后脫貧攻堅時期中越邊境鄉村振興路徑
——以J市D村為例

郝玉松

（中山大學 政治與公共事務管理學院，廣東 廣州 510275）

一、研究緣起

習近平總書記有關新時期扶貧開發戰略思想中，強調加大邊境扶貧統籌力度，全面開啟守邊固邊富邊新征程。廣西區鹿心社書記提出興邊富民、守邊固邊、強邊固防和加快建設壯美邊疆的戰略構想。J市邊境自帶“老少邊窮”色彩，一方面是靠近邊境，交通較差；另一方面，產業單一，少數民族較多，經濟基礎薄弱，邊民生活較為困難。近年來J市邊境邊民外出務工和搬遷現象呈上升趨勢，邊境村屯空心化現象越來越突出。邊境村屯空心化的主要原因在于邊民的收入，邊民收入影響邊民守邊固邊的信心與決心，關乎J市邊境穩定和國家穩定。脫貧攻堅和鄉村振興同為國家戰略，具有目標統一性和戰略互補性。在目標統一性方面，脫貧攻堅與鄉村振興均是為實現“兩個一百年”奮斗目標進行的階段性戰略部署；在戰略互補性方面，脫貧攻堅是鄉村振興的基礎與前提，鄉村振興是脫貧攻堅的歷史延續。后脫貧攻堅時期，如何借鑒脫貧攻堅經驗，優化邊境地區鄉村振興機制，在邊境地區實現兩大戰略的有機銜接，顯得尤為重要。筆者認為，提升J市邊民守邊固邊的信心與決心的有效途徑就是加快邊境產業振興，而如何通過提升邊民和基層組織產業發展意識，實現思想戍邊；加快邊境產業振興，實現產業興邊；加快邊境產業富民，實現民生安邊；加強跨境合作，實現開放睦邊；加大資金投入，實現強基固邊等，成為中越邊疆治理中迫切需要解決的問題。

二、案例呈現

J市屬于縣級市，是中國南疆邊陲重鎮。北回歸線橫穿西北隅，境內大部在北回歸線以南，是御侮衛國之邊關。J市轄11個鎮、8個鄉，總人口為67萬人，以壯族為主，壯族人口占總人口的95%以上，其行政轄區內廣泛分布著少量的回族、蒙古族土家族等11個民族。脫貧攻堅戰啟動初期，按照國家和省的貧困戶識別標準，對J市的貧困人口進行精準識別，結果發現J市的貧困人口總量在該省高居第一，其中貧困村153個，貧困人口高達13.7萬，其數額超出個別縣的總人口，脫貧攻堅任務十分艱巨。

與越南高平省茶嶺縣相鄰的D村，位于J市L鎮西南片區，因土地貧瘠，經濟落后而聞名，“九分石頭一分土”是其真實寫照，全村人口1200余，在脫貧攻堅戰初期貧困發生率高達82.8%，是名副其實的貧困村。D村缺水、缺地，更缺電。該村弄關民族小學條件十分艱苦，上課沒有黑板，就在石頭墻上刷一層水泥，然后將墨汁在水泥上涂黑，就變成了黑板；晚上沒有電燈，就用空的墨水瓶，裝上煤油，插根棉線，自制成了點亮晚上課堂的煤油燈。由于D村“九分石頭一分土”，喀斯特巖溶地貌使得該村地下水都通過溶洞流失，無法蓄水，遇到幾個月不下雨的旱季，缺水特別嚴重，邊民飲水問題十分突出。在脫貧攻堅過程中，J市黨委政府上下強化責任擔當，凝聚成強大合力，攻堅克難，D村和J市一樣，已如期摘掉貧困帽，實現與全國同步脫貧。

三、中越邊境鄉村振興困境及其機理剖析

（一）邊民思想觀念落后，邊民參與中越邊疆治理意識較弱

D村邊民思想觀念的落后體現在思想觀念脫離市場化需求，市場經濟環境下，邊民的行為受到市場資源傾向的調動，脫貧攻堅資源的注入會引導邊民的經濟和社會行為。但J市在脫貧攻堅實踐的過程中發現，D村邊民仍滿足于原有的社會生活條件，對于住房是否危房、穿衣是否四季更換等兩不愁三保障方面的需求主動性并不高，對美好生活的向往水平非常低。隨著近年來脫貧攻堅資源的注入，原來處于貧困階層的邊民物質生活條件得到極大改善，D村貧困戶全部脫貧，但D村部分邊民思想仍相對落后，若不破除陳舊思想，已脫貧的邊民返貧可能性較大。與此同時，D村邊民參與治理意識不強的問題，主要體現在部分地區邊民缺乏參與民主管理和民主生活的積極性，邊境社會治理的責任往往由邊民委員會內少數人承擔。邊疆社會治理理論強調通過調動多方主體積極性參與解決社會問題，進而推動邊境社會持續健康發展。D村邊民在社會治理過程中的低參與度一方面降低了J市黨委政府宏觀戰略目標的嵌入，另一方面沒有經過邊民代表商議的政策削弱了邊民的歸屬感。

（二）中越邊境鄉村產業發展凋敝，產業振興亟待加速

鄉村振興的重要基石便是產業振興，鄉村產業是否興旺，直接作用于鄉村地區的就業增收問題，對鄉村地區經濟社會的發展起到了極為重要的帶動作用。然而D村地理位置偏僻，基礎設施較為落后，隨著國家對生態環境保護政策的不斷完善，其產業發展的限制條件越發嚴格，目前D村仍舊面臨著產業凋敝的現實困境，部分邊民隨時面臨著返貧的風險。邊境地區產業發展既受其地理位置的影響，也受到國家維穩戰略的制約，具體體現在交通設施、信息通信等基礎設施的建設具有一定的影響。此外，為維護邊境穩定，邊境地區僅通過開通部分通關口岸進行邊境貿易交流，口岸城市以及發達地區對邊境鄉村地區產生的人口虹吸效應使得走出大山的有志青年難以再次回歸鄉村，加重了D村的人才流失。D村貧困人口多為“無業可扶、無力脫貧”的人群，在脫貧攻堅過程中政策依賴性已經養成，“扶貧扶志”工作難以進行。[1]與此同時，D村還面臨著少數民族自我相對“封閉”的困境，外來的思想、管理制度很難嵌入原有的熟人社會之中，使其不愿發生改變也不敢開辟新的生產領域，[2]這也將直接影響D村產業發展和鄉村振興戰略的實現。

（三）鄉村治理自主性不足，社會協同和整合性不足

改革開放以來，鄉村地區處于政府五級行政體系之外，故而邊民自治就顯得尤為重要。D村鄉村治理的主要困境是邊民自主性不足，主要體現在邊民遷移性失語和鄉村干部失信兩個方面。在遷移性失語方面，D村村內事務大部分由村內年輕勞動力決定，年老或在校學生對村內事務討論在參與性及話語權方面的影響并不大，但隨著勞動力外出務工現象逐漸擴大，大量外出務工的邊民受時空限制，難以參與到具體的鄉村項目申報、村內事務討論、村務監督以及政府督查等過程之中，進而導致D村原有的鄉村精英和邊民——“新生代邊民工”[3]——在D村治理的過程中產生了失語的現象，這一趨勢催使D村治理陷入“越落后越留不住人才，越沒有人才越落后”[4]的惡性循環。在鄉村干部失信方面，D村隨著參與實際治理邊民的減少，治理監管力量的弱化，鄉村干部出現權大責小的失衡現象，使得D村治理成為滋生腐敗的溫床，容易失去邊民信任，D村治理可能成為少數村干部的閉門之談。此外，受到村集體經濟發展制約，脫貧攻堅戰打響以來，鄉村發展所需資源大部分通過政府以項目的形式輸入，社會組織、企業等社會力量以選擇性方式注入。然而，從D村的情況看，政社資源在注入鄉村社會的過程中缺乏協調，呈現出碎片化發展的趨勢，這些資源的注入對于調動D村邊民參與鄉村治理積極性效果并不理想，原有的邊民作用并未發揮，政-社-民三者之間的關系缺乏整合，使D村治理效果大打折扣。

（四）邊境村落“空心化”嚴重，鄉村振興后勁不足

鄉村發展空心化現象是農村人口流動產生的社會現象，這一現象是指由于支撐鄉村可持續發展和文明轉型的資金、技術、知識、人才和需求等資源大量流失所導致的鄉村發展困境。[5]D村作為相對落后地區，其發展優勢在于保存完好的生態環境及低廉的人工成本，而勞動力的快速流失、鄉村旅游開發投資規模大、投資回報周期長、邊民關系難以協調等因素對其發展造成了直接的影響。此外，D村原有的資金、技術和知識要素的匱乏，在交通設施相對落后的前提條件下，招商引資難實現。但隨著人口老齡化發展，D村養老負擔將逐漸加重，難以發揮其人工成本低的優勢，如何發掘和宣傳新的發展區位條件，成為D村鄉村振興謀劃的新困境。

（五）邊境鄉村振興的資金投入不足

鄉村振興戰略的實現，需要資金、人員、組織、物資等作為后盾，而關鍵之處在于鄉村振興投入力度的大小。就D村而言，如果資金投入不足，資金無法保障，導致項目無法落地或者項目爛尾，實施鄉村振興戰略只不過是停留在口頭上、文字上的美好愿景而已，實施鄉村振興戰略的效果勢必要大打折扣，D村基本公共服務也無法得到滿足，就更加無法實現文化振興、產業振興和邊民富裕。

四、中越邊境鄉村振興路徑探究

（一）轉變邊民和基層組織觀念，樹立鄉村振興思想

1.發揮黨的領導優勢，堅持“五級書記抓鄉村振興”。J市有必要踐行“五級書記抓扶貧”的理念，“抓一把手，一把手抓”的策略，層層簽訂責任狀的方針，踐行“五級書記抓鄉村振興”的治理理念，將J市鄉村振興作為一把手工程，實施“一把手”負總責的鄉村振興目標責任制，統籌各方力量，從而為J市鄉村振興的落實提供了強有力的組織保障。

2.樹立鄉村振興的“精準理念”。與J市脫貧攻堅相比，鄉村振興需要學習脫貧攻堅的“精準經驗”。J市鄉村振興的“精準理念”應該體現在精準產業定位層面。究其緣由，產業振興既是鄉村振興的基礎和后盾，也是邊民阻滯返貧致貧的重要手段。實現產業興旺，需要宜林則林、宜牧則牧、宜糧則糧、宜漁則漁的精準定位；精準文化振興，鄉村文化是鄉村振興的靈魂和源頭，是凸顯鄉村特質和彰顯吸引力的核心，找出鄉村文化的本底并予以保護和傳承，打造出具有異質性的J市鄉村文化產品，促進文化旅游和邊民增收。

3.堅持鄉村振興的“綠色理念”。鄉村振興需要踐行“綠水青山就是金山銀山”的“綠色理念”，實現“綠色”振興。邊境邊民在脫貧過程中不斷總結經驗，走出一條綠色發展道路。為此，一邊境邊民津津樂道，“我從2013年開始養羊，在養的過程中發現養羊對生態的破壞頗為嚴重，就開始慢慢改變策略實施黃牛養殖，同時自己還種了些牧草”。誠然，生態環境無替代品，實現J市鄉村振興，尤其是生態振興，需植入“綠色”理念，牢固樹立綠色發展理念。培育邊民的生態文明意識，加快農村人居環境整治，加強農村污染治理，從生產空間、生活空間、生態空間維度上發展“綠色”環保產業和生態友好型產業，建立健全J市邊境生態環境保護制度，走出一條既要“金山銀山”，又要“綠水青山”的“綠色”振興之路，讓邊境美麗鄉村和生態鄉村成為J市鄉村振興的重要支撐。

（二）加快邊境產業扶貧經驗，優化邊境產業振興機制

1.建構產業精準選擇機制，淘汰落后產業。鄉村振興是解決邊民貧困的有效手段，是實現J市邊境鄉村振興的根本途徑。其一，要面向市場，找準市場需求。尋求投入和成本較低，產出和收益較高，資金周轉較快，市場開拓潛力較大，渠道建設較快的產業，進行深度開發和全面打造。其二，因地制宜，優化產業精準甄別機制。需盤查J市邊境地區的人力、土地和資本等生產要素儲備基礎，凸顯人文、氣候、土壤等實際情況，對產業進行甄別，找出符合J市當地實情、生產要素儲備良好和周期短效益明顯的產業，進行有針對性的扶持和打造。其三，遵從民愿，尊重民俗。產業的選取需要與J市邊民充分溝通，遵從民意，規避與民風民俗相違背的風險。

2.全力打造邊境特色產業，實現高質量產業振興。產業要振興，特色必須鮮明。特色產業的打造，需要實現傳統產業的轉型升級。對于具有一定競爭力和發展空間的產業進行提升，打造新型產業示范區、現代農業核心示范區等；對于市場超飽和及效益低的產業予以淘汰，并植入旅游元素，通過旅游帶動邊境游，提升產業人氣和知名度，提高J市邊境游的購買量，通過人流帶動物流，通過物流帶動資本流，實現J市邊境產業發展和邊民增收。同時，針對條件較好的口岸，努力打造成跨境旅游購物試驗區，通過免稅購物吸引更多的游客過來旅游、度假和購物。

3.借鑒脫貧攻堅經驗，優化鄉村振興工作機制。J市脫貧攻堅緊緊抓住“兩不愁三保障”的底線，消除絕對貧困，為小康社會的建成添磚加瓦。與脫貧攻堅相比，鄉村振興的目標有差異，實施時間不同，輻射的范圍有別，但是為了確保脫貧攻堅的成果得到鞏固，國家戰略目標早日實現，也需要效仿脫貧攻堅治戰略，加強頂層設計，實行“五級書記抓鄉村振興”，黨政一把手作為第一責任人，強化J市基層黨組織建設，將J市鄉村振興作為第一民生工程，助推農村基礎設施提檔升級，完善工作領導小組機制，建立政策咨詢、信息共享、監督考核等主動服務機制，做好鄉村振興規劃，完善政府內外部溝通協調機制，提升鄉村治理水平，推動鄉村實現產業、人才、文化等全方面振興。

4.吸收脫貧攻堅經驗，優化鄉村振興資源整合機制。在政策資源整合上，將J市政府各層級、各部門的相關政策資源進行整合，尤其是將脫貧攻堅的政策和鄉村振興的政策資源進行有效嫁接和整合，發揮政策整合的最大化效用。邊境鄉村振興的組織資源包括有形組織資源和無形組織資源，組織所包含的人員、信息、資產、經費、場地、制度和知識等都屬于組織資源。邊境鄉村振興的組織資源是否有效整合，關系到鄉村振興的成效。實現邊境鄉村振興的組織資源整合，有必要優化配置鄉村振興的組織資源，樹立J市整體性的意識，轉變城鄉二元分割的固化模式，打破邊境組織資源封閉式的內部循環，將邊境產業、生態、生活、生產、平臺等資源進行有效整合，發揮最大化效應。邊境人才與教育資源對邊境鄉村全面振興起著至關重要的作用，加強邊境人才與教育資源的整合勢在必行。通過整合高校等平臺的人才與教育資源，將高校、企業和邊境鄉村的資源進行有機嫁接，通過引團隊達到引項目、引資金的目的，實現邊境育才、引才、聚才和用才融合，為J市邊境產業興旺和人才振興奠定堅實基礎。

5.培育邊境產業融合機制，實現民生安邊。單一產業無法發揮產業聚集效應，很難達成產業規模效益和技術集成，需要打造融合模式。其一，依據“區域化、流域化、全域化”標準，進行產業布局再規劃。針對傳統產業的不足和劣勢，尋求最準適宜邊境發展的產業板塊，結合J市邊境貧困村的特點進行集中規劃，力求產業“區域化、流域化、全域化”發展。其二，利用J市邊境的地理位置和資源優勢，把邊境農業產業扶貧工作置于重要位置，將農業產業扶貧成效與村干部福利和待遇聯結起來。如J市在邊境發展烤煙、桑蠶、水果、生豬等種養工作。其三，加強產業嫁接與聯姻，使產業與產業相互融合。將一產二產三產融合，拓展產業功能，提升業態豐富度，塑造集種養、加工、銷售和物流一體化的全產業鏈模式。同時，加強產品銷售層面上的融合。利用與越南接壤的邊境口岸優勢，將一產二產三產的產品進行打包銷售，實行“多貿并存”模式，拓展銷售渠道和空間，提高銷售量。其四，加強企業和農戶的融合。想方設法整合財政資金和社會資本，引進先進技術公司和龍頭企業，與深圳等發達地區結對，做強做大村集體經濟，通過龍頭企業和邊民的利用聯結機制，打造“企業＋邊民”模式，使邊民和企業融合，提高邊民和產業間的黏合度，使“村集體變公司、邊民變股民”，充分調動J市邊民積極性，積蓄邊境產業勢能，提高邊境產業的市場影響力和競爭力，實現邊境產業利益最大化和邊境全面振興。通過對產業進行再規劃、再布局，使產業和貧困村相結合，產業和產業相互融合，企業和農戶聚合，增加產業動能，讓廣西產業得以良性發展，全方位實現產業振興，提高J市邊民幸福感和歸屬感，改善民生，有效抑制空心村的出現，達成安邊和守邊的目的。

（三）加大資金投入，實現強基固邊

脫貧攻堅作為國家重大部署，受到各級人民政府重點關照。這其中財政機制成為脫貧攻堅的助推器。D村邊民感慨道，“去年我通過村干部的幫助申請了5萬元的扶貧小額貸買了5頭牛，一年的時間我不僅還清了貸款，而且手頭還略有存款，明年我還打算繼續養牛，爭取把日子過得更好”。可見，脫貧攻堅期間，J市政府給予了大力扶持，尤其是通過扶貧小額貸等方式解決了邊民產業發展資金問題，使邊民在短時間實現脫貧，走上了致富的道路。隨著全國同步脫貧的實現，扶貧概念已經成為過去式，扶貧小額貸也將不復存在，邊境地區產業尚處起步階段，基礎十分薄弱，需要可持續的資金支持和外界大力扶持。在后脫貧攻堅時期，J市邊境鄉村振興有必要借鑒脫貧攻堅的經驗和做法。其一，需加大一般性轉移支付力度。根據J市邊境地區貧困人口數、貧困發生率、貧困縣級別等指標進行資金分配和資源配置，對于深度或極度貧困縣，尤其是貧困發生率比較高的自然村，將給予重點傾斜和優先補助。其二，需加大產業支持力度。產業發展與資金投入之間有著密切的關系。選取適宜J市邊境發展的產業進行重點扶持，對于發展的好的產業給予獎補和進一步扶持，確保產業做大做強，帶動更多的邊民脫貧致富。其三，要支持邊境農村電商發展，加強J市邊境農村電商綜合示范建設。通過農村電商平臺，將J市邊民的農產品銷售到全國各地，確保邊民豐產并豐收，助力邊境特色產業發展，推動邊境產業扶貧和產業振興。其四，J市鄉村振興也要實施有效的財政機制，堅持農業農村財政優先保障原則，對涉農資金進行合理整合，構建財政資金統籌機制，集中力量辦大事；發揮貸款貼息、一事一議、以獎代補等方式的財政資金杠桿效應，完善金融服務機制、激勵約束機制和市場準入機制，優化財政支出結構，財政投入向農業、農村傾斜，向農村產業傾斜，解決鄉村貸款難等問題；發揮鄉村振興戰略的引領作用和財政資金的引導作用，努力探索多元化、多主體的涉農投入機制，嫁接好金融資本和社會資本，解決J市鄉村振興中融資貴、融資難等問題，為J市中越邊境鄉村全面振興提供財政保障。

（四）優化鄉村振興考評指標，強化鄉村振興考核機制

J市脫貧攻堅成效的取得，離不開嚴格的考核機制。J市各層級政府都頒布了脫貧攻堅考核辦法，對駐村第一書記、扶貧干部、幫扶單位、扶貧村、有貧困戶的鄉鎮和縣區等進行綜合評價，對表現優秀的進行表彰獎勵，對表現不合格的進行追責問責。在嚴格的考核機制下，J市脫貧攻堅取得了舉世矚目的成就?！多l村振興促進法》中明確提出實施鄉村振興戰略目標責任制和考核評價機制。鄉村振興作為新的國家戰略，需要借鑒J市脫貧攻堅的目標管理機制和嚴格的考核機制，明確階段性的考核指標、指標權重、計算辦法、具體的考核辦法，對鄉村振興的五個方面實行日常管理考核、半年點評、年終考核、省市考核、第三方考核，表彰獎勵優秀，追責問責不合格者，同時將考核結果納入J市領導班子和干部綜合考核評價內容。

（五）加強跨境合作，實現開放睦邊

J市邊境具有內地無可比擬的地緣優勢，是擴大產品銷售和加強邊境貿易的重要平臺。J市邊境貿易合作潛力巨大，前景廣闊，對于邊境鄉村振興有著立竿見影的效果。首先，需要達成J市邊境利益共同體，實現共贏互惠。與越南建立合作框架，加強邊境合作，推動當地農產品和深加工產品出口，擴大銷售范圍，將地緣和邊民利益嫁接起來，提高邊民互市點通關貨量，促進雙方合作共贏，打造邊境利益共同體。其次，加強J市口岸建設，提升口岸級別。從有利于J市邊民脫貧和產業振興層面加大口岸建設，推進邊貿、口岸和合作平臺建設，將口岸經濟作為邊境脫貧的有力杠桿，助推邊民互市貿易，實現沿邊大開放。如J市擬將龍邦口岸升格為國際性口岸，目前已取得重要進展。再次，進一步推進J市邊境基礎設施建設。加強J市邊境運輸、管理等方面的基礎設施建設，如列為守邊固邊建設試點縣的J市，對守邊固邊項目進行統一規劃，重點圍繞道路交通、危舊房、飲用水、人居環境、公共服務基礎設施等方面進行升級和改造，尤其是邊境水電、邊境路網等。建立J市跨境產業園，加強邊境產業協作，吸引更多跨境物流、跨境貿易、跨境電商等企業過來投資辦廠，夯實口岸經濟基礎，加強跨境合作，做大做強口岸經濟，實現J市開放睦邊。

通過以上提升J市邊民和基層組織產業發展意識，實現思想戍邊；加快J市邊境產業振興，實現產業興邊；加快J市邊境產業振興，實現民生安邊；加強J市跨境合作，實現開放睦邊；加大J市鄉村振興資金投入，實現強基固邊等措施，打造適宜J市邊境發展的特色產業，達到產業興邊境富邊民的目的，實現J市富邊守邊固邊戰略目標和中越邊疆良好治理。