檢察視角下企業合規不起訴制度建構的可能和限度

薛阿敏

（上海市人民檢察院第一分院， 上海 200052）

最高人民檢察院指導性案例無錫“××公司虛開增值稅專用發票案”（以下簡稱“檢例81號”）中，檢察機關圍繞推動企業合法規范經營提出具體的檢察建議，督促涉罪企業健全完善公司管理制度，企業通過主動整改、建章立制規范經營行為，據此作為從寬處罰的考量因素和悔罪表現。綜合案件情況，該公司及烏某某等人均自愿認罪認罰，對該公司和烏某某等人作出不起訴處理，并舉行公開聽證，實現了政治效果、社會效果、法律效果三者的有機統一。目前，我國民營企業犯罪狀況不容樂觀，企業合規意識普遍較低，而我國懲治企業犯罪方式偏重事后懲罰，影響了企業的可持續發展。在現有的制度框架下，企業合規與認罪認罰從寬制度有著天然的相容性，在認罪認罰從寬制度運行過程中，探索檢察機關在企業合規活動中的“監督者”角色，符合習近平總書記關于服務和保障民營經濟發展的重要指示，有利于強化檢察機關的法律監督地位。長遠來說，應當在立法上確立合規不起訴制度，提高企業合規整改的積極性，彰顯法治護航經濟發展的功能，發揮檢察機關在推進國家治理體系和治理能力現代化中的作用。

一、企業合規不起訴制度的域外實踐

（一）美國是合規制度的發軔國，具有成熟完備的合規制度體系

合規制度最初是由英美法系國家創造的公司治理方式，逐漸發展中為大陸法系國家所認可、接受。美國是合規制度發軔國。合規在美國誕生之初是金融行業應對政府監管而采取的規避措施，1887年《州際商業法》中最早對行業自律作了規定。1991年《聯邦組織量刑指南》首次將合規作為刑事寬大處理的依據，明確企業制定實施有效的合規計劃，可以減免必要的罰金刑。1999年美國《聯邦起訴商業組織原則》規定如果檢察官認為企業實施了有效的合規制度，可以在自由裁量權范疇內做出不起訴決定。2003年《布魯克林計劃調整方案》針對企業犯罪制定了全新的訴訟策略，檢察官能夠在公眾不知情且不危及企業發展的前提下懲治犯罪。2017年美國司法部公布了《公司合規計劃指引》，2019年又發布了《公司合規計劃評價》，將發布過的各項指引、備忘錄、合規手冊等內容進行重新整合，檢察官在決定是否追訴時可據此為依據評價企業合規的有效性。

（二）合規制度在全球迅猛發展，諸多國家直接或間接地推動建立企業合規

鑒于合規制度在治理企業犯罪中展現的先進理念，諸多國家開始在本國推動合規制度的建立。20世紀80年代日本開始引入合規制度，督促企業制定實施合規計劃，1993年針對在東京、大阪、名古屋證券交易所上市的2063家企業進行調查顯示，正在實施適法計劃的企業有60%，預定實施的達20%。①參見川崎友巳：《企業的刑事責任》，成文堂譯，2004版第292頁。進入21世紀，越來越多的國家在立法中開始重視并考慮合規制度。2001年意大利第231號法令明確有效的合規制度是企業減輕處罰或免除刑事責任的理由。2010年英國《反賄賂法案》第7條規定，如果企業能夠證明自身采取了相應的程序措施去阻礙賄賂的發生，可以作為理由以減輕責任或無罪抗辯。②參見陳瑞華：《英國〈反賄賂法〉與刑事合規問題》，載《中國律師》2019年第3期。隨后，澳大利亞、加拿大、新加坡等國紛紛建立了自國的合規不起訴制度。2016年法國通過《薩賓第二法案》，規定企業強制合規制度，允許檢察官與涉罪企業簽訂和解協議，確立三年考驗期，涉罪企業在考驗期內履行賠償受害者、繳納罰款、進行合規整改等義務，考驗期滿后確認協議內容已履行，檢察機關將撤銷起訴。合規不訴制度在全球迅猛發展，除歐美發達國家外，巴西、印度等發展中國家也在自國相關領域建立了合規制度。經濟發展全球化背景下，國際組織也力推實施合規政策，如《聯合國反腐敗公約》《合規管理體系指南（ISO19600）》《OECD關于腐敗的刑法公約》等。

二、企業合規不起訴制度在我國的探索

（一）合規指南等規范文件接續出臺，企業方面對合規經營并未達成共識

我國的合規制度較英美國家起步較晚。有案可查的最早實踐是2002年中國銀行總行將“法律事務部”更名為“法律與合規部”，設首席合規官CCO。①李本燦：《合規計劃的效度之維——邏輯與實證的雙重展開》，載《南京大學法律評論》2014年第1期。在銀行業合規興起的基礎上，2006年中國銀監會出臺《商業銀行合規風險管理指引》、2007年中國銀監會和保監會分別發布了《證券公司合規管理試行規定》《保險公司合規管理指引》。合規理論真正為國人重視，始于一些著名企業因違規問題在國際上受到嚴重制裁，如德普、西門子、UT斯達康等公司因涉嫌商業賄賂被美國追究，直至中興事件、抖音海外版TikTok遭禁令的發生，企業合規某種程度上成為各國長臂管轄的政策依據。2016年國資委發布《關于在部分中央企業開展合規管理體系建設試點工作的通知》，2017年5月中央審議通過《關于規范企業海外經營行為的若干意見》，同年12月國家標準化委員會發布《合規管理體系指南》，為企業建立合規體系提供了標準。2018年11月2日國資委發布《中央企業合規管理指引（試行）》，要求中央企業加快建立健全合規管理體系，同年11月26日國資委又頒布《企業境外經營合規管理指引》，對央企合規提出了更高的要求。企業合規在我國的發展主要依靠行政權力推動，在央企國企中率先鋪開，由此也使得國企的合規發展遠快于民營企業，經濟效益是企業生存發展之本，大部分中小型企業并沒有太多財力投入到合規管理中，即便是大型企業也只是設置法務風控，并未建立完整科學的合規體系。

（二）司法層面的探索試點已顯成效，有待出臺權威司法規定

2020年3月，最高檢啟動對涉案違法犯罪不捕、不訴、不判處實刑的企業合規監管試點工作，在全國確定了上海市浦東新區人民檢察院等6家基層院為試點單位。②邱春艷、李鈺之：《創新檢察履職助力構建中國特色的企業合規制度》，載《檢察日報》2020年12月28日。隨后各地檢察院紛紛在認罪認罰、相對不起訴、檢察建議等現有制度機制下開展企業合規不起訴的探索。2020年4月，深圳市龍華區人民檢察院印發《關于對涉民營經濟刑事案件實行法益修復考察期的意見（試行）》，對移送審查起訴的涉民營經濟犯罪案件，在審查起訴期內設置法益修復考察期，犯罪嫌疑人提出合規方案，修復被侵害的法益，視法益修復、認罪悔罪態度等情況作相對不起訴處理或者提出從輕量刑建議。同年8月深圳市寶安區人民檢察院與深圳市寶安區司法局共同簽署《關于企業刑事合規協作暫行辦法》，明確了涉企刑事案件的工作機制、獨立監控人的選任等內容。同年12月，遼寧省人民檢察院等聯合制定《關于建立涉罪企業合規考察制度的意見》，規定類罪的合規考察主體和考察內容，要求涉罪企業在考察期內聘請律師、會計師等參與合規計劃的執行與評估，并獨立發表意見。2021年6月，最高人民檢察院發布《關于建立涉案企業合規第三方監督評估機制的指導意見（試行）》（以下簡稱《意見》）及典型案例，明確了企業合規的適用條件和范圍、第三方機制的組成和職責以及啟動、運行，對規范第二期企業合規試點工作具有重要意義。檢察機關在合規領域的嘗試探索，促進了企業的合規發展，是對法治經濟的倡導，成為護航企業生存發展的關鍵舉措，越來越多的法學專家呼吁，對合規不起訴制度進行本土化改造，構建中國特色的合規不起訴制度勢在必行。

三、企業合規不起訴制度的本土化依據

（一）檢察機關審查起訴階段啟動合規不起訴具有法律依據和天然優勢

從檢察機關辦理刑事案件的職責看，主要是批準逮捕、審查起訴、法律監督，其中起訴裁量權是最核心重要的內容。刑事訴訟法賦予檢察機關法定不起訴、相對不起訴、存疑不起訴以及對未成年人附條件不起訴的自由裁量權。在審查起訴階段啟動企業合規考察程序，有助于檢察人員在服務保障民營經濟發展中發揮專業所長，既能實現與公安機關的相互制約，也符合訴訟經濟原則。首先，辦案人員往往都經過法學科班培養且擁有長期法律實踐經驗，對涉罪企業的經營狀況、制度漏洞等基本了解，能夠充分引導民營經濟體建章立制、合規合法經營，提高企業法治化管理水平，助力企業發展行穩致遠。其次，從訴訟程序階段看，如果在偵查階段開展刑事合規程序，則案件可能無法進入檢察環節，偵查活動將不能受到有效監督，法律監督職能更成為空談。最后，在刑事案件司法資源的配置中，公安、檢察、法院大概各被占用三分之一的資源，案件偵查終結移送審查起訴環節啟動合規整改程序，能提前過濾分流處理部分不起訴案件，節約辦案資源，符合訴訟經濟原則。反之，在審判階段啟動合規整改程序，三大機關的訴訟資源都已使用，不利于激發企業合規整改的積極性，辦案效果將大打折扣。

（二）認罪認罰從寬制度和附條件不起訴制度為合規不起訴提供了制度根基

2012年刑事訴訟法修改時增加了附條件不起訴制度，針對可能判處一年有期徒刑以下刑罰的未成年人，有悔罪表現的，可以作出附條件不起訴決定。通過設置6個月以上1年以下的考驗期，由檢察機關在此期間進行監督考察，犯罪嫌疑人不履行相關規定、義務的，檢察機關可以隨時提起公訴，以此對未成年人和其監護人形成威懾，將刑罰的外部效果轉化為未成年矯正不法的內生動力，實現刑罰的特殊預防目的。附條件不起訴制度是基于我國司法實踐設置的，具有地方性的特色和基因，與域外合規不起訴制度的理念和機制基本吻合，為引進吸收合規不訴制度進而本土化奠定了制度基礎。認罪認罰從寬制度在2018年刑事訴訟法修改時正式入法，對認罪悔罪的犯罪嫌疑人給予實體從寬、程序從簡，鼓勵犯罪嫌疑人真誠悔罪，積極賠償被害人損失，換取較輕緩的刑事處罰。本質上是通過刑罰的減讓使犯罪嫌疑人自發反省與糾正不法，修復與被害人之間的創傷與嫌隙，從源頭上化解矛盾糾紛，實現“無害的正義”。認罪認罰從寬制度的實施奠定了寬嚴相濟、協商性司法等司法理念，其認罪答辯機制與域外的合規不起訴制度在價值追求上具有一致性，為借鑒移植域外合規不起訴制度提供了可復制的制度經驗。

（三）合規不訴制度本質上是犯罪治理的非刑罰處遇能夠有效避免刑罰事后性的弊端

我國刑法規定了469個罪名，其中有164個罪名可構成單位犯罪，而企業是單位的基本組織形式。近年來，以企業為主體犯罪越來越多，呈逐年上升趨勢。實踐中，企業一旦被追訴或定罪，極有可能面臨支付高額罰金、經營性財產被凍結、主要負責人被監禁、剝奪市場準入資格等困境，無異于在經濟競爭中直接出局，不僅影響廣大企業員工、投資者以及第三方的合法權益，對社會穩定和經濟發展同樣帶來嚴重隱患。有觀點認為，合規不起訴相當于涉罪企業的免死金牌，通過進行合規整改、法益修復等方式獲取不起訴處理，與我國罪刑法定等原則相齟齬。筆者認為，合規不起訴是在企業完成合規整改以及修復法益侵害等義務后，基于避免刑罰可能造成的企業破產等不穩定因素，法律才對涉罪企業給予的特殊保護，本質上是為了助力實體民營經濟的發展。現代刑罰理論追求罪責刑相一致，追究單位犯罪的刑事責任，主要目的是恢復正常社會經濟秩序，而非造成企業“死亡”。合規不起訴在某種意義上是將刑法的評價功能提前具體化，結合涉罪企業的日常經營活動，修正企業的管理經營模式，從而避免犯罪風險，使得國家不必動用刑罰，彌補了刑法懲罰犯罪事后性的弊端，符合犯罪預防的前置化和刑法評價機能情景化的發展趨勢。

四、企業合規不起訴制度的改革路徑

（一）程序維度：附條件不起訴制度是企業刑事合規的可行方式

合規不起訴的實現方式，目前來說大致有兩種路徑，一是將合規不起訴納入現有的法律制度，即在認罪認罰從寬制度、不起訴制度中融入合規不起訴的內容；二是在現有制度框架外獨辟蹊徑，引入暫緩起訴協議制度。筆者認為，應當采取第一種方案，在對認罪認罰從寬制度和不起訴制度調試的基礎上，吸收合規不訴制度內核。第一，企業合規不起訴具有本土化可行性很大程度上取決于認罪認罰從寬制度的全面適用和良好成效。現代公司制度實行法人意思自治和獨立，實踐中應當區分自然人意志與企業意思，注意保障公司獨立意志認罪的自愿性和真實性。第二，與域外合規不起訴制度最為相似制度是我國針對未成年人設計的附條件不起訴制度。基于適應經濟社會發展的變革，可以延展附條件不起訴制度的適用范圍，擴大至單位犯罪。對于企業刑事犯罪案件，經審查符合合規不訴條件的，設置6個月到1年的合規考察期，若企業履行合規整改等義務符合評查要求，作出不起訴決定。故，只需對現存的附條件不起訴制度適用范圍作一定調整，目下來說是與我國訴訟體制最兼容最經濟的方式。需要指出的是，法定不訴、酌定不訴、存疑不訴以及提起公訴的企業犯罪案件或者民事行政監督案件，可以通過社會治理類檢察建議的方式督促企業進行合規建設，將企業合規建設情況作為從寬處罰的情節予以評價，如檢例81號中，檢察機關圍繞推動企業合法規范經營提出檢察建議，督促涉罪企業健全完善公司管理制度，并作為悔罪表現和從寬處罰的考量因素。

（二）適用范圍：適用于企業犯罪以及與企業生產經營相關的個人犯罪

關于企業合規是否僅適用于單位犯罪一直廣受爭議，有學者認為如果自然人犯罪也能適用合規不起訴制度，濫用職權的主管人員或者其他謀求私利的責任人員便可以借企業之名變相洗脫罪責，未免有“以罰代刑”“罰不當罪”的嫌疑。也有觀點認為在公司架構不完善的企業中，法人的獨立意志與有關責任人員的意思難以區分，有些員工在開展公司業務活動中涉嫌犯罪的，實際是代表公司執行公司的意思，合規制度也應適用于企業經營者、關鍵技術人員等實施的與企業生產經營相關的個人犯罪案件。筆者認為，開展合規改革試點工作，是為了保護民營企業家的合法權益，有效懲治預防企業犯罪，相較自然人犯罪來說，企業單位犯罪的實發數量有限，如果僅僅局限于單位犯罪，合規制度無異于名存實亡，實踐中多數情形企業雖不是犯罪主體，但無形中在誘發工作人員犯罪中具有實質影響。最高人民檢察院印發的《意見》第3條明確，企業合規不僅局限于公司、企業等單位犯罪，也包括公司企業實控人、管理人員、關鍵技術人員等實施的與生產經營活動密切相關的犯罪。上述意見在形式上確定了適用范圍標準，實踐中還需要檢察人員根據案情實質判斷工作人員犯罪與生產經營的相關性以及啟動合規的必要性，合規的目的是督促企業建章立制合規經營、彌補第三方損失等，通過合規整改代價的付出換取程序或量刑優惠，避免破產、注銷等后果，實現雙贏多贏。

在合規試點過程中，一般明確適用于可能判處三年以下有期徒刑的案件，但也不排除部分重刑案件的適用。如遼寧省人民檢察院等機關制定的《關于建立涉罪企業合規考察制度的意見》明確，適用合規考察制度的條件之一是直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法可能被判處三年以下有期徒刑、拘役、管制或單處罰金；如果直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法應當被判處三年以上十年以下有期徒刑的，具有自首情節或者在共同犯罪中系從犯，或者具有立功表現的，也可以適用合規考察制度。但是，深圳市龍華區人民檢察院出臺的《關于對涉民營經濟刑事案件實行法益修復考察期的意見》規定，可能判處十年以上有期徒刑的案件一般不適用合規制度。最高人民檢察院印發的《意見》并未在犯罪嚴重程度或刑事責任層面進行限制適用，僅第五條具體規定了涉嫌國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、個人為進行違法犯罪活動而設立公司企業等不宜適用合規的情形，避免了很多經營狀況良好、符合未來產業發展趨勢的企業，主觀上具有參與合規整改的意愿，但囿于宣告刑或法定刑較重而無法適用合規制度。筆者認為，企業合規不僅適用輕罪案件，也適用于重罪案件，輕罪案件可以在符合法律規定的前提下“不捕”“不訴”，重罪案件則可提出“寬緩量刑建議”或者“從寬行政處罰建議”，促進企業積極合規整改，減少和預防企業犯罪。

（三）作用定位：檢察機關在合規制度中發揮監督作用

檢察機關是法律監督機關，通過打擊犯罪實現懲罰犯罪和預防犯罪的目的。引導企業開展合規建設，是檢察機關積極充分履行職能的體現，可以減輕犯罪預防的負擔，保障企業平穩有序健康發展。毋庸置疑，檢察機關在合規不起訴制度中居于核心地位，但是如果要求檢察機關親歷企業建章立制，全流程監督企業進行合規建設，某種程度上違背法律監督機關的“本色”。一方面，檢察機關辦案力量有限，企業合規建設往往需要較長周期，親歷監督無疑需要耗費巨大時間和精力成本，影響司法機關開展固有工作；另一方面，企業合規往往涉及金融、海關、環保等諸多領域，要求很強的專業性和綜合性。筆者認為，檢察機關應以“監督者”的角色督促引導企業構建合規制度，以合規協議的形式由企業作出合規承諾，同時由專業第三方進行合規監管，既不是大包大攬，也不是放任不管，是企業合規的推進者而非參與方。

具體而言，第一，適格的第三方作為涉罪企業的合規監管人，可以避免檢察機關既是決定機關又是考察機關。合規監管人應符合專業性、綜合性、中立性、獨立性的要求，比如應吸納不同行業的專業的人員參與，如會計師、稅務師、評估師、律師、合規師等等，確保合規建設的有效性；再如，合規監管人是企業合規的直接考察方，對監督考察報告的真實性負責，檢察機關應把握監督尺度，避免權力濫用或尋租，確保合規監管人的獨立性；又如涉罪企業的辯護人不能作為合規監控人參與合規監管，避免串通作假或權錢交易，確保合規監管人的中立性。第二，由于監督考察結果作為不起訴或者其他寬緩處理的依據，對于第三方出具的合規考察結論的公正性要求很高。檢察機關雖不具備全流程親歷參與企業合規整改的客觀條件，但應對涉案企業合規計劃、定期書面報告以及合規考察報告進行實質審查，必要時進駐企業開展調查核實工作，了解涉罪企業合規整改實施情況并進行復核，避免流于形式。第三，充分利用聽證程序，確保不捕、不訴等決定的公正性、公開性。經過合規整改符合不起訴條件的，作出不起訴決定前，應當報請檢察長批準，并邀請人民監督員或者人大代表等監督，通過公開宣告的方式作出決定；如果合規監督考察不合格，撤銷合規考察決定的應當提起公訴。

合規制度是現代企業管理的必由之路，體現了法律合規風險的預防思維，并非只是企業內部治理的規則忠誠，還包括符合政策、犯罪預防、犯罪應對等外部風險防范，逐漸為我國政府有關部門重視。隨著相關規范性文件的問世出臺，各地檢察機關探索合規制度的試點成效明顯，期待在宏觀層面，制定更高形態符合國情的合規不訴制度，使之恰如其分的融入我國的刑事法律規范中，促使涉罪企業積極進行合規建設，恢復正常經濟活動，為優化營商環境、維護市場經濟秩序提供有力的法律支持。