日本政府對農產品批發市場的監管及啟示

李光集

作者系上海蔬菜（集團）有限公司副總裁

目前，全國現有各類農產品市場4.4萬家，其中農產品批發市場4100多家。2019年，批發交易量達到9.7億噸，批發交易額達5.7萬億元，全國七成的農產品都是經由農產品批發市場流通的。即便新冠肺炎疫情暴發以來，全國各地農產品批發市場堅持開市營業，充分發揮“蓄水池”和“調節器”的作用，對保障城市“菜籃子”產品市場供應和價格穩定，解決疫情期間農產品滯銷問題，作出了巨大貢獻。后疫情時期，農產品批發市場行業如何發展和管理問題，需要我們認真總結和思考。

一、日本政府對農產品批發市場的監管方式

日本的農產品批發市場體系建設較完備。據日本農林水產省2019年的數據統計顯示，日本有中央批發市場64個，地方批發市場1037個。蔬果、水產品、肉類、鮮花等生鮮農產品的批發市場流通經由率曾高達80%～90%，21世紀以來，雖然呈現連年下降趨勢，但生鮮農產品的批發市場流通經由率仍然很高，蔬果和水產品的批發市場經由率仍超過56%，其中，國產蔬果類產品的批發市場流通經由率仍高達80%左右。

1.明確批發市場的屬性

以日本為例，日本批發市場運營管控體系建立于1918年。當時，由于資本主義工業和城市化的快速發展，同時，封建土地所有制和土地過于集中束縛了農業的發展，使農業無法滿足城市對糧食和原料日益增長的需求。1918年8月3日，富山縣漁村西水橋町因買不起大米而爆發席卷全國的“搶米暴動”。為了把米價降下去，政府出臺政策減少中間環節，建立專門公益性零售市場，讓生產者生產出來的東西可以直接拿到市場上銷售，由于生產者無時間進場，后來又設立了專門的零售商。1921年，日本提出建立中央批發市場，并正式頒布《中央批發市場法》，規定中央批發市場歸中央政府直接管理。《批發市場法》第一條明確，要“有計劃”地發展，“促進生鮮食品生產、流通的合理化，保證整個國民生活的安定”。因此，日本的批發市場主要以政府投資為主，不要求其盈利，也不需要向政府納稅，其收益只要求能維持市場的正常運轉即可。

2.系統立法加以規范管理

增強政府對農產品尤其是生鮮農產品流通的管控，增強流通過程的公開性、競爭性和透明度。因此，從一開始政府就將批發市場的監管納入了法制化的軌道，并在長期的實踐中不斷豐富和完善法律制度框架，形成了以《批發市場法》《日本蔬菜生產上市安定法》《農業協同組織法》為核心的《批發市場法施行令》《批發市場法施行規則》的《食品流通審議會令》等政策法規體系。同時，地方政府也制定管理制度，如大阪府1971年制定的《大阪中央批發市場業務條例》《大阪中央批發市場業務條例施行規則》等地方性法規。

3.實行嚴格的準入、準出制度

日本批發市場實行嚴格的準入和準出制度。根據《批發市場法》規定，農林水產大臣必須制定中央批發市場建設基本方針和規劃，規劃制訂時不僅要聽取批發市場審議會的意見，而且要同地方公共團體進行協商；地方批發市場發展規劃的制定要遵循批發市場發展的基本方針，由都、道、府、縣知事審批，并上報農林水產大臣。批發市場規劃根據市場需求和變化可以定期進行調整，一般以十年為一個調整周期，調整也必須進行嚴格的審批，所有批發市場的建設和退出都要符合規劃且經批準方可。

同時，對批發市場從事批發交易活動的相關參與主體也有嚴格具體的規定和要求，特別是作為交易主體的生產者、批發代理商、中間批發商等都要進行嚴格的資格審查。為防止壟斷，保證競爭適度，通常一個批發市場內的批發代理商數量被限定在2～6家，批發代理商需要提出申請，并得到農林水產大臣或地方政府許可才能進場交易。

4.批發市場交易手續費實行全國統一標準

日本對農產品批發市場涉及的收費主要有兩類，一是場地、設施的使用費，二是批發代理商的交易手續費。為了降低流通成本，日本對農產品批發市場的收費依法實行嚴格的監管，在批發市場里，批發市場管理機構（開辦方）代表政府和公共團體行使進場經營者的資質審查和批準、場地設施的維護管理和物業管理、食品質量安全的檢查，向批發代理商和中間批發商收取場地、設施租金和占交易額0.25%的抽成管理費，作為市場管理方面的費用開支和積累；批發代理商接受委托進行拍賣銷售時，不允許收取買賣差價，而是收取批發交易手續費，手續費的標準由《批發市場法》規定，不同品類采取不同的手續費標準，但全國標準統一：蔬菜為8.5%，果品為7.0%，水產品為5.5%，肉類為3.5%，花木為9.5%，除此之外，不允許另外收費。

5.對農產品實行“一頭管理”

為保障農產品生產和供應穩定，日本將農產品的生產、產后加工、安全衛生、流通運銷、零售消費等所有生產流通環節，統一歸口到農業行政管理部門，實行“一頭管理”。對農產品批發市場的監管在全國層面由農林水產省流通局負責統籌管理，在都、道、府和縣、市層面，由地方農業行政管理部門流通室負責統籌管理，避免了“多頭管理”的現象發生。

二、對我國農產品批發市場規劃建設管理的啟示

日本與中國地緣相近，其以批發市場為核心的農產品流通體系與我國目前的農產品流通現實也相似，因此，具有借鑒意義。

1.推進農產品批發市場回歸公益

我國農產品批發市場都是按照市場化方式來管理的，在激發行業巨大發展活力的同時，也累積了很多事關安全和社會責任的問題，尤其是在新冠肺炎疫情防控過程中，暴露了諸多短板。

2014年，中央出臺《中共中央國務院關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，提出“開展公益性農產品批發市場建設試點”，在全國范圍內形成了一批公益性農產品批發市場。公益性體現在試點的局部市場和市場的“保供、穩價、食品安全和環保”等部分功能上。

十九屆四中全會明確提出，要“堅持以人民為中心的發展思想，不斷保障和改善民生、增進人民福祉”，要“注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，保障群眾基本生活”。農產品批發市場作為連接農產品生產和消費的紐帶與橋梁，就生產端而言，事關農產品價值實現，事關農民增收，事關脫貧攻堅，事關“三農”問題的解決和鄉村振興；就消費端而言，事關供應保障，事關食品安全，事關價格穩定，是保障城市安全運行的重要基石之一。在我國社會經濟發展取得巨大進步的今天，要全面確立批發市場的公益屬性，并加大投入和扶持力度，促進公益性職能更好地發揮。

2.推進行業立法

我國針對農產品批發市場及其相關主體的法律、法規，基本都是散布在其他法律法規里面，各地針對農產品批發市場的監管尺度不一，方法各異。對于這樣一個規模龐大的民生領域，非常有必要學習借鑒日本的立法經驗，推進制定具有中國特色的《農產品批發市場法》，將農產品批發市場的規劃、投資、建設、營運和監督納入統一的法制化軌道。一要通過專項立法，保護農產品批發市場的合法地位；二要為農產品批發市場提供一個穩定的生產發展環境；三要通過立法，為批發市場交易管理活動建立統一規范的營運管理模式和服務規范；四要為進入批發市場參與交易活動的批發商、采購商和服務商等制定相應的行為規范。

3.科學合理制定農產品批發市場建設規劃

長期以來，我國農產品批發市場基本都是“誰投資，誰受益”。近十年來，國家層面都在推進農產品批發市場的規劃制定，但總體規劃執行效果不佳。農產品批發市場作為具有高度公益性的準公共產品和民生項目，對農產品批發市場規劃應該納入當地國民經濟和社會發展規劃：一是在規劃制定時，要充分聽取各方意見，科學論證，確保規劃的科學性和合理性，既要防止網點不足，又要防止過剩浪費；二是要確保規劃的指導性和權威性，對批發市場網點布局要有剛性約束，對規劃內現有的批發市場網點要確保可以穩定經營，對規劃內新的網點布局，地方政府必須嚴格執行，對非規劃內的網點要嚴格禁止；三是要確保規劃的可執行性，尤其是在關鍵的建設用地指標和土地資源供應上，要確保能滿足供應；四是要建立規劃動態調整機制，根據社會發展狀況定期對規劃的合理性、適應性進行評估，根據評估結果對規劃進行動態調整和優化。

4.加強監管政策協調

我國地域遼闊，地區差異大，農產品批發市場既有產地市場，又有銷地市場，還有中轉市場，將農產品批發市場監管歸口一個部門監管確實還不現實，但對城市銷地市場而言，將其納入地方一個部門“一元化”統一監管還是可以借鑒的。這樣，在一座城市尤其是特大、超大型城市，可以系統地考慮批發市場的數量、布局、運營管理要求等，避免“鐵路警察各管一段”的情況發生。在國家層面，農業、商務、市場監管、規劃土地、安全生產等有關方面應就農產品批發市場相關監管問題定期進行政策溝通和協調，防止“神仙打架”、政策之間相互掣肘，使批發市場可以隨著社會經濟發展和消費需求的變化，動態地進行業態創新和功能完善，更好地保障供應，服務民生。

5.規范設施租金和服務費用

目前，我國農產品批發市場作為自由競爭的商業主體，其相關收費完全由市場自行確定，政府基本不干預，導致全國不同批發市場收費種類、范圍、標準等各不相同，也無任何依據。未來，對于具有公益屬性的農產品批發市場，其傭金（交易手續費）收取，應該借鑒日本的方法，分品類制訂全國統一的最高限價標準，各市場傭金標準不能超過限定水平；對場地設施租金，地方政府應根據各市場當地投資和商務成本，合理地核定限價標準；對其他服務性的雜費收費種類、范圍和標準，地方政府也應分類制定指導標準。通過合理地制訂限價標準，更好地降低農產品流通成本，確保批發市場公益性能得到更好的體現。