包容普惠式發展。同時，要內外統籌，強化國際和地區合作，構建生態共同體。

生態治理體制是為實現生態治理目標而在政治、經濟、社會等領域的制度安排，是對生態治理理念的具體化和規則化，從根本上決定了生態治理能力的強弱。生態治理體制改革，要堅持問題導向，以解決生態治理中存在的突出問題為出發點，涉及生態治理機構設置、生態治理合作機制和地方政府績效考核等。

生態治理結構是參與生態治理的主體類型及其相互作用關系，是生態治理框架中最活躍、最能動的要素。生態治理是一項復雜的系統工程，任何單一主體都很難解決所有問題，在生態治理現代化過程中，多元主體的合作治理成為必然要求，包括多元主體之間協同共治，政府角色轉變社會資源整合等。

生態治理能力是以政府為核心行動者的生態治理主體的生態治理實踐能力，只有把生態治理理念和制度付諸行動，才能確保生態治理的有效性。生態治理能力直接影響生態治理體系的效能，包括擁有的生態知識與技術水平，生態治理制度創新能力，與其它生態治理主體對話談判、協調回應的能力等。

三、“一帶一路”與西部邊疆生態區位重塑

（一）“一帶一路”對西部邊疆空間形態的重塑

1.西部邊疆空間區位：從邊緣到中心

歷史上包括西部邊疆在內的中國邊疆地區由于地理位置偏遠和經濟社會發展差異，一直被視為邊緣性的存在——地理、政治、經濟與文化上的邊緣，形成了整個王朝國家時代中國疆域構造的“內地—邊疆”或“中心—邊緣”結構。近代以來，隨著中國國家形態的轉變，邊疆被視為國家領土的邊緣性部分，民族國家在一定程度上強化了邊疆的邊緣性，邊疆的邊緣性不斷地被再生產出來[21]。

“一帶一路”的提出和建設，使得西部邊疆地區發生了一個很重要的轉變——從歷史上的邊緣地區、改革開放的后方地區轉變成為前沿地帶，而這個前沿又是一個既要對內開放，又要對外開放的雙向開放“中心區”[22]。換言之，“一帶一路”改變了西部邊疆原有的邊緣地位，將其置于跨區域互動的長鏈條之中，使之同時向國內、國外兩個方向開放，西部邊疆就成了面向國內外的中心。這樣，在“一帶一路”空間視野內，西部邊疆不再是邊緣，而是處在內地與境外之間的中心位置，成為連接內外鏈條上的節點與橋梁。

2.西部邊疆空間關系：從封閉到開放

長期以來，受限于現代民族國家“領土”和“主權”觀念，邊界成為區分國家主權的剛性界線，邊界的阻隔意義非常顯著，跨界互動受到嚴格限制，西部邊疆與外部聯系處于封閉狀態，西部邊疆成為外緣封閉的孤立空間，邊疆缺乏流動性。隨著全球化進程的深入，人口、商品、信息等跨界流動變得十分頻繁，國家邊界得以突破，西部邊疆空間關系逐漸從封閉走向開放。

“一帶一路”倡議既是中國對全球化進程的積極響應與主動作為，也是我國新時期優化改革開放格局、提升開放水平的重大舉措?！耙粠б宦贰苯ㄔO打破了沿線國家間物理和制度距離，形成了互聯互通的空間新格局，新疆、廣西、云南等西部邊疆省區憑借獨特的區位地緣優勢，在對外聯系中被賦予了突出地位，跨界聯系不僅不受限制反而受到鼓勵，實現了與國外區域間的聯系與合作，重塑了西部邊疆空間關系。

3.西部邊疆空間治理：從國家到全球

民族國家時代，西部邊疆作為國家疆域的外圍，具有明確的主權和政治意涵，國家對西部邊疆的空間治理一改傳統王朝國家時代的間接治理模式（羈縻制度），對邊疆采取直接管理。新中國成立以后，受傳統邊疆觀念的影響，邊疆空間治理側重于民族關系，形成了“族際主義”的邊疆治理取向[23]，具有鮮明的族際特色與國家主義傾向，與國家治理發展的不適應性愈加突出。

“一帶一路”建設將中國與沿線國家聯結起來，在加強與境外經濟聯系與文化交流的同時，境外諸多風險也隨著互聯互通而進入境內，非傳統安全問題將逐步顯現，西部邊疆由于天然的空間區位和地緣格局更是首當其沖，邊疆空間治理方式面臨變革，空間治理的全球化特征會日益凸顯，以往內斂的國家治理視角既不能契合全球化時代的治理形勢，也與“一帶一路”建設外向型的治理需求不相適應，存在明顯的治理偏差，需要進行跨越式重構。

（二）“一帶一路”對西部邊疆生態區位的重構

1.西部邊疆生態區位分析

西部邊疆地區位于我國一、二級階梯，地形復雜多樣，以高原和山地為主，氣候上包含寒溫帶、中溫帶、暖溫帶、亞熱帶4 個氣候帶和1 個高原氣候區，氣候垂直地帶性突出，擁有額爾齊斯河、伊犁河、雅魯藏布江、瀾滄江等數條邊界和出境河流，是我國重要資源富集區域。該區處于中國農牧、農林、林牧等復合交錯帶，是我國植被交錯區和生態過渡區，也是我國關鍵的生態安全屏障，對區域和國家生態安全具有全局控制作用。西北邊疆地區（新疆、甘肅、內蒙古）是我國重要的防風固沙、水源涵養區，西南邊疆地區（廣西、云南、西藏）是我國重要的水源涵養、土壤保持和生物多樣性保護區，二者構成了我國以“兩屏三帶”為主體的生態安全戰略格局的主要部分。其中，尤以世界屋脊、亞洲水塔和地球第三極著稱的青藏高原生態區位最為突出，其在我國氣候系統穩定、水資源供應、生物多樣性保護、碳收支平衡等方面具有重要的生態安全屏障作用，是我國乃至亞洲地區的“江河源”和“生態源”及氣候和環境變化的“調控器”[24]。

整體而言，在中國生態風險空間格局中，青藏高原占據極為突出的地位，被視為“生態安全極”，關乎國家發展大局和民族未來；位于中西部的西北和西南邊疆地區是“生態問題源”，諸如水土流失、沙漠化、石漠化等生態問題的源頭多出于此；東部地區由于地形結構和大氣環流的影響，是眾多生態問題的匯集之地，成為“生態影響匯”。

2.西部邊疆生態區位重構

（1）“一帶一路”建設的生態屏障

“一帶一路”建設在重塑西部邊疆空間的同時，也重構了西部邊疆生態區位，西部邊疆地區成為“一帶一路”沿線重要的生態屏障，其資源環境狀況和生態文明建設不僅事關區域和中國生態安全，而且關乎中國“一帶一路”建設目標的實現，在推動新亞歐大陸橋、中蒙俄、中國—中亞—西亞、中國—中南半島國際經濟合作走廊，中巴、孟中印緬經濟走廊建設方面，西部邊疆具有天然的區位優勢，區域生態治理可為綠色“一帶一路”深入推進，構建沿線國家生態共同體提供有力的保障和示范。近年來，在中國科學院青藏高原所組織的“泛第三極環境變化與綠色絲綢之路建設”專項研究中[24]，新疆、西藏、云南等西部邊疆省區生態區位優勢充分顯現，“一帶一路”建設生態屏障地位得到了有力彰顯。

（2）東西部深度合作的生態支撐

“一帶一路”建設改變了以往東西部合作的單向虹吸關系，強化了西部邊疆與內地的互動關系，西部邊疆與內地省市經濟聯系會更加密切，東西部地區的人才、資金、技術、管理、資源等要素流動愈發頻繁，開啟了中國三大經濟區域深度合作的新進程，形成了內地—邊疆利益共同體。具體而言，絲綢之路經濟帶將新疆、甘肅等西北邊疆省份與中原腹地串聯起來，海上絲綢之路則將廣西、云南等西南邊疆省份與東南經濟發達地區協同起來，邊疆內地一體化步伐日趨加快，西部邊疆資源環境的可持續性和生態系統的安全性會日益凸顯，區域生態環境的支撐作用也會被無限放大，生態地位將更加穩固，在推動內地與境外的商業貿易和經濟交往中，區域生態保障和服務功能將進一步顯現。

四、“一帶一路”建設與西部邊疆生態治理模式反思

20 世紀70 年代隨著我國環境問題日益顯現，西部邊疆與國內其它地區一道步入生態治理制度化階段。經過長期努力，區域在水土流失、土地荒漠化、森林草原退化等方面取得了顯著成效，但生態環境總體形勢依然嚴峻，生態保護與開發建設矛盾仍舊突出。新形勢下，需要對西部邊疆傳統生態治理模式進行反思，以應對區域生態治理面臨的挑戰。

（一）經濟優先的生態治理理念：目標單一

改革開放以來，西部邊疆省區各級政府在“以經濟建設為中心”思想指導下，逐漸形成了“經濟優先、生態讓路”的生態治理理念，地方政府和相關部門把GDP 視作衡量經濟發展最高的甚至是唯一的標準，過分追求GDP 增長，經濟目標一直占據目標體系中的中心位置，生態環境、社會發展等目標的重要性雖然在上升，但遠不能成為其政策追求的核心，一旦各目標之間出現沖突，生態環境等目標逃脫不了為經濟目標讓路的宿命。同時，基于經濟績效的單一維度的考核激勵和官員晉升機制，也刺激了地方政府為發展經濟而不惜損害生態環境，急功近利、寅吃卯糧。即使在黨的十八以來，生態文明建設進入“五位一體”總體布局上升為國家戰略之后，“經濟優先、生態讓路”的思維慣性依舊在強有力地發揮作用，片面追求地區經濟增長，不惜犧牲和破壞生態環境，過度消耗和透支自然資源，罔顧公眾環境利益和生態福祉，出現了內蒙古騰格里沙漠污染事件、甘肅祁連山生態環境事件、青海木里礦區非法開采等典型生態破壞案例。

（二）分割性的生態治理體制：條塊分治

生態系統自身具有生態學的整體性和不可分割性，遵循著既定的運行規律，只有主要生態過程完整的系統才是健康的生態系統，才能發揮系統本身所具有的生態功能，而且許多生態過程往往橫跨較大空間和時間范圍，需要跨越行政邊界和政治地理單元。然而，現實中開展生態環境管理時，完整的生態系統很難維持，形成行政區域橫向切割下的屬地化治理，各行政區域只負責轄區內生態環境治理，造成生態系統的碎片化，例如西部邊疆地區草原生態系統的產權分割與草原圍欄現象。同時，在屬地化分割的基礎上，不同權利部門對同一管轄區生態系統中的不同領域分而治之，如經濟、環保、林業、土地等部門共同作用于濕地生態系統，由于各個權利主體差異化的目標追求和特定的知識系統，形成生態系統的二次分割。經過兩輪權利分割，完整的生態系統空間被肢解成生態系統空間碎片，生態治理效果大打折扣，甚至出現生態保護意圖下的生態破壞，帶來制度化的生態風險。另外，分割性的生態治理體制也導致生態治理的“搭便車”行為，造成區域生態治理過程中的合作困境，生態治理績效難以顯現。

（三）單一的生態治理結構：社會有限參與

生態治理是一項系統而復雜的工程，任何一個機構都缺乏足夠的知識、能力和資源來單獨解決一切問題，需要政府、市場、社會等多元主體群策群力、共同參與，形成多元、協同、共治的生態治理結構。與東部地區相比，西部邊疆地區由于深居內陸，市場主體和市場體系發育滯后，加之民眾生態環保意識不高、參與渠道不暢通，形成了單一的生態治理結構，政府是唯一的權力中心，在生態治理多元主體中，政府一枝獨大，市場和公眾在政府力量面前勢單力薄，處于絕對弱勢地位，生態治理參與有限，難以發揮應有作用。在諸如退耕還林、退牧還草、天然林保護、京津風沙源治理等生態建設中，主要還是依靠政府撥款和財政轉移支付，尚未建立市場化的生態建設補償機制，農戶面對補償時間短、補償費用低等問題也是被動參與，積極性難以調動，一旦生態建設項目結束，對農戶的生態補償費用不落實，那么已經得到改善的生態環境很有可能會再度退化。

（四）“國家主義”慣性的生態治理方式：保守內向

我國是世界上擁有鄰國最多的國家之一，其中與西部邊疆地區接壤的國家有13 個。加強和周邊國家生態治理國際合作，及時并妥善處理各類跨界環境問題，對避免引起跨境資源環境糾紛，保障國家周邊生態安全，營造和平發展氛圍，延續國際戰略機遇期具有重大的現實意義。多年來，在中央政府協調組織下，部分西部邊疆省區初步建立了生態治理的省際協同模式，并取得了良好的生態效果。例如發源于祁連山，范圍涉及青海、甘肅、內蒙古三省區的黑河流域，自2000 年黑河干流水量統一調度以來，不僅有效遏制了額濟納綠洲生態環境惡化，阻止了巴丹吉林沙漠向北擴散，而且顯著改善了局部地區生態氣候。相較之下，西部邊疆地區在土地沙化治理、界河污染防治、生物多樣性保護等次區域生態治理和生態安全合作中積極性不夠，缺乏國際視野和全球化思維，傳統的“國家主義”治理方式制約了生態治理的跨國合作，尚未充分發揮出特有的區位特點和地緣優勢，表現出保守的“國家主義”慣性。

五、“一帶一路”建設與西部邊疆生態治理重構

“一帶一路”建設重塑了西部邊疆空間關系，邊疆成為面向國內外的中心，邊疆生態區位和生態服務功能日益凸顯，西部邊疆生態治理逐步呈現出全球治理特征，既有的生態治理模式難以適應區域新的生態治理需要，亟需轉型重構。

（一）生態治理理念革新：綠色發展、開放共生

理念是任何一種行為與實踐過程的起點，西部邊疆生態治理重構需聚焦生態文明，以綠色發展為立足點，以生態共同體和利益共同體建設為切入點，以包容普惠為著眼點，推動區域高質量發展，服務綠色“一帶一路”建設。

1.以生態文明和綠色發展理念為指導，推動區域高質量發展。西部邊疆省區多屬于國內欠發達地區，正處于工業化起步階段，社會發展需求與生態環境保護矛盾突出。隨著“一帶一路”建設的深入推進，西部邊疆與內地省市和沿線各國在經貿往來、能源開發、基礎設施建設等方面的合作將逐漸增多，面臨巨大的發展機遇，生態文明建設任務更為艱巨。西部邊疆地區要統籌社會經濟與生態環境協調發展，祛除“經濟優先、生態讓路”的生態治理理念，踐行新型生態治理理念，嚴格落實生態建設和環境保護主體責任，自覺承擔起構筑國家生態屏障和維護“一帶一路”生態安全的重任。

2.樹立內地—邊疆利益共同體意識，實現包容普惠發展。西部邊疆是我國重要的生態安全屏障，在水源涵養、防風固沙、生物多樣性保護等方面具有突出地位，按照生態服務有償原則，應予以補償。內地和邊疆應樹立利益共同體意識，堅持包容普惠原則，解決西部邊疆生態剝奪和綠色貧困問題，讓邊疆民眾共享發展成果。按照國務院《關于健全生態保護補償機制的意見》要求，推進體制機制創新，通過資金補償、對口支援、產業轉移、生態捆綁等方式建立橫向補償關系，實現生態受益地與生態保護地之間共生共榮。

3.超越生態治理“國家主義”視野，打造“一帶一路”生態共同體。“一帶一路”以“互聯互通”為中心概念，使邊疆非邊疆化、中心非中心化，重塑了西部邊疆的空間區位。“一帶一路”建設下，西部邊疆生態治理要超越“國家主義”視野，從國內與國際雙重視角審視區域生態安全，打破原有囿于民族國家內部屬地化治理模式，充分認識到西部邊疆不僅是國內重要的生態安全屏障，而且是維護“一帶一路”安全的戰略支撐區。要善于利用中國與沿線各國雙邊與多邊合作機制，加強生態領域次區域對話交流和務實合作，構建“一帶一路”生態共同體，防范生態環境風險，保障國家和“一帶一路”生態安全。

（二）生態治理體制完善：內外統籌、共治共享

“一帶一路”建設下，西部邊疆地區應從自然生態系統的整體性出發，內外統籌，優化生態治理機構設置，強化生態治理機構職能，積極探索次區域生態治理合作機制，實現區域生態系統的共治共享。

1.國內層面。首先，落實國家生態治理大部門制。基于生態系統完整性和系統性規律，西部邊疆省區應在國務院機構大部制改革完成的基礎上，積極探索地方大部制改革路徑，落實生態治理大部門制，將以往分散在不同行政部門相關的生態治理事務集中起來，從整體上進行規劃、監督和管理，實現山水林田湖草的整體保護、系統修復和綜合治理。其次，設立跨區域生態治理機構。按照自然區劃原則，設立跨區域生態治理機構，通過統一決策、統一管理和統一協調，消除碎片化治理方式，遏制生態治理集體行動中的機會主義和“搭便車”行為，使生態治理模式由“地方分治”向“協同共治”轉變，實現生態環境的共治共享。最后，建立差異化的區域績效考核體系。改變過去GDP 至上和“一刀切”的績效考核方式，按照主體功能區建設要求，結合西部邊疆生態特征，制定差別化績效考核指標，推動各地根據自身功能定位實現高質量發展。

2.國際層面。第一，積極參與中國與沿線國家構建的生態環保合作平臺和生態治理合作機制。2014 年以來，中國—上海合作組織環境保護合作中心、瀾滄江—湄公河環境合作中心、“一帶一路”綠色發展國際聯盟和生態環保大數據服務平臺等相繼成立和啟動。同時，中國不斷完善雙邊及多邊生態治理合作機制，已與沿線國家和國際組織簽署50 多份雙邊、多邊生態環境合作文件[16]，為西部邊疆地區參與“一帶一路”生態治理合作構筑了強有力的制度支撐。第二，主動探索次區域生態治理合作機制。邊疆地方政府應充分利用區位和地緣優勢，向中央爭取更多的發展資源（包括制度），積極探尋生態環境聯合監測預警與次區域共建機制，建立統一的環境協調制度，在跨境水資源開發與保護、自然災害防治、荒漠化治理等方面密切協作配合，為跨境生態合作進行有益探索，消除跨境生態問題國際糾紛，防范和化解“一帶一路”生態風險，共同維護沿線生態安全。

（三）生態治理結構優化：多元主體、協同共治

生態系統的跨境性、生態問題的復雜性和環境污染的流動性使得單一主體難以有效完成生態治理任務?！耙粠б宦贰苯ㄔO下，西部邊疆生態治理結構優化必須在地方政府統一領導下，基于中國雙邊與多邊生態治理合作機制，進行廣泛社會動員，構筑強大社會合力，形成多元主體參與的生態治理結構。

1.構建多元主體參與的生態治理結構。與傳統生態治理結構相比，多元主體參與的生態治理通過創新政府、市場、社會和媒體的合作關系，借助規范化、程序化、法治化的互動過程，形成系統、整體、協同、共治的結構關系網絡（圖2）。其中，政府位于中心位置，對其它主體進行引導、調節和規范；企業、公眾、社會組織、媒體對政府進行監督，在人力、物力等方面參與輔助政府，并在政府協調下進行雙向協作，實現政府主導、市場主演、社會協作、公眾參與及媒體監督的職能定位[25]。多年來，以內蒙古億利資源集團、阿拉善SEE 生態協會、地方治沙英雄為代表的企業、社會團體和民眾等多元生態治理主體的涌現，為區域生態治理結構優化奠定了現實基礎。

圖2 西部邊疆生態治理多元主體互動關系

2.轉變治理角色整合社會資源。長期以來，西部邊疆地方政府作為單一生態治理主體，既是“劃槳者”也是“掌舵者”，憑借壟斷性的政府權力，習慣于以行政命令的方式自上而下實施生態治理，不需要也不屑于與其它權利主體溝通、對話。新型生態治理結構要求政府轉變治理角色，從高高在上的掌權者轉變為多元治理主體的一方，有效整合各方力量形成治理合力，推動主體間一體化的合作進程，為企業、社會組織、民眾等提供多樣化的溝通平臺與渠道，建立有效的利益表達機制和協調機制，解決生態治理中集體行動困境。

（四）生態治理能力提升：制度創新、跨境合作

政府是生態治理的核心行動者，提升政府生態治理能力，推進生態治理現代化轉型，是西部邊疆實現有效生態治理的重要保證。

1.立足西部邊疆區域特點，提高政府生態治理制度創新能力。西部邊疆在地理區位、生態環境、人文社會、發展階段等方面具有鮮明的區域特點，區域生態治理應在遵循國家生態治理政策的同時，結合當地實際狀況進行制度創新。在提高政府官員和職能部門生態治理科學知識水平與運用新技術能力的基礎上，通過挖掘西部邊疆地區地方性知識中的生態智慧，充分利用當地民族游牧文化和宗教文化（藏傳佛教、小乘佛教、伊斯蘭教等）中尊重自然、敬畏自然、順應自然的生態觀念，提高生態治理制度創新能力，增強生態治理方案的地方嵌入，克服普適性知識在區域生態治理應用中的“水土不服”，推動區域生態文明建設。

2.著眼綠色“一帶一路”建設，提升政府生態治理跨境合作能力。“一帶一路”建設促使邊疆生態治理全球化特征不斷顯現，西部邊疆省區要在沿線國家共建的平臺和制度框架下，通過項目合作、國際研討、技術交流、人才培養等方式，加強在土地荒漠化、水土流失、森林草原退化等領域的交流合作，學習和分享生態環保經驗與技術，提升生態治理國際合作能力。同時，在跨境生態協同治理中，基于雙方共同利益的區域合作是最穩固的合作，對話和談判則是爭取利益和消除利害沖突的基本方式，對話和談判能力直接影響生態治理主體間協作的達成，提高對話和談判能力對促進區域生態治理多元協作具有重要意義。

六、結語

“一帶一路”是為推動經濟全球化深入發展，探索全球經濟治理新模式而提出的中國方案?！耙粠б宦贰苯ㄔO將西部邊疆置于一個開放的場域之中，西部邊疆成為溝通內地與境外的中心，在重塑其空間區位、空間關系與空間治理的同時，也重構了區域生態區位與生態服務功能，西部邊疆不僅是國內東西部深度合作的生態支撐，也是“一帶一路”建設的生態屏障。傳統以經濟優先發展、條塊分治管理、社會有限參與、“國家主義”慣性為特征的生態治理模式，難以適應新形勢下西部邊疆生態治理需求。面對新的時代契機，西部邊疆應重構生態治理模式，構建新型生態治理框架，包括革新生態治理理念、完善生態治理體制、優化生態治理結構和提升生態治理能力。

生態治理是生態文明建設具體實踐過程，生態治理現代化是推進生態文明建設的必然要求。本文借助治理理論，初步構建了“一帶一路”建設下西部邊疆生態治理重構框架，但在具體議題上尚缺乏深入而系統的分析，需要在生態治理實踐中不斷細化與修正。未來西部邊疆地區應主動適應綠色“一帶一路”建設需要，不斷創新生態治理模式，加強生態環境保護區域協同與跨國合作，推進生態治理體系和治理能力現代化，為服務“一帶一路”建設和維護國家生態安全提供堅實保障。