減稅降費背景下政府理財新思考

馮 蕾

黨的十八屆三中全會提出，“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，財政改革的目標是建立現代財政制度，這是對財政職能的科學定位。2016年以來，我國經濟發展逐漸進入新常態，國家為推動供給側結構性改革以應對經濟下行壓力，出臺了一系列有關保增長、穩就業、惠民生等諸多領域的減稅降費政策。隨著減稅降費力度不斷加大，地方財政收支矛盾越來越突出，引起了諸多學者對于財政可持續性的擔憂與討論。面對減稅降費過程中財政運行遇到的矛盾和困難，需要政府調整理財思路，科學理財以適應經濟發展的新常態，才能從危機中找到轉機，從挑戰中找到機遇，從困難中找到解決辦法。

一、減稅降費以來政府理財取得的成效

1.企業和個人稅負顯著減輕

新一輪的減稅降費與傳統減稅政策相比，作用范圍更廣，影響效益更大。一方面，通過調低企業稅率、降低社會保險繳費等政策，讓企業真切感受到減稅降費的優惠，降低了企業的實際稅負；另一方面，通過提高個人所得稅免征額，增加居民的可支配收入，進而降低居民稅負，縮小貧富差距。新時代的減稅降費舉措實現了企業和個人的“雙贏”，提升了居民幸福感。

2.稅收規模明顯縮小

統計財政部相關數據可以觀察到，2019年受減稅降費政策影響，我國一般公共預算收入為190382億元，與2018年同期增幅相比回落2.4個百分點。其中，稅收增速大幅回落，增幅同比回落7.3個百分點。2020年，為應對新冠肺炎疫情沖擊，我國加大了減稅降費的力度和規模，不僅縮小了稅收規模，而且逐漸體現出精準性和階段性特點。

3.財政收入結構調整

受減稅降費政策影響，財政收入結構在稅種、央地、地區層面呈現顯著的變化。2019年，從稅種看，國內增值稅增幅同比回落7.8個百分點，企業所得稅增幅同比回落4.4個百分點，個人所得稅增幅同比回落41個百分點；分中央和地方看，中央一般公共預算收入增幅同比回落0.8個百分點，地方一般公共預算收入增幅同比回落3.8個百分點。此外，為應對財政收支壓力，保障預算平衡，非稅收入占比明顯提高，增幅同比增長24.9%。

二、減稅降費背景下政府理財的現實困境

財政是政府職能實現的保障，而政府職能實現的過程實質是政府理財的過程，如何確保“少花錢多辦事、辦好事”，政府理財務必要提高財政資金的使用績效。隨著新一輪減稅降費政策的實施，以及財稅體制改革的深化和新《預算法》的實施，政府理財面臨新的挑戰。

1.財政增收困難

近年來，隨著我國經濟發展進入新常態，即從高速增長進入中高速增長，增長速度明顯減緩。2010年我國經濟增長10.3%，2011年以后進入個位數增長，2016年僅增長6.7%。2016年5月全面營改增，全年財政收入同比增長4.5%，比上年下降1.3個百分點。我國未來經濟增長速度放緩是常態，這也意味著未來財政收入增長的空間受到限制。

2.土地財政保障不可持續

地方財政一般公共預算收入主要是以土地出讓金為主，和財政稅收收入相比，土地財政收入最大的問題是不穩定性，導致過度依賴土地財政所造成的財政風險大。土地財政是伴隨著城鎮化和房地產業發展而產生的，且和房地產業同向發展，由此可見，土地財政是不穩定的，而且土地是不可再生資源，因此土地財政也是不可持續的。

3.負債融資嚴峻

政府融資較為普遍的方式和途徑是負債，但要根據地方經濟發展需要適當負債，即負債必須有合理的度，否則就會適得其反，甚至出現債務風險。為了規范地方政府債務管理以有效防范和規避財政風險，我國2015年實施新修改的《預算法》，對地方政府債務作了明確的規定和要求，對債務實行規模控制，并明確了債務的用途和舉債形式，這使得未來地方政府通過大量負債統籌經濟社會事業的難度增大，對地方財政是嚴峻的挑戰。

三、減稅降費背景下做好政府理財的對策建議

隨著我國新一輪減稅降費力度和規模的擴大，財政增收困難，而經濟社會發展和民生事業改善等財政剛性支出又必須保障，這就對地方政府理財提出更高的要求，地方政府理財必須適應這種財政形勢的變化，把有限的財政資金用好，發揮更好的效益，推動經濟社會事業發展和民生改善。

1.更加注重財源的培養，明確財政職能劃分

加強財源培養既是經濟發展的需要，也是政府政策積極作為的需要。一方面，要減輕企業的稅費負擔，增強企業的活力和市場競爭力；另一方面，要落實政府出臺的支持經濟發展，培養壯大財源的政策。財政的職能劃分關鍵在于正確處理好政府和市場的關系。黨的十八屆三中全會明確了“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的職能定位，劃清了財政的職能邊界。減稅降費背景下，財政要做到“有所為，有所不為”，不僅要承擔起參與國家治理的重要角色，更要“把錢花在刀刃上”。

2.更加注重預算的約束性和使用績效

過去地方財政困難除了受當地經濟發展影響外，還在于預算缺乏嚴肅性和規范性，沒有按照預算的要求使用財政資金。新《預算法》的實施不僅要求地方財政部門科學編制財政預算，更要求地方政府嚴格執行財政預算。如何避免財政資金使用效益不高的問題，重點在于加強對財政資金使用績效的評價和財政資金使用的監督管理。在財政資金的使用前，要有績效目標；在財政資金使用期間，要有績效的跟蹤，確保財政資金使用的規范；在財政資金的使用后要有績效評價，指出財政資金作用管理存在的問題，并提出整改舉措。另外，要保證財政資金使用的公開透明，提高民眾的信任度。

3.更加注重防范財政風險

財政風險是財政運行過程中客觀存在的，是不以人的意志為轉移的。當前，我國政府財政尤其是地方政府財政最大的風險是債務風險。地方債不僅規模大、分布廣，而且增長快、還債難，地區分布也不均衡。因此，地方債務管理要嚴格按照《預算法》的要求進行，以規避財政風險。一方面要采取疏導結合的方式進行化解，另一方面要根據地方政府的債務率適用不同的債務政策，并嚴控新增債務的規模，避免不規范的新債務產生。

四、結語

總的來看，新時代的減稅降費實踐于經濟高質量發展階段，著眼于降成本、促改革、調結構、惠民生，落腳于供給側，依賴于政府理財的科學有效。減稅降費直接導致了地方巨大的財政收支壓力，卻也給各級政府出了具有挑戰的問卷，如何給出一份令民眾滿意、讓國家富強的答卷，這就要求地方政府必須轉變理財觀念，掌握科學的理財方法，在明確政府職能劃分的基礎上，發揮好財政預算的約束作用，提高財政資金的使用效益，規避財政風險，實現財政健康穩定持續發展，不斷推進經濟社會發展和民生改善。