我國農村集體林區森林旅游發展路徑選擇

何元凱，龍 耀

（1.廣西民族大學 民社學院，廣西 南寧 530006；2.廣西大學 公共管理學院，廣西 南寧 530004）

要實施鄉村振興戰略，踐行綠色發展理念，從“綠水青山就是金山銀山”中尋求綠色發展路徑，森林旅游不失為一種既保護生態環境又發展生態經濟的較好路徑。發展森林旅游，在保護生態環境的同時發展經濟，不僅有利于促進經濟發展，還有利于為環境保護提供可持續的資金支持，更有利于為林區居民拓展經濟來源渠道，促進林區居民脫貧致富。20世紀80年代改革開放以來，我國森林旅游業得到了較好的發展，截止2019年年底，已建立森林公園3594處。[1]但是，我們也必須面對其中存在的一個突出問題：這些森林公園絕大多數是依托占全國林地面積40%的國有林場或自然保護區內的國有林地建立起來的，而在占全國林地面積60%的集體林區卻很少建立森林公園[2]。如何在廣袤的集體林區探索發展森林旅游，實現“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展，顯然是實施鄉村振興戰略中亟須解決的一個迫切問題。

一、我國集體林區森林旅游發展困境

森林旅游自古以來就存在，明代旅行家徐霞客一生游歷了祖國21個省（直轄市、自治區）的名山奇川，留下了中國最早的一部詳細記錄其所經之地地理環境的游記即《徐霞客游記》。但是，真正作為一種產業存在的森林旅游，應是20世紀80年代以后的事情。

（一）我國森林旅游發展概況

1979年7月，鄧小平在“黃山談話”中提出了“旅游事業大有文章可做，要突出地搞，加快地搞”的中國旅游業改革開放宣言。為落實中央部署，原林業部于1980年印發《關于風景名勝區國營林場保護山林和開展旅游事業的通知》，并于1981年l2月將湖南張家界林場、南岳林場和山東泰山林場等8家林場作為全國首批森林旅游試點公園。1982年，張家界林場在8個試點公園中率先掛牌，成為我國首個國家森林公園。經過30多年的發展，張家界國家森林公園從一個小型國營林場發展成了世界有名的旅游勝地。[3]

從1980年至2019年，經過近40年的發展，我國森林旅游產業取得了顯著成效。特別是在“十三五”時期，我國森林旅游游客總量大增，高達75億人次，創造社會綜合產值6.8萬億元。2020年，在新冠肺炎疫情的嚴重沖擊下，我國森林旅游業克服影響，強勢復蘇，全年游客量達到2019年游客量的84.2%。2016—2019年，全國森林旅游游客量年均增長率達到14.5%，占國內旅游人數的比例從27%上升到30%。此外，“十三五”時期，依托森林旅游，全國147.5萬建檔立卡貧困人口年戶均增收約5500元。[4]

我國森林旅游得到了顯著發展，但也存在明顯不足，其中一個突出的問題就是森林旅游基本上是在國有林區。根據第8次全國森林資源清查結果，全國林地面積46.5億畝，其中國有林地面積18.6億畝，集體林地面積27.9億畝，集體林地面積占60%。我國目前的3594家森林公園，要么是依托國有林場而建，要么是建在自然保護區實驗區的國有林地上，而在占全國林地60%的集體林區，在廣袤的農村集體林地上，卻很少能發展森林旅游。

我國集體林區森林旅游發展受限，不利于廣大農村的經濟發展，不利于廣大林農的脫貧致富，不利于“綠水青山就是金山銀山”的實現。為了更好地實施鄉村振興戰略，我們必須深入分析集體林區森林旅游發展的現實困境。

（二）集體林區林地權屬分散給旅游資源整合帶來困難

與國有林區的森林資源權屬單一不同，集體林區的林地權屬往往比較分散，集體所有的林地往往是由村民分散承包經營，每戶家庭可能是幾畝至幾十畝不等。據統計，全國27.9億畝集體林地中，大部分已承包到戶，集體統一經營的林地只有6.17億畝，占集體林地的22.81%。集體林區這種林權的分散帶來的挑戰就是森林旅游開發者要面對不同的林地權屬人，整合資源面臨較大難度。

實際上，即使是6.17億畝集體統一經營的林地，在發展森林旅游的過程中，也面臨集體決策方面的種種束縛。一是村民事務的法定決策機制得不到較好地執行。《村民委員會組織法》對農村的基層組織事務決策規定了一整套的程序性規范，比如村民會議決定的事務范圍及程序，村民代表會議決策的權限，村民委員會決策的權限，等等。但是，現實中，這些法定的決策機制往往得不到很好地執行，這直接導致其決策面臨法律風險，使旅游開發項目的法律風險重重。二是一些村民委員會成員素質不高，對旅游開發等事業發展缺乏遠見和決策能力，難以完成復雜的旅游開發決策。三是一些村民法治意識不強，對村民委員會的決策服從意識不強。特別是目前一些農村的村民委員會組織從產生到決策，都沒能很好地依法進行，直接導致一些村民采取極端的抵制行動，威脅旅游開發等周期較長項目的順利實施，給集體林區發展森林旅游帶來不少風險。

（三）旅游收益分配不正義，農民沒能實現脫貧致富

在當前的集體林區旅游開發中，還存在一個突出的問題就是旅游收益分配不正義，作為森林資源的主人和人文資源的承載體，集體林區的廣大林農很少能獲得公平收益。

當前鄉村旅游普遍存在一個問題就是鄉村旅游的 “非鄉村性”，即從需求方到供應方，鄉村旅游大多并非由鄉村人口來參與、操控，而是基本上由城里人來操控。[5]鄉村旅游生產、供應和消費的主人都不是本地鄉村人，而是來自外鄉的城里人甚至是外國人。本地鄉村及鄉村人最終只是鄉村旅游活動中消費的對象和客體。與此同時，鄉村旅游并沒有給鄉村和鄉村人帶來預期所盼望的經濟利益和社區繁榮。鄉村旅游所產生的收益大多被來自外鄉的城里人所占有，從而流出當地社區，進入到城市甚至國外。即使有少部分收益留在當地社區，也往往是被社區精英占有，而絕大多數鄉村居民僅能通過一些“下等”勞動獲得微薄的勞動報酬，比如清潔衛生，不穩定的演出，出售小紀念品等。

鄉村旅游不能給鄉村帶來經濟利益和社區繁榮，反而會給鄉村社區帶來諸多的沖擊。比如在社會文化方面，由于外鄉人猛然涌入，對鄉村的原有文化造成撕裂，原有的社會文化結構、社會治理體系都面臨沖擊，給鄉村人帶來諸多的不適應。在環境保護方面，旅游業會造成當地環境污染，比如垃圾遍地、污水橫流等等。在社會治安方面，大量外鄉人涌入，通常會給當地社會治安帶來種種隱患。[6]

筆者在調研中也發現，在一些旅游產業發展很好的集體林區，其土地及森林資源完全屬于社區內村民集體所有，但這些旅游發展的利益卻幾乎跟林區內居民沒有多少關系，旅游利益都被開發商和當地政府獲取。這種利益分配模式的后果就是村民對旅游的不支持甚至阻撓。現實中，集體林區內旅游發展經常受到社區內村民的阻撓，主要原因往往就在這里。發生這種情況，不但不利于集體林區旅游發展，也不利于社區內居民的發展，不利于林區農民脫貧致富。

二、集體林區森林旅游發展的優勢定位分析

要發展旅游產業，首先必須挖掘自身旅游資源優勢，明確自身旅游發展優勢定位。在林區開展森林旅游，首要的資源優勢當然是森林資源。但是，在集體林區，僅有森林資源優勢還不夠，因為與國有林區相比，集體林區的森林資源優勢并不突出，往往略遜于人跡罕至、山美林秀的國有林區。筆者認為，在集體林區開發旅游，除了要發揮森林旅游資源這一優勢，還需要重視另一個顯著優勢即人文資源優勢。我國集體林區的人文資源優勢體現出分布廣泛、歷史悠久、個性保存完整、種類豐富多彩等特點。

（一）集體林區人文資源特色之一：空間方面的分布廣泛性。集體林區內廣泛散居著農村居民，從而聚集了深厚的人文資源。在西南邊疆民族地區的廣西，山林眾多，號稱“八山一水一分田”，其中集體林區占93.11%。在廣袤的山林間，長期散居著各族居民，民族文化濃郁，人文資源分布廣泛。比如，素有“世界瑤都”之稱的金秀瑤族自治縣境內的崇山峻嶺就是瑤族居民的主要聚居地，環江縣境內的毛南族風情為其增添了神秘的民族特色，南寧大明山的駱越文化，桂林貓兒山的苗族文化，崇左市邊境山區特有的花山巖畫等，多彩瑰麗的人文資源為集體林區的旅游開發增添了更為神秘的色彩。在云南、貴州、湖南等全國各地的其他集體林區，豐富的人文資源也是廣泛分布在森林深處，為集體林區的旅游開發聚集了厚實的資源優勢。這種優勢在國有林區往往是不具有的，因為我國國有林區往往是1949年以后在人跡罕至的偏遠林區劃建而來的，很少有人居住，也就沒有什么人文資源蘊藏其中。

（二）集體林區人文資源特色之二：時間方面的歷史悠久性。由于森林中蘊藏著豐富的人類生存所必需的野果、獵物等，從一定意義上說，人類是從森林中孕育出來的，自古以來就長期在森林中生產生活，所以，森林自古以來就孕育了豐富的人類文化，蘊藏著豐富的人文資源。此外，隨著人類生產生活空間的不斷擴大，人類活動也不斷向森林深處拓展。祖輩先人因各種原因陸陸續續遷入森林中居住，從而也把文化進一步帶入森林中，形成了森林中歷史悠久的人文資源。比如在廣西大瑤山，茶山瑤早在元朝朱元璋時期為逃避戰亂而遷入森林隱居。[7]正是由于集體林區文化的歷史悠久，從而形成了集體林區人文資源的稀缺性優勢。這種優勢是國有林區所無法比擬的。

（三）集體林區人文資源特色之三：文化個性保存的完整性。我國集體林區大多地處較為偏遠的山區，人口遷居其中，自給自足，與外界聯系比較少，其文化傳承也相對比較單一，很少受到外來文化的干擾，所以其自身文化保存比較完整。在西南地區，就有“漢族占街頭、壯族占水頭、瑤族占箐頭、苗人占山頭”的說法，它基本上反映了西南民族地區民族人口分布的現狀。居住在森林中的人口大都為少數民族人口，傳承著少數民族文化。在廣西大瑤山，瑤族人居于深山，很少外出與其他民族人口交流。有的村民從青絲到白發，未曾出過大瑤山，對山外的世界一無所知，充滿恐懼，認為山外的漢人、壯人“厲害”“狡猾”，靠不住；而山外的漢族、壯族青年則認為大瑤山交通不便，經濟文化落后，生活困難。因此，歷史上漢族、壯族與瑤族的通婚較少見。即使是在瑤族內部，村寨與村寨之間大都是羊腸小道，交通很不方便，所以交往也比較少。瑤族人甚至長期流行“族內通婚”。其中茶山瑤的族內通婚較為嚴格典型，茶山瑤男女不愿與他族通婚。從經濟生活方面來說，茶山瑤占有大片山林荒地和河流，比較富有，自我優越感較強，所以不愿與他族通婚。[8]正是由于森林具有自給自足、空間隔離的功能，集體林區內的居民文化得以相對完整地保存下來了，即使是在全球文化密切交流和同化的今天，森林里的人文也相對完整地保存了下來。

（四）集體林區人文資源特色之四：文化種類的豐富性。集體林區居民往往是因為各種原因而遷入，他們來自五湖四海，帶來了各自不同的文化，而且相互之間交往較少，各自文化保存較為完整，這就使集體林區文化豐富多彩，千差萬別。比如在廣西大瑤山，5個瑤族群體中，服飾不盡相同，呈現出多樣化和區域性特點。[9]在集體林區，一個村落就是一種文化的化身。不同的村落之間，受森林、山脈的阻隔，相互間的文化差異也很明顯，甚至翻過一座小山，語言文化都有很大差異。這就使得集體林區文化差異很大，整個集體林區的文化豐富多彩。

（五）集體林區旅游開發需要實現森林資源與人文資源的結合。集體林區的森林旅游資源不如國有林區豐富，但集體林區內具有豐富的人文資源優勢，所以，在集體林區開發旅游，既有森林旅游資源，又有人文旅游資源。比如，根據國家標準《旅游資源分類、調查與評價》（GB/T18972－2003）中的旅游資源分類系統，大瑤山旅游資源涵括了地文、水域、生物、天象與氣候、遺址遺跡、建筑、人文活動等絕大多數主類。要在集體林區開發出有自身特色的旅游產品，必須結合自身的森林資源優勢和人文資源優勢，兩者結合，開發出自身的特色旅游產品。

三、集體林區森林旅游開發機制創新

和國有林區權屬單一不同，集體林區往往被分割為不同的權屬主體所有。特別是集體林權制度改革以后，集體林地往往進一步被單個農民家庭的承包經營權所分割。在這樣的集體林區開發森林生態旅游，必然要面對的一個普遍問題就是開發經營模式問題。如果這個問題沒能很好地解決，那么，森林生態旅游開發將難以推進，即使勉強推進，也可能留下無窮后患。面對這個復雜的問題，政府和有關部門需要尊重林地所有者和經營者的意愿和權益，協調各方意志，科學探索各方可以接受的經營模式，照顧各方利益需求。

（一）維護集體林區林地權屬主體的地位。在集體林區發展森林旅游，首先需要確立集體林區內居民的主體地位，由他們自己來作為旅游發展的主體。一方面，林區居民是森林資源的權屬主體，要利用這些森林資源來開發旅游，必然要尊重其權屬主體的主體性地位。另一方面，林區居民是集體林區內人文資源的載體，在人文資源旅游開發中必然也需要處于主體性地位。文化旅游是旅游者對文化主體行為的觀賞，其主體首先應該是文化主體。文化主體居民失去主體地位，文化旅游發展的積極性也將失去。當前，很多地方的集體林區旅游開發出現主體錯位的現象，特別是一些地方政府在利益驅動下，爭當旅游開發的主體，而作為集體林區森林資源權屬主體和人文資源載體的居民卻只能充當邊緣參與者或文化表演者的角色。這樣的地位分配，一方面是使森林資源開發面臨許多潛在的利益沖突風險，也不利于林區居民脫貧致富；另一方面也使文化旅游失去文化的內涵，使文化旅游變異為商業表演。

（二）完善農村集體經濟組織的決策機制。在農村集體林區發展旅游產業，這需要農村基層組織作出決策。當前，農村基層組織決策機制需要完善：一是要加強農村基層組織建設，嚴格按照《村民委員會組織法》的要求建設村民委員會機構，完善村民會議、村民代表會議等議事組織；二是要嚴格依法決策，增強農村基層組織決策的合法性；三是要維護農村基層組織合法決策的權威性，依法制止少數村民的不合法抵制行為。

（三）合理設計森林旅游開發權，實現集體林區森林旅游開發主體多元化。我國集體林區有不少優良森林資源被劃入自然保護區。我國目前有自然保護區超過2700處，其中不少自然保護區建在集體林區。按照法律法規規定，在自然保護區的實驗區是可以開發旅游的，這對自然保護區實驗區的旅游發展是個較好的制度設計。但是，自然保護區實驗區的旅游開發權主體卻受到嚴格限制，只有自然保護區管理機構才有旅游開發權。根據《自然保護區條例》第29條規定，在自然保護區的實驗區開展參觀、旅游活動的，由自然保護區管理機構提出方案。這樣的規定，實際上直接將自然保護區內居民排除在旅游開發主體之外。這個規定對自然保護區旅游開發非常不利：一是自然保護區管理機構往往不善旅游開發，或者是旅游開發的積極性不高。自然保護區管理機構作為一個管理部門，其組織優勢更多地表現為公共管理和執法，在旅游經濟開發方面則沒有優勢，也沒有這方面的人才；二是自然保護區管理機構應該定位于“管理”，主要任務是“維護、保護”自然保護區的法定秩序，保護對自然保護區內旅游開發活動的監督管理，而“管理”和“開發利用”這兩種職能不宜集于一身，否則容易出現“既當運動員又當裁判員”的窘境，難以實施對旅游開發行為的監督；三是目前越來越多的自然保護區管理機構已經從二、三類事業單位轉變為參公單位或一類事業單位，不應再從事營利性的經營活動。為了激發集體林區旅游開發活力，我們應取消自然保護區管理機構對自然保護區旅游開發的“提出方案”權。合理的機制應該是：旅游開發方發現自然保護區的旅游開發商機后“提出方案”，報自然保護區管理機構及其上級部門批準。至于誰有權“提出方案”，一般來說不應限制，應該交給市場來決定，讓旅游市場的優良隊伍進駐自然保護區內進行旅游開發。只有放開旅游開發權，才能吸引那些優良的旅游開發企業和雄厚的資本，才能按照市場的規則較好地解決當前自然保護區內旅游開發整體水平不高的問題。

四、維護集體林區旅游開發的利益分配正義

和國有林區森林資源權屬單一不同，集體林區的森林資源權屬分散，所以，在集體林區旅游開發的利益分配就成為一個突出的問題。如果利益分配不正義，必然威脅集體林區旅游開發的可持續發展。在集體林區開發旅游，必須處理好開發者與集體林權所有者之間的利益分配正義問題。

（一）處理好集體林權的收益分配。為了促進集體林區內居民對旅游開發的正面參與，我們在旅游開發過程中必須兼顧社區居民之間的利益平衡。為此，我們必須完善旅游開發的利益分配機制，讓社區居民獲得適當的利益。一般來說，如果旅游開發區域的土地屬于社區居民所有的集體林地，則應該考慮按照土地份額來進行利益分配，比如實行土地租賃，使社區居民獲取土地租賃費，或者讓土地在旅游資產中入股，按股份分配利益。[10]

（二）放開旅游配套服務，讓林區居民從中受益。旅游業不僅僅是旅游開發，還包括大量的綜合配套服務產業，比如飲食、住宿、交通、購物等等。這些綜合配套服務業往往能大大帶動旅游產業發展，也能大大帶動從業人員致富。當前，中國各地在旅游開發的過程中存在一個較為嚴重的問題就是：旅游企業直接把相關的旅游服務業壟斷起來，不讓其他人員參與，阻滯旅游配套服務市場的正常發展。這種狀況，對于地理位置較為偏僻的集體林區旅游開發來說，更為明顯。筆者的調查顯示，集體林區內旅游開發通常面臨地處偏遠、交通不暢等問題，配套服務業的發展非常有限，而旅游開發企業又常常會在其活動區域實施配套服務業的壟斷，導致服務水平更低，普遍存在利用壟斷地位侵犯游客權益的現象。這種狀況，一方面不利于旅游服務業本身的發展，另一方面也不利于旅游區域人民的發展與致富。為了提高旅游產品的質量，更好地服務游客，也為了帶動旅游區域居民的發展，筆者認為，應鼓勵社區居民積極加入旅游產業鏈，讓社區居民參與旅游的輔助性服務業，比如出售景區小商品等。特別是集體林區旅游開發還有人文資源開發，要維護文化主體居民的主體地位，讓他們直接提供旅游配套服務。

五、集體林區人文資源開發模式：真實文化的邊緣參與

集體林區兼具森林資源和人文資源優勢，適合開發森林資源與人文資源相結合的旅游產品。但文化旅游必然涉及文化與旅游者之間的關系問題，文化旅游開發必然要探討如何處理文化與旅游者之間的關系，也就是說，在文化面前，旅游者以什么樣的模式存在。一般來說，我們可以把旅游者與文化的關系劃分為以下幾種模式：

1.真實文化的核心參與。這種模式是指旅游者完全參與到真實文化的核心中來。這種模式在旅游實踐中其實很難存在，因為真實文化的核心參與需要有一個長期的文化植入過程，這需要參與者長時間地融入這種文化，成為這種文化的一個個體。這對一個旅游者來說，其實是不現實的。

2.真實文化的邊緣參與。這種模式是指旅游者在真實文化的邊緣進行參與。這種模式一方面有利于真實文化的真實展現，另一方面也有利于旅游者在文化的邊緣進行真實的觀賞。

3.假文化參與。這種模式是指旅游者并沒有參與到真實文化中來，而是參與到一種假文化（表演文化）中，通常是居民通過表演的方式進行的文化展示，所以它不是從一種真實文化中來，而是一種假文化展示。這種模式的優勢是能隨時向旅游者展示一種文化的精華部分，而這種模式的弊端則是：通過表演方式展示的文化，不是一種真實文化，而是一種假文化，它永遠也不可能完整地展示出文化的內核抑或前因后果，甚至在表演的過程中會被表演者對文化進行某種自覺或不自覺的“加工”，讓旅游者無法從真正意義上體悟一種文化。而且，這種文化表演太過于頻繁，會讓真實文化中的個體處于一種疲勞狀態，不利于真實文化的傳承。

在當前，中國各地普遍開展文化旅游，特別是少數民族文化旅游，這固然是有積極意義的。但是，在文化旅游的模式選擇方面，大都陷入了“文化表演”或“假文化參與”的誤區。正如前文所述，“文化表演”問題是指當前我國一些少數民族地區為了文化旅游開發，組織一些人給游客表演各種文化，比如給游客表演當地存在的婚嫁文化、迎客敬酒文化、搶親文化，等等。現實中，某些村寨為了吸引游客，故意找一些年輕男女表演婚嫁等各種文化，而這并沒有真正發生，僅僅是為了表演。有的表演是每天很多場，迎合游客的需要。“假文化參與”則表現為一些開發文化旅游的村寨為了吸引游客，在進行文化表演的過程中，特意安排一些游客進行文化參與，表現在參與比較多的迎客敬酒文化、搶親文化等方面。但問題是，這其實是一種假文化參與，因為游客就是游客，并不是村寨鄉親們的真正意義上的客人，充其量也只是商業意義上的“客人”，迎親敬酒僅僅是一種“文化表演”。這種“文化表演”和“假文化參與”固然給村寨帶來了商業利益，但是，傷害的卻是實實在在的文化。

那么，我們到底該選擇什么模式呢？從體驗文化的角度出發，最能了解一種文化的方式當然是“真實文化的核心參與”，但這種模式要求有足夠的時間和精力來參與，游客其實做不到。對游客來說，可能最現實的選擇是“真實文化的邊緣參與”模式。這種模式包含兩個方面的含義：一是必須是真實文化，而不是文化表演。比如某個村寨的婚嫁文化很有特色，很吸引人，那么，文化表現的時候應該是真實發生的婚嫁活動，而不是一種假的婚嫁活動所進行的表演。二是游客參與只能是一種邊緣參與，是一種以旁觀者的身份所進行的觀察，不應該成為文化本身的一種參與者甚至是核心。

讓游客成為“真實文化的邊緣參與”者，既可以讓游客體驗到真實的文化，也可以避免對真實文化的破壞。比如在廣西，京族文化活動中最大的特色就是哈節，其中萬尾、巫頭的哈節固定為農歷六月初十，山心島固定為農歷八月初十，每年就一次。游客如果想了解哈節，就應該選擇在這個時間去旅游，作為“真實文化的邊緣參與”。如果京族三島為了迎合游客而組織一幫人天天過哈節，這就是對民族文化的褻瀆。

人文資源旅游開發還要防止文化旅游過度商業化。文化旅游產業固然是一種商業行為，但它首先是一種文化，需要保持文化的天然屬性，保持文化的本質。文化旅游首先是一種文化，商業只是一種副產品。如果文化旅游過度商業化，其后果就是文化不再是文化，文化變為商業的附屬品。[11]這樣的文化旅游將缺乏長期發展的可能性，文化資源將枯竭，文化旅游也將因此而失去長期發展的動因。