基于市場經濟的公共管理職能研究

栗艷鴿

公共管理職能，指的是公共管理部門在特定環境下在管理社會公共產品和服務的過程中所承擔的基本職責和功能作用的統一體，簡單來說，就是公共部門在特定環境下，應該管什么的問題。市場經濟是一種競爭性經濟體制，它以進入市場的所有經濟主體為經紀人，可快速掌握市場信號，對商機的反應靈敏，可通過漲落價格來調控供需關系，從而實現社會資源分配的帕累托最優狀態。然而市場機制也非十全十美，同樣存在固有缺陷，如何通過公共管理職能的調控和引導，彌補市場缺陷，這已成為公共管理學界日益探索和深思的問題。

一、現有市場機制的缺陷與不足

1.市場無法維持競爭秩序與消除壟斷

自由競爭是市場機制的主要核心，然而市場機制并非萬能，在現實貿易中，由于不同競爭者的競爭地位不同，例如部分企業占據著某些關鍵的生產要素，導致其在市場上有著其他企業無法匹敵的成本優勢，或者部分企業在某種技術上具有壟斷級的地位，導致其他企業無法進入該行業與之競爭。這些具有壟斷優勢的企業，為了鞏固自身的利益，必然使出渾身解數來占據市場份額，從而獲得超額利潤，導致產品的價格和供給水平與一般均衡偏離，從而影響市場整體的價格供求平衡機制，最終造成低效率資源配置。

2.市場機制無法避免外部效應

外部效應指的是某個個體和群體的行動與決策，對另外的個體和群體造成額外的成本和利益的情況。這就是所謂的外部效應的正負效應，比如有個體捐了一座希望小學或養老院，也有工廠隨意排放廢水廢氣，污染農業和影響居民健康。外部負效應顯然無法通過市場機制來解決，因為沒有辦法通過市場機制去阻止工廠排放污水或廢氣，更沒有辦法通過市場機制解決暴力犯罪等問題，因此必須借助非市場的力量進行矯正和干預。

3.市場機制與公共物品的供給不均衡

市場機制主要通過調控價格高低來調節資源流向，從而實現各種資源的供求平衡，但在現實經濟實踐中，市場機制在供給公共物品上的表現并不能做到面面俱到。所謂公共物品，指的是消費上的非競爭性、非排他性、收費困難和自然壟斷性等特征的物品，例如科學技術、文化教育、生態環境、公共設施和國防外交等領域，通常需要龐大的公共投入，且具有非競爭性、非營利性和回收期長等特點，私人資本對這些領域普遍意興闌珊。因此，單靠市場機制很難生產出供需平衡的公共物品。

4.市場機制無法平衡收入分配

有國外研究表明，人類在猿猴時期便開始追求公平，這一趨勢自千年傳承至今，而現代社會中衡量公共管理優劣的標準在于效率和公平，這也是公共部門的核心追求。引入市場競爭機制，有助于提升管理效率，促進生產力發展。但是，在自由競爭的市場機制中，由于不同個體的機會和稟賦差異，也會導致收入水平存在差異，同時價格機制會導致收入差距增大，進而加重社會收入不均衡。這也是馬太效應中提及的強者愈強，弱者愈弱現象，這時如果缺少非市場立場的干預，將導致貧富差距進一步拉大，當貧富差距演變到一定程度，就會爆發集中矛盾，引發種種社會問題，危及社會安定。

二、市場經濟下的公共管理職能定位

1.制定競爭秩序并有效限制壟斷

有國外研究表明，市場機制本身并無公平競爭的機制，甚至還具備某種潛在壟斷因素，而這就需要公共管理部門通過制定各種規則和法律來保護市場能夠自由競爭，杜絕與限制壟斷。因此，公共部門在市場機制中發揮著楔子的作用，在市場經濟環境中應構建與維護市場秩序，大力建設市場經濟法制，構建公平競爭、有序發展的市場環境。具體來說，公共管理部門應不斷健全市場經濟中的各種法規，例如合同法、破產法、銀行法、企業法和財產法等。同時，杜絕執法不嚴和有法不依等亂象，公共管理部門必須深刻認知到自身對市場機制的管控作用，從而堅定地貫徹和維護制定的法律法規。

2.多方途徑克服外部負面效應

外部效應問題的本質在于未明確財產權的界限，公共部門克服外部負面效應問題常采用如下措施：①經濟措施：指的是公共部門通過征稅來解決問題，例如通過征收污染稅或拍賣污染排放權來解決污染性企業的負面效應問題。②法律措施：通過健全法律機制來解決外部負面效應問題，主要用于保護被強加成本份額人的利益。③行政措施：通過借助行政力量來解決負面效應問題，例如調高污染工業入門門檻，調高污染性產品的銷售價格。④社會措施，通過加強社會宣傳來解決外部負面效應。

3.供給適量公共物品

市場經濟是由市場支配資源分布的經濟運作方式，可確保任何市場個體都能發揮自己的經濟作用，例如私人物品的生產和供給等，公共部門在市場經濟的運作過程中，應擔任掌舵人的角色，而無須參與配置資源的過程，但在生產和供給公共物品時，難以發揮市場機制的優勢，必須由公共部門作為引領人。在市場經濟中，公共部門需提供供給社會運轉所必需的公共物品，例如道路交通設施、科技教育、消防公安、行政事務、國防外交和法律制度等。

4.縮減貧富差距，平衡收入分配

有經濟學家認為，效率和公平間的矛盾，根本原因在于個人能力和信息的不對稱，假如公共部門完全了解所有公民的能力，便能根據不同能力的人群征收相應的定額稅，從而實現理想的收入分配的絕對公平化。例如在相同工作時間的情況下，甲可創造100元的價值，而乙只能創造50元的價值，那么公共管理部門只需要向創造100元的甲征收25元的定額稅，再將其補貼給乙便可實現絕對的公平化。然而現實中沒有哪個公共部門能夠完全了解所有人的能力指標，也不可能實現絕對的公平化。因此，在制定市場機制時，應該追求相對公正化，而不是絕對公平化。公共部門保障個人收入均衡化的措施如下：①設立分地區確定最低工資標準的相關法律；②對不同收入的個體征收所得稅，抑制部分個體收入過高，杜絕財富過度集中；③如有需要，可通過調控物價來均衡個體收入；④加強社會福利保障。

三、結語

綜上所述，市場經濟的發展雖然給社會個體和群體帶來了更多的機遇，但缺乏公共管理職能定位的市場經濟必然會產生矛盾和問題，只有公共管理部門不斷地發現市場體制中的問題，并解析問題來源，再制定針對性的解決措施，才能保證市場經濟均衡與健康發展。