后疫情時代加強上海市實有人口管理立法保障研究

俞四海

（華東政法大學， 上海 200042）

為了規范實有人口服務和管理，2009年上海市政府出臺了全國第一部實有人口管理立法——《上海市實有人口服務和管理若干規定（暫行）》，并于2012年重新發布了《上海市實有人口服務和管理若干規定》（以下簡稱《規定》）。2017年，為與國務院《居住證暫行條例》保持一致，調整了暫住證相關的內容。

近年來，隨著我國城鎮化的快速推進，大量農村勞動力向城市轉移就業，城市間的人口流動也在不斷加速。《規定》中協管員上門登記實有人口信息的工作模式已與城市人口形勢變化不相適應，也與人口大數據治理的要求存在較大差距。如何才能全面、高效、準確地掌握實有人口數據，成為上海提升超大城市治理現代化水平必須破解的重大現實課題。新冠疫情突如其來，為了高效防范和處置疫情突發事件，需快速、精準掌握大量實有人口的基本信息和移動軌跡。這對實有人口傳統管控模式構成了重大挑戰，同時倒逼形成了條塊協作、自主申報、大數據應用等新型治理模式。進入后疫情時代，我們亟需深入剖析實有人口管理中存在的信息采集方式落后、覆蓋范圍不夠廣等問題，同時總結提煉疫情防控所催生出的治理新模式，通過立法的方式加以應對和固化，有效保障城市公共安全，助力上海城市管理更科學、更精細、更智能。

一、疫情防控給實有人口管理提出的挑戰

疫情發生后，控制疫情擴散最有效的方式就是快速篩查出新冠患者的密切接觸人員并采取檢測、隔離等措施，而篩查的前提是掌握全面、準確的實有人口數據。在上海疫情防控過程中，實有人口管理領域或多或少暴露出了覆蓋范圍窄、采集方式落后、新型住宿場所未納管、違法成本低等問題。

（一）“實有人口”涵蓋的范圍

上海作為一個超大城市，人口流動性非常大，短暫來滬就醫、旅游、公務活動、探親訪友等人員數量在不斷增加。如不能較好地掌握這些流動人員的信息，一旦發生疫情感染事件，就難以精準、高效地排查出密切接觸人員。但短暫來滬就醫、旅游、公務活動、探親訪友等人員，并非傳統意義上實有人口管理的對象。2009年《上海市實有人口服務和管理若干規定（暫行）》將“實有人口”定義為在上海市居住的本市戶籍人員、外省市戶籍人員，且一直沿用至今。①《上海市實有人口服務和管理若干規定》第二條第二款規定，“本規定所稱實有人口，是指在本市居住的本市戶籍人員、外省（自治區、直轄市）戶籍人員（以下稱來滬人員）”。這一概念以實際居住為核心，將“實有人口”限定于在上海居住的上海籍居民和外省籍居民，排除了不在上海居住的上海籍居民以及在上海居住的外籍人士。“居住”這一概念，一般是指較長時期地住在一個地方。②居住，指較長時期地住在一個地方。詳見《現代漢語詞典》（第七版）第703頁。但《規定》并未對“居住”的具體時限作出明確規定，實踐中基本上是以擬居住6個月以上的人員為對象。就醫、旅游等人員在滬停留時間一般都較短，短則一天、長則十多天，以往并未作為實有人口加以管理。

（二）傳統信息采集方式難以適應疫情防控需要

《規定》第七條規定，實有人口信息采集工作，采用社區綜合協管員上門詢問、當場填報的方式進行。《規定》第十四條、第十五條又規定了來滬人員信息臺賬備查制度，用人單位、職業中介服務機構、商品交易市場及超市經營管理者書面采集來滬人員相關信息，建立專門臺賬，以存檔備查。這些采集方式存在采集效率低、更新周期長、準確性差等問題。

疫情發生以來，傳統信息采集方式無法滿足疫情防控對人口數據所提出的實時、動態、精準等方面的要求。為了更加全面有效地掌握實有人口信息，社區實有人口信息采集方式轉變為“自主填報為主+上門采集為輔”的模式，并統一以“一網通辦”政務平臺、“隨申辦”移動客戶端作為自主填報總入口。用人單位等單位則通過“一網通辦”平臺登記來滬人員的姓名、現居住區以及身份證件的種類、號碼等信息，實時上傳數據，為有效防控疫情提供了人口數據方面的有力支撐。在重大疫情背景下，對于這些新類型實有人口信息采集方式，無論是實有人口當事人抑或用人單位一般都能予以理解并配合。但一旦疫情緩解，進入后疫情時代，繼續實施應急狀態下的這些措施就面臨著法律依據不足的問題，迫切需要提供常態化條件下的立法保障，才可能將這些疫情期間產生的經驗做法固化為長效制度。

（三）新型住宿服務場所亟需納入管控范圍

根據2011年修正的《上海市旅館業治安管理實施細則》第十一條之規定，旅客住宿應當填寫住宿登記單，旅館應當登記旅客有效身份證件信息，并上傳至旅館業治安管理信息系統。另外，該規章第十三條還規定了訪客登記制度，要求對進入旅館客房的訪客身份信息予以登記。①《上海市旅館業治安管理實施細則》第十一條規定，旅客住宿應當按照要求填寫住宿登記單。旅館應當查驗旅客的身份證件，登記有效身份證件信息，并在登記后2小時內上傳至旅館業治安管理信息系統。第十三條規定，旅館應當建立訪客登記制度。對進入旅館客房的會客者，應當征得住宿旅客本人同意，并按照要求登記其有效身份證件信息。實踐中，賓館、旅館、招待所等傳統住宿行業執行旅客住宿登記、訪客登記制度情況較好，人員信息基本上能按照要求加以登記。近年來，隨著民宿、網約房等新類型住宿服務場所不斷涌現，流動人員管理出現了空白地帶。目前，有關主管部門對于民宿、網約房是否屬于旅館行業還存在較大分歧。由于缺乏明確的法律規定，無法強制要求相關經營者實施旅客、訪客信息登記制度，大量流動人員信息無從獲取。這就需要通過立法的方式予以保障，讓經營者登記住客的姓名、身份證種類和號碼等信息成為法定義務，從而填補流動人員信息采集的空白。

（四）罰款額度低導致威懾力不足

《治安管理處罰法》第五十六條第一款規定，旅館業的工作人員對住宿的旅客不按規定登記姓名、身份證件種類和號碼的，處200元以上500元以下罰款。②《治安管理處罰法》第五十六條第一款規定 ，“旅館業的工作人員對住宿的旅客不按規定登記姓名、身份證件種類和號碼的，或者明知住宿的旅客將危險物質帶入旅館，不予制止的，處二百元以上五百元以下罰款”。《規定》第二十四條比照其規定，明確用人單位、職業中介服務機構、市場和超市的經營管理者、房地產中介服務機構等單位未按規定登記相關信息的，處以200元至1000元的罰款。隨著經濟社會快速發展，最高罰款1000元的懲治力度明顯不足，違法成本過低，缺乏應有的威懾力，對于促使相關單位嚴格執行法律規定的效果比較差，從而影響了實有人口信息的全面、高效獲取。

二、強化實有人口管理立法保障的理論證成

疫情給傳統實有人口管理模式帶來了較大沖擊，提出了多方面的法治保障需求。

（一）“實有人口”概念辨析

在公安工作實踐中，“實有人口”這一概念被廣泛使用，已成為約定俗成的用語，但事實上，國家層面至今沒有一部法律、行政法規對“實有人口”作出過規范，自然也沒有法律、行政法規層面的定義。唯一一個提及“實有人口”的部門規章也未下定義，且目前已失效。③國家衛生計生委1992年施行的《核設施放射衛生防護管理規定》第十二條規定，核設施廠址應選擇在人口密度較低、遠離大型廠礦和人口中心的地區，擬建核設施的廠址應有周圍半徑50公里內實有人口的衛生學評價資料。2015年，中華人民共和國國家衛生和計劃生育委員會第7號令廢止該規章。國務院《居住證暫行條例》只有“常住人口”概念，根據該條例第二條的規定，公民離開常住戶口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法穩定就業、合法穩定住所、連續就讀條件之一的，可以依照規定申領居住證，從而成為所在地的常住人口。據此規定，成為一名常住人口，須滿足居住半年以上，且符合合法穩定就業、合法穩定住所、連續就讀三個條件之一。將外地戶口人員認定為“常住人口”，主要目的是讓其享受所在地基本公共服務和便利，符合條件時可申請登記為常住戶口。采集實有人口數據信息，除了上述目的外，還有提高公共安全預警能力、提高對違法犯罪的打擊能力等特殊目的。①朱東風，何銀松. 論大數據時代背景下公安機關實有人口信息采集[J]. 山西警察學院學報，2018，（1）：94.比如，這次疫情處置中，掌握盡可能多的實有人口信息，對于精準高效處置突發疫情事件具有決定性意義。2015 年8月，國務院發布《促進大數據發展行動綱要》，專門提出要“加強對社會治理相關領域數據的歸集、發掘及關聯分析，強化對妥善應對和處理重大突發公共事件的數據支持，提高公共安全保障能力”。因此，客觀上來說，基于以上目的，實有人口的范圍顯然應當遠大于常住人口，這主要是指居住時限上可以更短。當然，從現實必要性、可操作性等方面來看，也并非要將所有居住或停留上海的外地人員都納入實有人口范疇。《遼寧省實有人口服務管理辦法》第九條、第十條對寄住人口、流動人口設定了一個月的時限，擬居住1個月以上的，納入實有人口管理。學理方面，也較少有人對“實有人口”進行界定，個別學者結合實踐中的做法，將“實有人口”定義為“某一時期某一社區內實際居住的所有人口，包括常住戶籍人口、流動（暫住） 人口、市內人戶分離人口以及其他各類公共安全方面需要特殊關注的人口”。②王前勇. 論實有人口多元協同共治機制[J]. 中國人民公安大學學報（社會科學版），2017，（3）：140.這一定義可能與某些地方實務操作相符合，但并不具有普遍適用性。

經過以上分析，我們可得出以下結論：“實有人口”這一概念既非國家層面的法定概念，也非實踐中的確定性概念，學理上也尚無明確定論。《規定》作為一部地方政府規章，根據《立法法》第八十二條第二款之規定，有權對屬于上海市行政區域內的具體行政管理事項作出規范，也即可以根據實踐需要確定“實有人口”的具體范圍。《規定》第二條第二款規定，“本規定所稱實有人口，是指在本市居住的本市戶籍人員、外省（自治區、直轄市）戶籍人員（以下稱來滬人員）”。就這一概念及規定全文來看，外省戶籍人員只要是在本市居住的，都可納入實有人口范疇。但考慮到“居住”一般要求住宿較長時間，根據疫情防控等公共安全保障等方面實際需要，有必要調整該款表述，在定義中增加在上海市“停留”的人員，以擴大實有人口的范疇。

（二）《規定》是否有權規范新型采集方式

長期以來，社區民警在人口管理方面的精力主要在特殊人口管控方面，而社區力量還未全面參與實有人口管理，面對頻繁的人員流動和普遍的人戶分離現象等，僅以社區綜合協管隊員為人口信息采集主體顯得勢單力薄。③朱東風，何銀松. 論大數據時代背景下公安機關實有人口信息采集[J]. 山西警察學院學報，2018，（1）：95.疫情期間，由于社區實行新型關聯和雙重查驗模式，外地來滬和返滬人員必須先到所在社區或通過網絡進行報備登記。④林智星. 警務視角下重大突發公共衛生事件時期的社區管理[J]. 上海公安學院學報，2020，（1）：13.鑒于網絡申報方式較為便捷、安全，采用網絡申報成為主流方式。用人單位等單位則通過“一網通辦”平臺登記來滬人員的信息。

實有人口信息采集采用現場填寫紙質報表方式，工作效能較低下，且與大數據時代發展要求不相符，而來滬人員通過“隨申辦”自主申報信息，單位通過“一網通辦”平臺登記來滬人員信息，不僅數據更為全面、精準且更新及時。但這些做法需在后疫情時代轉化為長效管理措施，通過立法方式加以固化。2015年修訂《立法法》時，收緊了地方政府規章的立法權限，該法第八十二條第六款規定，“沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范”。目前，《規定》并無直接上位法，如果強制要求來滬人口必須通過“隨申辦”或“一網通辦”平臺申報個人信息，顯然屬于增設公民義務，因為原先是由綜合協管員上門采集信息，并不需要當事人主動進行操作。因此，推行這項措施應由來滬人員自主決定，可以自由選擇通過信息化平臺自主填報，或者配合協管員上門采集信息。如此，就可避免增設義務的問題。至于要求單位通過“一網通辦”平臺登記來滬人員信息，《規定》原本就明確相關單位應當承擔信息登記義務，只是原來登記在紙質登記簿上，現改為登記到網絡平臺上。就該義務性質而言，應該不屬新設義務性規范。因此，《規定》可修改原有表述，規定單位應當通過“一網通辦”平臺登記來滬人員相關信息。當然，如果作嚴格文義解釋，認為要求登記來滬人員信息本身就是一項義務性規范，而《規定》沒有上位法可供依據，那就只能將《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條中政府有行使公安行政工作的職權作為依據了。①《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條規定， 縣級以上的地方各級人民政府行使下列職權：……（五）執行國民經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、環境和資源保護、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作；……

（三）能否強制新型住宿服務場所登記信息

近年來，民宿等新型住宿場所借助于互聯網平臺迅猛發展，吸引了大量人員入住。民宿是指利用自用住宅空閑房間，結合當地人文、自然景觀、生態、環境資源及農林漁牧生產活動，為外出郊游或遠行的旅客提供個性化住宿場所。民宿等住宿場所作為新生事物，至今尚未明確其屬于旅館行業抑或旅游行業，甚或按照個人出租房屋管理。對于這一新興行業，我們應該多些包容和審慎，在監管規則沒有及時跟上、行業內部尚未形成有效規制的情況下，我們不能急于下定論，確認民宿屬于旅館業還是旅游業等。但由于其牽涉大量人員流動信息，游離于當前實有人口管理體系之外，無論對于疫情期間緊急排查密切接觸人員，還是常態下加強城市公共安全管理而言，都是一個隱患。按照《上海市旅館業治安管理實施細則》第十一條、第十三條之規定，旅館應當實施旅客和訪客身份信息登記制度，旅客身份信息還要上傳至旅館業治安管理信息系統。從優化基層治理體系、提升超大城市精細化管理水平出發，根據民宿等新型住宿服務場所提供人員住宿這一特征，應當將其納入實有人口管理范疇。具體可參照旅館業的管理方式，明確要求民宿等住宿場所通過“一網通辦”平臺等登記入住人員身份信息，從而有效填補實有人口信息漏洞。另外，考慮到民宿等新型住宿場所處于初期發展階段，還未完全定型，在立法上應留有空間，可授權公安部門在適當時候明確新型住宿場所的具體類型。

（四）加大懲治力度可行性分析

《規定》第二十四條對違反單位登記信息規定的處罰，明確用人單位、職業中介服務機構違反規定，不按規定登記相關信息的，由公安部門責令改正，處200元以上1000元以下罰款或者警告。根據當前經濟收入水平以及實有人口信息對城市公共安全的重要性，最高1000元的罰款顯然已不能適應新形勢的需要。當時作這一罰款額度安排，主要參考《治安管理處罰法》第五十六條第一款規定，該法對旅館業不按規定登記身份信息的行為，處200元以上500元以下罰款。修訂《規定》時，如一方面將民宿等新型住宿場所增加為違法主體，另一方面增加罰款額度，需要認真分析是否突破了政府規章的立法權限。

《行政處罰法》第十三條規定，省級政府規章可以在法律、法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定。尚未制定法律、法規的，規章對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告或者一定數量罰款的行政處罰。罰款的限額由省級人民代表大會常務委員會規定。雖然《治安管理處罰法》第五十六條第一款對旅館業不按規定登記身份信息的行為設定了200元以上500元以下罰款，但用人單位、職業中介服務機構等單位登記人員信息的行為不同于旅館業，屬于不同類型的違法行為，《規定》可以在罰款限額內自主設定罰款最高額。①2014年4月，上海市人民代表大會常務委員會審議通過《關于市政府制定規章設定行政處罰罰款限額的規定》，明確規章的最高罰款限額提升至30萬元。民宿等新型住宿場所登記住宿人員信息的行為性質與旅館業相同，但是《治安管理處罰法》第五十六條限定于“旅館業”，而未作“旅館業等”的表述，也即該罰則僅適用于旅館業。民宿等新型住宿場所目前并未明確為旅館業，今后甚或可能成為一種新的行業。因此，不登記住宿人員信息的行為屬于上位法未作規范的行為，地方政府規章可以設定新的罰則，不受《治安管理處罰法》第五十六條的罰款幅度所約束。

三、加強實有人口管理立法保障的建議

經過上述分析，針對疫情引發的法治保障問題皆可通過修訂《規定》的方式加以實現，具體可作如下安排：

（一）擴大“實有人口”的覆蓋范圍

《規定》第二條將“實有人口”定義為“在本市居住的本市戶籍人員、外省（自治區、直轄市）戶籍人員”，而“居住”這一概念已約定俗成，一般是指因就業、就學等需要住宿較長時間的人員，很難擴大解釋覆蓋短暫停留的旅游、就醫等人員。因此，只能修改這一定義，可考慮將其修改為“在本市居住或短期停留的本市戶籍人員、外省（自治區、直轄市）戶籍人員（以下稱來滬人員）”。②“短期停留”概念借鑒于《全國人口普查條例》第十一條，“人口普查對象是指普查標準時點在中華人民共和國境內的自然人以及在中華人民共和國境外但未定居的中國公民，不包括在中華人民共和國境內短期停留的境外人員”。當然，“停留”也應有所限制，原則上應當至少住宿一個晚上的人員，而不包括途經上海或者停留時間不超過一天的人員。

（二）規定新型信息化采集手段

大數據時代，協管員上門登記信息的方式已無法適應實際需要。新冠疫情為在高壓背景下應用新技術、新手段采集實有人口信息提供了一次契機，迫使傳統采集手段讓位于更加精準且便于大數據分析的信息化手段，“一網通辦”政務平臺、“隨申辦”移動客戶端都積極應用于來滬人員信息申報實踐。為此，建議《規定》第七條中增加一款信息化自主填報的內容，可表述為“鼓勵來滬人員通過‘一網通辦’在線政務服務平臺、‘隨申辦’移動客戶端自主申報身份信息、居住信息”。同時，調整單位臺賬備查制度，明確用人單位等單位通過“一網通辦”平臺登記來滬人員相關信息，以真正實現及時高效掌握實有人口數據的目標。

（三）明確新型住宿服務提供者的登記義務

賓館、旅館、招待所等場所根據旅館業管理法律法規的規定，需要開展住宿登記、訪客管理制度，但因其居住時間短，達不到長期住在一個地方的標準，《規定》制定時并未將其納入實有人口范疇加以規范。但疫情發生后，對流動人員信息的精準把控成為提高人口治理能力和治理體系現代化的重要基礎，有必要將旅館、招待所等傳統住宿場所以及民宿、網約房等新型住宿場所一并納入實有人口管理范疇。因傳統住宿場所已有相關法律法規明確登記義務，而新型住宿場所尚未成為規范對象，建議《規定》中增加一條，賓館、旅館、招待所、公寓式酒店等提供住宿服務的場所，應當按照有關法律法規規定，落實住宿登記、訪客管理制度。其他提供住宿服務的場所，應當在住宿人員入住時，通過“一網通辦”平臺登記入住人員姓名、身份證件種類和號碼。也即傳統住宿場所只作指引性規范，而新型住宿場所則明確規定其有登記實有人口信息的義務。

（四）提高罰款幅度增強法律實施效果

考慮到原來處罰額度偏低，對于不按照規定登記相關人員信息的單位，可考慮在原先200元以上1000元以下罰款規定基礎上，增設一種情形，“情節嚴重的，處1000元以上5000元以下罰款”。

四、結語

自2009年《上海市實有人口服務和管理若干規定（暫行）》頒布以來，雖歷經2012年、2017年兩次修正，但社區實有人口信息采集模式始終未作變動，一直以社區綜合協管員上門詢問、當場填報的方式進行。雖然公安、民政、房屋管理等部門可以通過實有人口服務和管理信息系統共享其他途徑獲取實有人口信息，但畢竟占比較小。①《上海市實有人口服務和管理若干規定》第四條規定，“本市建立實有人口服務和管理信息系統。公安、人力資源社會保障、房屋管理、衛生計生、教育、稅務、民政、工商行政管理等部門按照各自職責負責相關信息的錄入和更新，實現信息共享”。2015 年8月，國務院《促進大數據發展行動綱要》明確指出，運用大數據推動經濟發展、完善社會治理正成為趨勢，要加強對社會治理相關領域數據的歸集、發掘及關聯分析，強化對妥善應對和處理重大突發公共事件的數據支持，實現基于數據的科學決策，逐步實現政府治理能力現代化。實有人口信息顯然屬于社會治理領域具有典型大數據特征的數據，應用大數據時代新技術手段采集人口信息刻不容緩。有學者指出，縱觀當前實有人口管理工作，由于多方面客觀與主觀因素的影響，人口信息采集思維方式和工作方法很大程度上仍停留在傳統時代，尚未與大數據時代要求相同步。②朱東風，何銀松. 論大數據時代背景下公安機關實有人口信息采集[J]. 山西警察學院學報，2018，（1）：95.

新冠疫情為傳統人工采集方式轉型為信息化采集方式提供了一次絕佳機會。疫情期間，社區實有人口信息采集從協管員上門采集模式變革為“隨申辦”“一網通辦”等信息化平臺自主申報或登記的模式。但此類做法是突發公共衛生事件狀態下的應急舉措，要想在常態化管理中堅持應用，需要立法層面提供相應的法治保障。2020年12月，上海市委書記李強同志在一次會議上提出，要堅持需求導向、問題導向、效果導向，率先用數字化方式創造性地解決超大城市治理和發展難題，并及時加強制度供給和法治保障。①參見《加快打造具世界影響力國際數字之都》，解放日報網，https://www.jfdaily.com/journal/2020-12-11/getArticle.htm id=305224，最后訪問日期2020年12月18日。應該說，實有人口信息采集從人工登記模式轉型為信息化平臺登記模式，是一次用數字化方式創造性地解決超大城市治理難題的精彩實踐，有必要通過立法方式提供法治保障。來滬人員自主申報、單位通過信息化平臺申報、擴圍新型住宿場所、加大罰款額度等四大方面的法治保障，完全可以在地方政府規章立法權限范圍內，通過修訂《規定》的方式加以實現。如此，上海的實有人口管理能真正與大數據時代相匹配，為超大城市精細化管理創造出經典樣本。