發(fā)達(dá)國家義務(wù)教育階段教育懲戒的經(jīng)驗與啟示
——基于美、英、日、韓四國的比較分析

李 帥

（深圳大學(xué)師范學(xué)院（教育學(xué)部） 廣東深圳 518060）

隨著“快樂教育”和“賞識教育”的盛行，由于缺乏明確的法律保障，教師在實際教育教學(xué)及管理中難以直接行使懲戒權(quán)，導(dǎo)致教師權(quán)利的缺失和教育發(fā)展的困難。鑒于一些發(fā)達(dá)國家通過判例或立法等形式對教育懲戒形成了較為完整明確的法律規(guī)范，開創(chuàng)了諸多的經(jīng)驗范例，因此本文選取英美法系之美國、英國與大陸法系之日本、韓國，以四國公立中小學(xué)為研究對象，分析發(fā)達(dá)國家相關(guān)法律規(guī)范及成功實踐，尋求可資借鑒的經(jīng)驗，推進(jìn)我國教育懲戒法治化進(jìn)程。

一、國外教育懲戒的比較分析

（一）基本原則。

1.教育性原則。促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展、致力生命健康成長是實施教育懲戒的根本目的。教育是懲戒的目的，懲戒是教育的手段，時刻帶著教育的底色。

20世紀(jì)90年代“零容忍”政策進(jìn)入美國中小學(xué)校園，并在過去20多年間逐漸成為最常見的學(xué)校紀(jì)律規(guī)則之一。近年來，美國教育懲戒更加注重向“育人為本”“公平公正”和“支持性教育懲戒”轉(zhuǎn)變。2014年1月美國教育部與美國司法部合作公布《學(xué)校紀(jì)律指南》，對學(xué)校使用停課、退學(xué)等處分進(jìn)行限制，倡議各州、學(xué)區(qū)及學(xué)校進(jìn)行系統(tǒng)全面的學(xué)校管理紀(jì)律政策與相關(guān)實踐，構(gòu)建積極預(yù)防、合理懲戒與持續(xù)改善三位一體的教育懲戒制度體系和治理模式。同年，美國宣布“學(xué)校紀(jì)律改善贈款”計劃，專項撥款2.265億美元用于建立州級和地方教育機構(gòu)基于證據(jù)的多層次行為框架。[1]

2014年2月，英國教育部在綜合以往法案基礎(chǔ)上發(fā)布的《學(xué)校中的行為與紀(jì)律：給校長和教師的建議》以下簡稱《行為與紀(jì)律》）強調(diào)懲戒的目的在于教育學(xué)生，注重對學(xué)生的正面引導(dǎo)、再教育以及在校外某些情況下教師對學(xué)生的管理。在實施懲戒時，針對輕微的違規(guī)違紀(jì)或者失范行為，如果學(xué)生能夠誠懇反省認(rèn)錯、表達(dá)積極改正愿望，學(xué)校一般可以從輕甚至取消懲戒措施；對于一些情節(jié)較重的違規(guī)違紀(jì)或者失范行為，如果學(xué)生在受到教育懲戒或者處分后，產(chǎn)生較大的轉(zhuǎn)變，為強化正面激勵，受懲戒者相比其他學(xué)生通常更容易獲得表彰、獎勵的機會。

2020年9月25日韓國《中小學(xué)教育法》規(guī)定，只有在教育上存在必要時，校長才可以根據(jù)法令和學(xué)則規(guī)定懲戒學(xué)生或以其他方法指導(dǎo)。同時施行的韓國《中小學(xué)教育法施行令》進(jìn)一步解釋，校長在進(jìn)行指導(dǎo)時，須按照學(xué)校規(guī)章規(guī)定采取訓(xùn)育、訓(xùn)誡等方式，不得使用工具、身體等對學(xué)生造成肉體痛苦的手段。

2.正當(dāng)程序原則。正當(dāng)程序原則要求權(quán)利主體在進(jìn)行教育懲戒時，必須遵守法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。這一原則的核心價值在于消除教育懲戒行為的主觀隨意性、不當(dāng)或錯誤，保護學(xué)生的合法權(quán)益特別是程序利益。

歐美教育懲戒的正當(dāng)程序類似于司法的“正當(dāng)程序”，突出個體權(quán)利及義務(wù)的承擔(dān)。在制定教育懲戒法案時，美國各州議會非常注重設(shè)立法律程序，實施懲戒行為必須遵照既定流程。地方法院在判決相關(guān)案件時首要關(guān)注懲戒程序的正當(dāng)性，并以此作為學(xué)生權(quán)利是否受到侵犯的重要因素。美國聯(lián)邦法院認(rèn)為，任何違反正當(dāng)程序條款作出的退學(xué)、停學(xué)等決定都是無效的。

日韓等國對教育懲戒的程序進(jìn)行精細(xì)列舉。2010年3月日本文部科學(xué)省出臺的《學(xué)生指導(dǎo)提要》“懲戒的手續(xù)”中要求：“具體程序首先在教育委員會的規(guī)則中作出規(guī)定，再由學(xué)校以內(nèi)部規(guī)章等形式來進(jìn)一步細(xì)化。因此學(xué)校在實施懲戒時有必要根據(jù)規(guī)則等要求，決定是否采取懲戒并經(jīng)由正當(dāng)手續(xù)行使。”[2]

3.比例原則。比例原則要求權(quán)利主體在實施教育懲戒時，應(yīng)兼顧目標(biāo)的實現(xiàn)和保護學(xué)生的合法權(quán)益，維持學(xué)生、校方以及學(xué)生監(jiān)護人之間利益的綜合平衡。權(quán)利的運用限制在合理范圍內(nèi)，在所有可達(dá)成教育目標(biāo)的懲戒手段中，學(xué)校及其教師必須選擇對學(xué)生利益最大化的方式。

2019年4月,美國聯(lián)邦教育部在整合各州學(xué)校紀(jì)律法規(guī)基礎(chǔ)上形成的《50州，華盛頓特區(qū)和波多黎各的學(xué)校紀(jì)律法律法規(guī)概要》，建議教師按照多層級懲戒規(guī)則對學(xué)生的不良行為進(jìn)行矯治。對學(xué)生的處罰從低層級開始，當(dāng)?shù)图壧幜P無效時，教師才能根據(jù)規(guī)則適當(dāng)升級懲戒手段。

英國《行為與紀(jì)律》要求教師在依法行使懲戒權(quán)時做到“懲戒適度適宜”。學(xué)校必須關(guān)注學(xué)生自身的特殊性，根據(jù)對象的性別、年齡等進(jìn)行差異化處理，以把握懲戒的最終目的，防止出現(xiàn)偏差。比如，在懲戒的執(zhí)行過程中，女生有權(quán)因身體等原因主觀暫停，擇期再進(jìn)行懲戒活動。

日本《學(xué)校教育法》及《學(xué)校教育法實施細(xì)則》規(guī)定，校長和教職員工對學(xué)生實施懲戒時應(yīng)考慮學(xué)生的性格、行為、身心發(fā)育情況以及不良行為程度等因素，平衡懲戒的教育效果與對當(dāng)事人的權(quán)利損害。例如在1981年“女教師體罰案”中，東京高等法院認(rèn)為“做為教育上的懲戒手段，有形懲戒力的行使應(yīng)限定在必要的最小限度內(nèi)。”

（二）懲戒方式與體罰。首先，發(fā)達(dá)國家根據(jù)學(xué)生行為的嚴(yán)重程度采取分層級的懲戒方式。比如英國福克斯小學(xué)按照嚴(yán)重程度將學(xué)生的不當(dāng)行為劃分為一般與嚴(yán)重。一般不當(dāng)行為包括違紀(jì)行為和不良態(tài)度，如擾亂課堂秩序、不尊敬老師等。嚴(yán)重不當(dāng)行為主要有欺凌同學(xué)、吸煙、飲酒、打架、性侵、攜帶危險品、屢教不改等。針對不同級別的行為，懲戒方式（從低到高）主要包括口頭警告、暫停活動、進(jìn)入“伙伴班”、填寫“4W”表、關(guān)禁閉、停學(xué)等處罰。當(dāng)學(xué)生出現(xiàn)不當(dāng)行為時，教師便從低層級的懲罰開始實施，無效時再提高級別。[3]

其次，各國依據(jù)學(xué)段不同采取的教育懲戒方式亦有所差異。與高中相比，中小學(xué)階段所適用的教育懲戒方式具有明確限制。一般來說，義務(wù)教育階段的學(xué)校不能對學(xué)生直接作出勒令退學(xué)或開除處分。2013年日本《體罰的禁止以及在對兒童、學(xué)生進(jìn)行理解基礎(chǔ)上的指導(dǎo)徹底化（通知）》中規(guī)定：“此處所謂的懲戒，是指退學(xué)（不包括在義務(wù)教育學(xué)校就讀的學(xué)齡兒童）、停學(xué)（不包括在義務(wù)教育學(xué)校就讀的學(xué)齡兒童）和《學(xué)校教育執(zhí)法條例》中規(guī)定的建議。此外，只要不會給學(xué)生造成身體上的痛苦，通常被認(rèn)為屬于懲戒范圍內(nèi)的行為，包括提醒注意、譴責(zé)、留堂、單獨房間指導(dǎo)、站立、作業(yè)、清掃、分擔(dān)學(xué)校值日、文書指導(dǎo)等。[4]

最后，世界各國對體罰存在較大分歧，主要有三種態(tài)度：一是國家立法明確允許體罰，但對實施情形、類型、程序都做出明確具體、操作性極強的規(guī)定，如英國、新加坡、美國的部分州等；二是禁止體罰，但要求恢復(fù)體罰的聲音越來越強烈，如日本；三是完全禁止體罰，如芬蘭、德國、中國等。

（三）懲戒主體及對象。在懲戒主體方面，各國基本一致，并且日益呈現(xiàn)多主體化趨勢。日韓兩國均賦予校長及教師懲戒權(quán)，但是不能進(jìn)行體罰。韓國《中小學(xué)教育法施行令》明確提出，懲戒學(xué)生時不得使用工具、身體等造成肉體痛苦的方式。受國情及獨特的法律體系影響，美國的懲戒主體相對更加豐富復(fù)雜。2019年9月紐約市《從幼兒園到12年級支持學(xué)生學(xué)習(xí)的全市行為期望》，強調(diào)學(xué)校所在社區(qū)的所有成員——教師、學(xué)生、行政人員、家長、輔導(dǎo)員、社區(qū)工作者、安全人員、相關(guān)服務(wù)提供者、餐廳、看管人員和公共交通人員等共同努力建設(shè)安全和支持性的學(xué)校。其中，學(xué)校教輔人員（校長、教師、輔導(dǎo)員、心理專家、社工人員等）、家長代表與社區(qū)學(xué)監(jiān)擁有懲戒權(quán)。

值得注意的是，在懲戒對象方面英國具有一定特殊性。懲戒權(quán)除了針對在校學(xué)習(xí)學(xué)生或訪問的非本校學(xué)生外，還包括未盡到教育義務(wù)的監(jiān)護人。按照英國法律，逃學(xué)的兒童家長會處以50英鎊罰款；當(dāng)家長因沒有履行監(jiān)護人職責(zé)被訴至法院時，如拒絕應(yīng)訴，地方法院可處以2500英鎊的罰款或最長三個月的監(jiān)禁。

(四）懲戒程序。各國對于懲戒事實的調(diào)查、認(rèn)定、處罰與申訴等流程都有十分清楚具體的規(guī)定。在英國，教育懲戒活動要符合以下程序要件：1.前期調(diào)查。按照程序規(guī)定，盡管是一目了然的懲戒行為，也要逐一調(diào)查核實。2.聽證會。凡是需要載入學(xué)生紀(jì)律行為檔案的處分，都要由不少于三人組成的學(xué)生違紀(jì)懲戒委員會來主持召開聽證會，采用書面的裁定形式，將聽證結(jié)果通知到學(xué)生家長。3.法律救濟。自收到書面通知的法定期限內(nèi)，監(jiān)護人有權(quán)要求所在地區(qū)的最高行政長官重新審核整個懲戒過程。由于教育懲戒的裁量過程詳實嚴(yán)格，英國學(xué)校和教師實施的懲戒行為鮮有家長或社會爭議。美國聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，在采取停學(xué)、開除處分時，學(xué)校懲戒行為應(yīng)符合書面通知、舉行聽證會等正當(dāng)程序要件。當(dāng)懲戒期滿后，學(xué)生有權(quán)回到學(xué)校繼續(xù)學(xué)業(yè)。

另外，各國還注意結(jié)合實際賦予地方、學(xué)校及教師一定的自治空間與自由裁量權(quán)。從實際來看，日本的地方教育委員會所制定的規(guī)則與學(xué)校規(guī)章往往側(cè)重于具有法律效果的處分，而對于事實行為的教育懲戒，在不違反體罰等禁止性規(guī)定的前提下，實際上是承認(rèn)教師的自由裁量。

（五）權(quán)利監(jiān)督。沒有監(jiān)督的權(quán)利必然被濫用。為保證學(xué)校及教師能夠公正、合理地進(jìn)行懲戒，維護學(xué)生及家長的合法權(quán)益，教育懲戒權(quán)的行使必然建立相應(yīng)的監(jiān)督機制。

英國學(xué)校被要求保證嚴(yán)重懲戒手段應(yīng)用的公開透明，譬如開除學(xué)生的決定過程受到家長的監(jiān)督并需要保留檔案。為確保體罰的合法性，美國各州在實施體罰時須有證明人在場。有些地方還規(guī)定，在學(xué)年開始時，家長可以簽署一份關(guān)于是否同意學(xué)生體罰的聲明。在今天的數(shù)字化時代，歐美國家公立中小學(xué)高度重視利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)化管理，建立懲戒登記系統(tǒng)記載懲戒事件。將懲戒相關(guān)的時間、地點、事件、參與人員、懲戒過程、結(jié)果、回訪等各類參數(shù)，及時客觀地錄入學(xué)生賬號中。教育主管部門和家長可以隨時登陸系統(tǒng)，及時掌握情況，實現(xiàn)懲戒的監(jiān)督。

日本注重提前告知懲戒標(biāo)準(zhǔn)，利用各種途徑讓孩子和父母充分知曉，努力獲得來自家庭方面的理解和合作。通過相關(guān)法律與通知，在教師、學(xué)校與教育委員會三者之間建立協(xié)作通報系統(tǒng)，著重預(yù)防侵權(quán)及再發(fā)防止。

（六）救濟制度。英國諺語有云：“無救濟就無權(quán)利。”發(fā)達(dá)國家注重通過立法構(gòu)建完善的師生救濟制度，防止濫用權(quán)力和侵犯權(quán)利，保障教育懲戒的規(guī)范行使。

在美國，如果學(xué)生受到了諸如體罰等非法的懲戒行為，學(xué)生及監(jiān)護人可以通過法律途徑提起有關(guān)人身攻擊的訴訟，請求獲得相應(yīng)的人身損害賠償；若遭遇過分的停學(xué)或開除等處分，學(xué)生及監(jiān)護人有權(quán)要求學(xué)校停止侵害、恢復(fù)原狀，繼續(xù)到校就讀。此時法院的救濟可能是對教育委員會的原有處分決定直接改判，而非發(fā)回重審。當(dāng)英國學(xué)生或家長面臨懲戒失當(dāng)時，可依法向上訴委員會或法院提起上訴。如英國阿伯丁郡規(guī)定，學(xué)校應(yīng)成立上訴委員會，負(fù)責(zé)懲戒上訴事件，維護學(xué)生的合法權(quán)益。[5]

日本教師雖然有權(quán)對學(xué)生進(jìn)行懲戒，擁有一定的自由裁量權(quán)，但是不得進(jìn)行體罰；如果教師的行為構(gòu)成了體罰，很有可能觸犯《刑法》或者《輕犯罪法》相關(guān)規(guī)定，追究其相應(yīng)的刑事或民事責(zé)任。

二、對我國義務(wù)教育階段教育懲戒的啟示

（一）明確教育懲戒立法。教育懲戒權(quán)屬于公權(quán)，必須具有明確的法律依據(jù)。雖然2016年我國教育部研究制定的《關(guān)于防治中小學(xué)校欺凌和暴力的指導(dǎo)意見》提到“教育懲戒”概念，2019年6月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》中，提出“制定實施細(xì)則，明確教師教育懲戒權(quán)”的要求，[6]同年11月《規(guī)則》進(jìn)一步明確實施教育懲戒權(quán)的原則及實施細(xì)則。在此期間，各地也紛紛出臺相應(yīng)的地方立法，如2017年《青島市中小學(xué)校管理辦法》、2020年《廣東省學(xué)校安全條例》等。但是，從現(xiàn)行諸多規(guī)章制度中不能當(dāng)然衍生出教育懲戒權(quán)，該項權(quán)力也缺乏明晰的邏輯架構(gòu)。

第一，應(yīng)在上位法中明確教育懲戒權(quán)。比如在《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國教師法》中增加對學(xué)校、教師等相關(guān)權(quán)利主體教育懲戒權(quán)的賦權(quán)規(guī)定；第二，地方及行政部門應(yīng)擁有一定的自由裁量權(quán)，能夠結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r制定教育懲戒細(xì)則或辦法；第三，做為對學(xué)生懲戒的最直接依據(jù)，校規(guī)的威力不言而喻。教育行政部門要鼓勵中小學(xué)校展開校紀(jì)校規(guī)自查，充分發(fā)揮校紀(jì)校規(guī)對教育懲戒方式方法的補充作用。

（二）分層教育懲戒方式。為落實教育性原則、正當(dāng)程序原則、比例原則等核心原則，避免懲戒失當(dāng)，應(yīng)根據(jù)學(xué)生不良行為的嚴(yán)重程度，劃分類型并建立由低到高的分層教育懲戒模式。實施時從低級開始，結(jié)合學(xué)生的性別、年齡、個性特點、身心發(fā)展水平、過錯性質(zhì)及悔過態(tài)度等，選擇適當(dāng)?shù)膽徒浯胧Ｔ谥贫ㄅc審查學(xué)校懲戒辦法時，積極鼓勵家長、學(xué)生與專業(yè)人員等利益共同體參與其中，提高教育懲戒實施的科學(xué)性、透明性與有效性。

需要說明的是，在義務(wù)教育階段，對中小學(xué)生所能實施的懲戒手段要有所限制，公立中小學(xué)不能對學(xué)生采取退學(xué)處分。關(guān)于“停課或停學(xué)”是否屬于合理懲戒仍有許多爭議。參照國外諸多規(guī)定與實踐，筆者以為，若在保障學(xué)生受教育權(quán)的前提下，對被停課或停學(xué)的學(xué)生在停課或停學(xué)期間就其學(xué)習(xí)進(jìn)行必要的支援，這種“停課或停學(xué)”可被作為退學(xué)的替代性方式，在不得已時使用。

（三）完善教育懲戒程序。盡管我國《規(guī)則》將教育懲戒的實施做了細(xì)化，《規(guī)則》中部分教育懲戒規(guī)定仍缺乏可操作性。如六條第（五）項“暫扣學(xué)生用以違反紀(jì)律、擾亂秩序或者違規(guī)攜帶的物品”，“暫扣”是多長時間，是否依照物品的危害程度而有所區(qū)別？所謂的物品有無明確的范圍，比如手機、電話手表等的屬性問題？按照條文內(nèi)容，相關(guān)權(quán)利主體到底扣留多長時間學(xué)生的何種物品才算是合法行使懲戒權(quán)？又如《規(guī)則》中“適當(dāng)”一詞出現(xiàn)頻率高達(dá)11次，“教師應(yīng)當(dāng)給予批評教育，并可以視情況予以適當(dāng)懲戒”（《規(guī)則》第四條）、“適當(dāng)增加運動要求”（《規(guī)則》第六條）、“學(xué)校校規(guī)規(guī)定的其他適當(dāng)措施”（《規(guī)則》第八條）等等。“適當(dāng)”一詞本就模棱兩可，在實踐中難以有效施行。諸如此類的許多問題在《規(guī)則》中都沒有明確。

英美法的“正當(dāng)程序”、日韓等國的精細(xì)列舉法，均可供規(guī)范我國教育懲戒程序借鑒。制定盡可能明確詳細(xì)的程序規(guī)范，不僅能為學(xué)校和學(xué)生、家長提供制度保障，而且可以有效地平衡雙方的利益沖突，避免陷入教育僵局。

（四）出臺支持性教育懲戒政策。在政府與學(xué)校的各類政策措施中，應(yīng)以支持性懲戒理念為指導(dǎo)，在實施懲戒時積極引入“同儕調(diào)解”、替代教育等支持性懲戒措施。

發(fā)達(dá)國家的實踐證明，由于在整個懲戒活動中缺少話語權(quán)、參與度受限，學(xué)生對懲戒制度及處分結(jié)果普遍感到失望。[7]不管是在校內(nèi)的聽證會，或是在申訴、訴訟等程序中，學(xué)生能夠發(fā)揮的作用有限。根據(jù)西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，借鑒“同儕調(diào)解”這一懲戒措施具有積極意義。“同儕調(diào)解”主要由涉事學(xué)生來主導(dǎo)調(diào)解進(jìn)程。調(diào)解時，雙方學(xué)生在一起或分開，學(xué)校可單獨或一起給出故事腳本，讓他們互相提出解決方案，雙方記錄并簽署協(xié)議。這些措施的使用可以在注重學(xué)生的個體情況前提下，有效地解決沖突，修復(fù)教育共同體之間的關(guān)系，助力學(xué)校形成包容和恢復(fù)性文化氛圍，創(chuàng)建安全積極、公平互信的校園環(huán)境。[8]

（五）建立全國性教育懲戒系統(tǒng)。我國可利用現(xiàn)有學(xué)籍管理系統(tǒng)，將教育懲戒作為一項重要的信息模塊納入檔案。對于需要記錄的懲戒行為，及時、客觀、準(zhǔn)確地將懲戒有關(guān)的時間、地點、事件、人員、手段、效果等信息錄入系統(tǒng)。教育主管部門和家長可以隨時登錄查看學(xué)生信息。

同時，基于對未成年人的保護，為更好地發(fā)揮教育懲戒的正面導(dǎo)向作用，高中以前的懲戒記錄，應(yīng)在高中畢業(yè)后刪除；對于大學(xué)生的教育懲戒記錄，確保學(xué)生擁有必要的救濟途徑，可以在一定期限內(nèi)申請撤銷。

最后，通過采集學(xué)生出勤率、學(xué)業(yè)成績、停學(xué)或開除等關(guān)鍵指標(biāo)，或?qū)徤魇占姆蠈W(xué)生群體或教育背景的其它數(shù)據(jù)，生成早期預(yù)警數(shù)據(jù)報告，幫助識別有輟學(xué)風(fēng)險或其他有強烈行為支持需求的學(xué)生。為其制定早期干預(yù)措施，將潛在的問題學(xué)生拉回正軌，從源頭上杜絕失范行為的產(chǎn)生。

結(jié)語

英國哲學(xué)家、教育家約翰·洛克曾說：“你一方面取消了教鞭……兒童應(yīng)當(dāng)怎樣管束呢？取消了希望與畏懼之后，一切紀(jì)律便都完了。”[9]前蘇聯(lián)著名教育家馬卡連柯指出，“凡是必須使用懲罰的地方,凡是在使用懲罰能夠有益處的地方,教師就應(yīng)當(dāng)使用懲罰。在必須使用懲罰的情況下,懲罰不僅是一種權(quán)利,而且是一種義務(wù)。”[10]面對懲戒這一教育中無法回避的問題，我們應(yīng)堅持積極借鑒國外教育懲戒的法律法規(guī)及實踐經(jīng)驗，結(jié)合實際批判性回應(yīng)傳統(tǒng)懲戒制度帶來的問題與挑戰(zhàn)，最終開發(fā)出適合我國國情和社會需求的教育懲戒規(guī)范體系。