略論公共財政對現代農業園區產業類公用基礎設施建設的投資供給

■李晉敏

中國正處于大變革時代。中國共產黨在建黨100周年向全世界莊嚴宣布了中國消滅絕對貧困“戰役”的偉大勝利后，正式開始了“鄉村振興戰略”部署的實施。“鄉村振興戰略”的核心是產業興旺，而產業興旺的基礎在于發展現代農業，這就要依靠現代農業的產業園區來示范和引領。無數的歷史事實表明，一些地方的工農業園區之所以發展較慢，其主要制約因素之一在于政府尚未破除傳統金融投資的一些固有體制與模式，特別是缺乏公共財政對生產領域基礎設施投資的關鍵性引領作用，導致一些項目或企業仍時時困于自身貸款或固定資產投資建設的“難題”之中，而不能集中精力、輕裝上陣的抓市場經營和抓產品創新。本文圍繞當前各地政府的現代農業園區招商引資項目固定資產投資困境與需求問題，試論公共財政對園區生產類公用基礎設施進行引導性投資的意義作用與可行性。

一、重大現代農業項目固定資產投資的供給與需求矛盾突出

考察重大農業項目固定資產投資難題應從需求側與供給側兩方面分析。眾所周知，農業項目除了生產周期長、投資見效慢、受自然災害影響大、抗風險能力弱等固有“弱質”特點外，其還具有“輕資產”的特點。但是，受“有恒產者有恒心”等傳統融資評價模式制約，作為資金“需求端”的大多農業尤其是大型農業企業不得不投資購買土地、建設廠房、倉儲物流、大棚、圈舍等固定資產，以滿足金融擔保機構對貸款的資產規模“入門”條件。這樣，企業既占用了大量的自有生產資金，又分散精力地報可研、搞規劃、投基建、協調關系辦手續等，遲遲難以順利進入到直接生產環節，甚至在固定資產投資階段就捉襟見肘的把所有資金消耗完畢；而作為市場資金“供給側”的農業金融擔保機構，既無視農業項目的長周期性資金需求（大多只滿足企業所需的短期流動資金而幾乎不提供固定資產投資貸款）、又自控風險的要求農業項目（企業）必須提供標準抵（質）押物。這樣，又往往導致農業項目（企業）對信用資金的短貸長用問題出現，人為繃緊了資金風險鏈條（企業不會預備過多的富余資金，經常處于從社會籌集間歇資金臨時倒貸狀態），一旦遇有自然條件或市場變化、擬或企業籌資還貸不及時或者金融擔保機構倒貸銜接不緊密等問題出現，必然致使貸款項目（企業）信用受損甚至資金鏈條斷裂。嚴格講，農業領域長期以來存在的這種“資”不對路的尷尬局面，是傳統金融運作制度“逼”出來的結構性矛盾，或者說是金融擔保運作模式嚴重不適應農業尤其是現代農業的發展需求！

二、公共財政解決現代農業項目尷尬投資難題的理論依據與現實意義

依據公共財政理論，作為具有國家經濟職能的政府公共財政，主要任務在于解決市場經濟在配置資源時所解決不了的市場“缺陷與失靈”問題，尤其在民生領域應關注和著力解決弱勢群體競爭不上（農業企業是中小企業群體中的“弱中之弱”）資金資源的普遍問題。

第一，在市場決定不了的領域，政府的彌補作用應及時發揮到位。我國從20世紀90年代建立社會主義市場經濟體制以來，經過二十多年的探索發展直到2013年黨的十八屆三中全會做出《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），政府公共財政把資源配置這支“有形的手”從競爭性領域中由管到放的逐步撤出來，讓市場這支“無形的手”對資源配置起基礎性、決定性作用。但是，長期以來，政府這支“有形的手”又逐漸習慣或局限于在公共（公益）領域發揮其資源配置作用，卻對經濟領域中的弱勢群體因市場這支“無形的手”失靈所帶來的資源配置不公、遲滯經濟平衡發展的問題，心有余悸和患得患失的較少或還沒有發揮出應有的缺陷彌補作用。因此，《決定》在強調市場起決定性作用的同時，又要求政府不能盲目絕對的讓市場起決定性作用，而是應該“既要使市場起決定性作用，又要更好的發揮政府作用”，這是一個具有辯證法、兩點論的重大戰略命題，目的是形成市場作用與政府作用的有機統一、相互補充、相互協調、相互促進的格局，共同推動經濟社會持續健康發展。這已經成為習近平新時代中國特色社會主義思想理論的重要組成部分。

第二，農業的基礎產業地位，決定了公共財政應對農業長期與基礎設施投資問題予以足夠重視和有力支持。農業種養加項目涉及農村千家萬戶農民及其生產組織，農產品供養著數億人甚至供應多個工業與國防領域，屬于國民經濟的第一產業。習總書記講，“小康不小康，關鍵看老鄉”，“中國強農業必須強，中國美農村必須美，中國富農民必須富”；黨的十九大更是提出了“鄉村振興戰略”，把“三農”問題作為全黨工作的根本問題和重中之重來抓；《中共中央 國務院印發〈鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）〉》進一步明確提出，“建設國家農業高新技術產業示范園、國家農業科技園區、省級農業科技園區，吸引更多的農業高新技術企業到科技園區落戶”，“依托現代農業產業園、農業科技園、農產品加工園、農村產業融合發展示范園等……打造一批產加銷一體的全產業鏈企業集群”，“支持特色農產品優勢區建立標準化生產基地、倉儲物流基地……建立利益聯結緊密的建設運行機制”。同時，在強調堅持財政優先保障方面，鄉村振興戰略《規劃》又明確指出，“政府固定資產投資繼續向農業傾斜，優化投入結構，實施一批打基礎、管長遠、影響全局的重大工程，加快改變農業基礎設施薄弱狀況”，“加大政府投資對農業綠色生產、可持續發展、農村人居環境、基本公共服務等重點領域和薄弱環節支持力度，充分發揮投資對優化供給結構的關鍵性作用”。這些，都十分清楚的指明了政府公共財政對現代農業、重大農業項目包括固定資產投資在內的政策支持方向。

第三，一些地方的零星實踐表明，公共財政為農業園區的生產性公用基礎設施投資對社會經濟快速發展具有現實意義。近年來，筆者對省內外的一些工農業園區特別是現代農業園區內的多種投資模式進行過考察并發現，公共財政在園區內對所有重大農業項目的固定資產實行標準化、無差別的普遍投資（即所謂“產業類公共基礎設施”投資），已經成為當前政府的一種新型投資模式或趨勢，其確實能對當地的現代農業產業發展、經濟結構調整、財政稅源拓寬、就業渠道拓展等起到一定的基礎與綜合性作用。一是公共財政理論在農業領域彌補市場失靈的作用得到了實踐檢驗。實踐證明，其基本解決了現代農業項目遇到的“重資產”投入難題，有利于入駐企業“輕資產”運作甚至“拎包入住”，可以促進企業迅速進入生產程序的抓產品創新、抓市場研發、抓質量效益；二是直接推動了園區招商引資工作的深入開展。公共財政在一些農業優勢特色產業明顯區、現代農業企業的聚集區，以園區國有的開發（管理）公司為項目固定資產投資的工作平臺，支持發展園區內產業類公共基礎設施（標準廠房、倉儲物流、保護設施或圈舍等）建設，就是為“引鳳”而“筑巢”，大大提高了當地對社會農業優質項目入園的吸引力與競爭能力；三是強化了園區的管理職能。在通過充實園區國有的開發（管理）公司資產規模和增加營收的同時，強化了其在園區的開發特別是調控管理功能，可以對因自身原因不能完成年度約定考核經營指標（如達產達效、實現利稅、安排就業等）的入園企業進行經濟調控直至“騰籠換鳥”；四是有利于財政性投資機構的低風險穩健合作。新機制，不僅規避了傳統金融因不適當運作而引起的眾多轉貸風險，而且為財政性投資公司與園區的安全和長遠合作創造了有利條件，反過來又一定程度的維護了當地良好的金融信用環境。

三、涉及財政性資金對現代農業園區固定資產投資的幾個問題

（一）財政性投資的新模式問題

財政性資金對現代農業園區固定資產投資，是指財政性投資機構作為公共財政職能的延伸，按照政府投向要求并遵照“政策性資金、市場化運作”的工作原則，以減輕企業融資負擔、加快企業生產步伐為目的，以現代農業園區（產業、示范或科技等園區）管委會下設的國有投資或管理性公司為工作對象，通過向其提供政府性或銀行開發性等多種長期性資金資源，統一對其園區擬入園或已入駐農業生產經營類企業提供其所需的固定資產（包括但不限于農產品加工廠房、農業大棚保護設施或牲畜養殖圈舍以及園區公用倉儲物流等標準化設施）及其它相關金融服務，以租用企業交納的生產經營場地租金等費用作為其投資回收來源的一種金融業務模式。

（二）財政性固定資產投資的運作機理問題

第一，政府性投資堅持政策性資金、不以營利為主要目的的資金運作定位，主要在于切實幫助入園的社會有技術、有市場的大型現代農業企業減輕融資負擔，快速在園區內外形成典型示范帶動能力，拉動當地農業和社會經濟發展；第二，以省級財政投入為龍頭，建立省市或省縣“多級共建”的引導資金池（均可以財政資金、政府債券、PPP基金、開發性銀行貸款和園區土地收益權作價等投資入股），對符合政府投向、具備投資條件的政府農業產業園區、示范園區等產業類公共基礎設施進行固定資產投資；第三，以現有園區國有投資（管理）公司為固定資產運作平臺，承擔入園企業的公用設施投資、建設、承租、收益分配等業務，實現政府、投資建設機構、園區和企業互利多贏和可持續的循環經營運作；第四，在穩妥試點的基礎上，逐步形成統一投資方向、統一投資方式、統一運行模式、統一收益水平的“四統一”成熟模式，在集中體現政府產業發展意圖、促進入園企業快速達產達效的同時，也使得各投資方風險可控、收益長期穩定。

（三）財政性固定資產投資模式對集體經濟產權壯大和權能充實具有積極作用

當前，各地脫貧攻堅成果鞏固與鄉村振興戰略有效銜接工作的深入開展，必然要求公共財政對美麗鄉村建設、產業興旺領域進行更大的資金投入。而財政對農業特別是現代產業的投入，也首先存在著集中財力解決其“難點、熱點和焦點”問題的定位選擇問題，而解決其項目固定資產投資（壯大集體經濟產權）的“難點”并使之“輕資產”、“輕量化”運作問題，就是一個避免“撒胡椒面”、集中力量辦大事的較為理想的工作切入點。

總之，在“鄉村振興戰略”大背景下，現代農業對公共財政投資固定資產、解決農業企業“重資產”負擔有巨大的現實需求。各級政府應及時積極發揮其“彌補”市場缺陷的“有形之手”作用，通過其職能延伸機構進行普惠制的、長期低收益的政策性系統扶持，這不僅具有十分重大的社會意義，而且實踐證明其做法也是較為現實可行的。■