農村基層黨組織的治理能力建設
——基于多元治理主體角度分析

余 青

（西北大學馬克思主義學院 陜西西安 710127）

鄉村治理屬于國家現代管理的關鍵措施，決定著國家治理現代化總目標能不能夠完成。黨的十九屆五中全會再次強調要朝實現治理現代化目標努力。村級治理中，黨的基層組織起政治引導與價值引領功能。農村基層黨組織，也就是建立在鄉鎮和村一級的黨組織。在現代化建設征程中，基層黨組織肩負著更艱巨的任務。我們需要更具有創造力、組織力的基層堡壘，帶領農業農村邁上新征程，實現進一步發展。村民自治的整體框架下，農村治理主體由一元轉為多元共治。多元主體之間的沖突事由關乎鄉村治理效能整體提升。村級治理有賴于多元共治，且以人民利益為導向。在農村治理領域，各治理主體互為依存，治理資源與能力的缺乏使得單一治理主體無法獨自解決治理弊端。基層組織也就是在整個農村開展工作的關鍵力量。在鄉村治理效能上升的過程中，有賴于黨的政治引領，多元主體的協調共治。伴隨著改革開放，基層社會治理環境發生巨大變化，基層黨組織的領導方式也相應調整以適應新需求。總體而言，基層黨組織對村級權力的運作具有決定權。從治理效能看，為實現鄉村治理現代化，需不斷提升自身能力建設。村級治理屬于現代化治理體系當中的最重要一步。農村基層黨組織的管理功能能不能夠實現，對治理體系起到極大的干擾。[1]

一、現實背景：農村社會多元治理主體的興起

（一）農村社會多元治理主體的歷史形成。多元治理主體的興起存在其歷史根源。農村治理的主體傳統意義上講是一元化的政府主導的治理體系。新中國成立后，并且，實施公社制度以及開展土地改革后，代表著國家政權建設達到了新的時期。國家自從農村土地關系發生變化后，對鄉村社會權力展開整頓，把政權發展到村莊當中，從而確立了“鄉（村）政權”“三級所有，隊為根基”“政社合一”的鄉村治理模式。改革開放后，國家對人民公社的管理體制進行了改革，由“政社合一”的人民公社體制轉變為政社分開的“鄉政村治”結構，“村民自治”得以興起。進入二十一世紀以來，農村稅費改革對鄉村治理帶來了深遠影響，重塑了基層治理形態，由“單中心治理”模式逐步走向黨領導下的“多元共治”模式。[2]

（二）農村基層黨組織社會治理新挑戰。治理現代化的目標要求也是多元治理主體的重要原因之一。改革開放后，十九大將治理現代化列為發展目標，大力扶持鄉村發展。鄉村振興，治理是基礎。農村屬于黨政府與村治自治力理綜合的部門，屬于社會治理的重點場所。農村基層管理作為國家治理現代化最前線，其治理能力提升的關鍵在于整合社會力量，將多元主體納入鄉村治理機制。現階段，在農村社會治理方面，農村基層黨組織還面臨著許多問題。首先，新舊治理理念的轉換。鄉村振興背景下，實現有效治理，也要求鄉村治理理念進一步發展，轉化治理主體間的關系。第二，多元主體的矛盾沖突。農村社會矛盾主體與作為社會成員的主體是高度一致的。其表達的訴求，絕大多數是具體的現實的利益訴求。除卻諸多具體的利益訴求外，權力訴求開始凸顯，需求日益多樣化。從農村社會治理實踐來看，基層黨組織與農村其他治理主體之間的關系有待進一步發展，兩者之間的力量平衡存在差異，降低了多元主體活力，不利于持續發展。第三，基層服務平臺構建不完善。為解決差異化訴求，暢通的民意表達渠道是必要之前提。農村矛盾問題是影響農村穩定發展的突出因素。當下，利益表達渠道有待更一步發展，信息化的發展也為民意表達渠道提出新的建設契機。

二、農村基層黨組織在多元治理中的功能

（一）領導核心功能。設立于基層的黨組織，其領導核心作用已被法律形式明確確立。習近平總書記指出，基層黨組織也就是農村工作的戰斗的重要陣地，屬于黨肌體的重視神經端。黨導核心功能越完善，社會就越加認可，農村秩序就越穩定。[3]其領導核心功能是指基層黨組織在農村社會治理工作中具有決定權，具有把方控大局的氣度。總體而言，基層黨組織對村級權力的運作具有決定權。第一，基層黨組織是農村治理的組織者、動員者。農村社會中的政治參與，有賴于黨組織的動員力量。基層黨組織將分散的自治組織整合起來，通過協商等方式構建伙伴關系，確立共識。第二，基層組織為農村工作事務處理提供政治引導與價值引領。治理需要政治的支撐與引領。在基層治理中，在多元治理主體的整頓當中，多元治理主體利益要求造成治理體系構建與運行產生內在沖突，基層黨組織作為基層治理的公共權威，對其進行協調與引領，堅決做到兩個維護，為農村治理，把方向控大局，在基層治理實踐中成為聯系政府與村民的紐帶，保障鄉村治理各安其事。

（二）服務功能。領導核心與服務功能息息相關。服務群眾環節同樣也是更加團結群眾的環節，反之又促進服務質量提升。服務功能反映了中國共產黨的倫理價值。服務群眾屬于政黨滲透至社會，了解與進入社會的模式之一，獲得社會的支持、民眾的肯定與提高黨權威的關鍵渠道。基層黨組織服務功能重點彰顯在我黨服務于社會上。首先，黨內服務功能。黨內服務功能是提上黨內凝聚力的必要之舉。構建黨內人文關懷機制，注重心理疏導。黨員高度思想自覺性源于其理想信念，內生動力敦促黨員行動。急劇的社會變遷也使部分黨員心理發生異變，黨員腐敗、績效壓力、物質相對貧困等都不利于黨的工作展開。第二，黨外服務。黨外服務即服務群眾的功能。對農村基層黨組織而言，既要做好服務群眾的工作，還要推動農村整體事業發展，始終把為農民服務作為自身行動的出發點。

（三）利益表達與利益綜合功能。多種社會力量介入鄉村治理，形成了鄉村治理的新局面。多元主體之間的沖突適應事關鄉村社會發展穩定而成為理論界與實務界關注的重要問題。從鄉土社會治理現實性看,利益分化并不會造成制度性、根本性的沖突,但會造成利益分配的結構性矛盾。[4]多元主體的利益矛盾是非結構性的。農村基層黨組織是多元主體利益的調節者，農村社會持續發展的有力維護者。保護農民權益屬于基層黨組織生存的關鍵所在，同樣也是農村基層黨組織活動的關鍵目的。[3]第一，上下傳達。基層黨組織是聯系群眾與政府的紐帶。村級黨組織即時傳達中央政策，讓群眾及時了解黨的主張。第二下情上傳。現實治理環境中，民眾的參與需求與政府所能夠提供的參與渠道之間存在某種張力。基層黨組織及時傳達民眾利益訴求與權利主張，暢通民意表達渠道。組織群眾有序的政治參與，減少非理性、非常態的公眾參與。上訪現象的背后反映了民眾利益表達與表達渠道之間的結構性矛盾。村級黨支部，更直接傾聽民意，更注重個體性和群體性利益表達。利益表達與綜合功能使民意表達渠道更暢通，政策落地更穩。

三、多元治理主體下農村基層黨組織的能力建設

農村的巨大變化，讓其利益關系更加多元化，同時利益訴需相差更多。農村基層黨組織屬于農村社會治理的重要組織，必須在多元治理主體的格局下提升自身能力建設。而開展能力建設的重點在于打造能力本位的制度安排與價值導向。[3]基層黨組織需要整合各利益群體訴求，把上級精神與自身實際相結合，這要求基層黨組織不斷提升自身能力建設，實現更高效的治理。需要在思想層面，人才隊伍制度建設的層面提升治理水平與能力。

（一）思想層面，要加強農村黨員教育、管理。要推進鄉村振興，一定要緊緊圍繞著廣大黨員與黨組織。“農村要繁榮，農民要脫貧，重點在于支部。”[5]治理效能的增強，重點在于人。黨員屬于黨組織構成的基本單位，黨員的優劣、質量關乎基層治理成效。黨的性質決定了黨員教育活動是其能力建設首要問題。若不給予無產階級的思想引導，其趨向是要錯誤的。思想上的一致性，是黨組織動員群眾的基礎與條件。推進鄉村治理現代化與鄉村振興戰略，必須依靠黨組織的領導核心作用，發揮先進黨員的模范帶頭作用，帶領群眾同頻共振。根據新時期的任務，基層黨組織的思想建設。第一，加強經典理論的學習，破除舊思想藩籬。帶頭創新，帶頭服務。第二，打造一支凝聚共識的隊伍，選好“領頭雁”。發揮凝心聚力的主心骨作用，敢為人先。從各部門優秀駐村干部中選拔駐村“第一書記”，學習當地治村歷史。理論強黨，加強理論學習，推進理論武裝。以黨員思想建設帶動勞動群眾思想認識水平提高。第三，推進黨史文化宣傳樹立文明鄉風，為農村治理提供良好文化環境。

（二）人才隊伍方面，打造優秀的農村工作隊伍。城鎮化建設步伐加快，農村人口流動速度大幅加快。農村建設出現大量空白和缺陷，急需引智引才。實現農村現代化建設，必須改變農村建設人才流失的局面，吸引人才回流并加大培養高素質黨員力度。農村人口的流失，也使得基層黨員發展工作受阻，入黨人員數量質量下降。打造優秀的農村工作隊伍，一方面是要注意基層黨組織領導班子的整體性建設，二是注意基層黨組織黨員培養。基層優秀干部培養，要量化標準，樹立明確的選任導向，深化實施大學生村官計劃。選人任賢破除官本位思想，建立以能力為紐帶的選人導向。基層黨組織黨員培養，能力建設的重點是提升政策的執行力、判斷力。優化黨員年齡結構，吸收年輕力量。不僅要解決農村基層干部年齡老化、后繼乏人的問題，同時還應當大力鼓勵高校生干部扎基留下，好好工作，好好流動”。[6]

（三）制度建設上健全農村工作體制，治理運行規范化。單一治理主體無法解決治理弊端，大力發展標準化的治理體系，是完成鄉村有效整治的“鄉村振興計劃”的偉大使命，重點在于“強化農村基層工作的開展，完善德治、法治、自治相綜合的鄉村工作體制”。[7]政社合一的治理制度瓦解后，基層黨組織必須借助一定的社會力量聯系，與組織群眾推動治理現代化。一方面規范農村治理體系，形成多元共治的局面。促進社會治理核心由上至下往基層發展，實現社會中介的影響力，完成政府、農村、社會良性互動。黨的力量來自于組織。另一方面，要推動基層黨組織內部自我完善。黨的基層組織全部工作，依靠黨的組織體系實現權力運行，防止權力的越位與缺位，職責模糊等多種情況。治理運行體系化，規范化，堅持依法辦事。法治是具有現代化色彩和規范化元素的因子。強調法治，不僅是治理體系完善必要之前提，也是充分實現鄉村治理現代化，充分挖掘鄉土資源，實現農村自治和德治相結合的必要之舉。鄉村治理體系中，黨建之與社會之系，是一種新的協調關系，是鄉土社會治理與國家治理目標之間的融合發展。治理體系規范化最終目標是達到農村治理的有效發展與整合。

（四）強化大數據智應用，治理運行智能化。增強社會治理自動化管理質量，與現階段社會智能化與信息發展的事實相符合，不斷鞏固大數據應用水平是促進互聯網環境下鄉村整治所取得的卓越成績的形式。大數據時的到來，不斷健全鄉村治基礎設施，智能手機的便捷性與移動性，開展了人們根據數據探討該社會，運用數據服務進行小“我”生活的社會。[1]社會信息化水平提升下，依托智能化平臺、基層黨組織、農民及其他民間組織，使得多種服務資源直接面向群眾。治理平臺信息化發展，一方面推動互聯網加服務模式，將多平臺服務資源嵌入智能化平臺，將公共服務信息網絡共享互通有無，使多方獲取信息渠道及速度大幅提升。鄉村信息化的便捷發展，不僅拓寬了農民群眾獲取信息的渠道并且拓寬了群眾交流與溝通的幅度與范圍。再者信息化的發展減少了政策傳達的層次性與間接性，農民可一鍵獲取信息，加大了政策傳播的實效性。傳播方式的變革，使得信息渠道更加暢通，互動性、開放性更強，更大程度上改變了干群之間信息不對等的局面。另一方面，治理平臺信息化更易打破信息壁壘，使政府及黨組織具有更強的政策決策力、執行力與敏銳觀察力。信息傳達的層級壁壘在信息化的發展下逐漸瓦解，政府及黨組織更易了解當地發展情況，制作詳細發展目標。群眾呼聲以及利益得到更好表達，公正客觀的信息報道更易于黨的形象建設。信息化發展下黨組織更容易把握農村輿論，化解農村發展矛盾，回應群眾質疑。

什么形式的基層治理才算是真正管用的治理？農村有效治理不單要代表著要充分保證農民基本權益，滿足人民群眾日益豐富的需求，更意味著要充分保障農民農村農業持續健康發展安定有序。要達到這一目標，需要農村多元治理主體協調互動，保持基層黨組織，把握好鄉村發展的基本脈絡方向，管好大局，突出其領導核心作用。農村基層黨組織是鄉村治理的火車頭，基層黨組織的政策執行力戰斗力很大程度上決定了一個鄉村發展的潛力。在多元變化的治理環境下，基層黨組織也在不斷改變其治理方式與治理體系，謀求更大的治理成果。