警察下鄉：鄉村治安治理對策研究

楊柳佳

（中國人民公安大學公安管理學院 北京 100032）

一、“警察下鄉”的現狀與意義

十八屆三中全會將“管理”變為“治理”標志著社會本位觀的樹立與發展，是對平衡黨政權力與公民及組織權利的探索。十九大以來，國家持續加強對鄉村振興的頂層設計以保證鄉村融入社會治理大局。鄉村是社會的分領域，是實施基層治理和社會治理獨立的場景之一，鄉村社會平安與穩定是全面開展鄉村治理的前提。新時代打工潮、直播潮等使得鄉村在人口組成、文化建設、產業發展等方面呈現新樣態，區域矛盾、利益沖突也與傳統有所不同，鄉村治安治理體系亟需完善。但城鄉二元差異導致城市虹吸效應明顯，當下鄉村治安主體缺位，服務供給不足；同時傳統權威日漸衰落，鄉村共同體開始瓦解，現有組織與村民自治能力和動力不足，可以說人才資源問題是推進鄉村地區治理工作的瓶頸之一，制約著鄉村振興的進程和現代化目標的實現。

今年中央一號文件強調鄉村治理要壓實責任匯聚人才，警察作為社會治安的維護者，其關注點始終在治安治理方面，能夠作為專業人才為鄉村社會治安穩定提供支持。因此要想滿足轉型要求，夯實治安基礎，必須推進警察“下鄉”，保證治安資源縱深輸入。

“警察下鄉”與“法律下鄉”“干部下鄉”一樣，[1]是城市反哺背景下為平衡國家資源而實施的新型資源分配模式，是國家資源下鄉的新體現。如今警察下鄉已得到各地普遍認可和充分應用，具體體現為“一村一警”模式的推廣和創新，如廣東惠州提出的“民警=六員”，廣西都安的“村警”模式，吉林白城的駐村輔警模式，福建柘榮縣打造的智慧一村一警等。警察下鄉的全面開展為農村治安方面的治理注入活力，為各地維護社會穩定、加強疫情防控、打贏脫貧攻堅等工作的完成奠定堅實基礎。

二、“警察下鄉”作用分析

現代治理體系源于對善治這一目標的追求，要求多方聯動與共同治理，而共治模式的實現需要一種有別于傳統的新型領導。該模式的基礎在于幫助建立符合個人和組織目標的共同愿景，營造良好的共治氛圍和環境；關鍵在于協調各方，調動參與積極性；目的在于通過共治完成治理任務。從治理領導者的角度看，警察在鄉村治安治理中發揮著以下作用：

首先，發揮警察專職作用，實現治安目標。從國家權力角度看，警察職責的特殊性決定了警察在鄉村治理整體中處于最基礎的地位。保證治理實效、維護鄉村穩定、服務鄉村發展是警察進行鄉村治理的出發點和落腳點，也是全盤實現鄉村振興的前提條件。因此警察必須樹立治理價值觀，找準自身定位，保證工作始終圍繞治安水平的提升，努力實現治理利益最大化。

其次，因地制宜，發揮在鄉村治安中的決策作用。我國鄉村社會發展不平衡問題突出，各地自然、人口、經濟差距明顯，“一刀切”的經驗照搬實用性并不強。提升鄉村治安水平是整體性工作，必須結合實際發現難點和解決方式，以找到適合該地區的警務工作指導思想。但這一過程不是一蹴而就，警察要隨著實踐的發展而不斷修正思考和行為方式，糾正“碎片化”解決問題的傳統方式，把注意力放在長久作用的發揮上，推動警察鄉村治安治理工作整體性、常態性，體現鄉村治安治理的中國特色。

最后，發揮引導作用，調動鄉村治安積極因素。好的治理者能創造良好的氛圍并吸引他人加入，這是實現可持續治理的基本要求。警察要關注自身能力缺失或未被滿足的需求，并有效利用現有資源以提升自身能力、彌補現實短板，通過提升服務質量獲得村民信任和支持。同時要主動貼近村民，堅持治理的公正公開與循序漸進，思索激發鄉村內部活力的新路子，鼓勵群眾探索自治互治新方式，使自己成為鄉村治理的“受托人”而非完成任務的“行政人”。

但我們必須承認，警察下鄉需要持續的投入和關注，不是空頭開會裝樣子，也不是“嚴查才嚴抓”式完成任務，而是系統提升鄉村治理水平的長期工程。一方面，相比于城市，鄉村地區設施配備不足智能化水平低，工作并不輕松，駐村民警又往往是兼職，很多人尚未認識到警察在鄉村治理中的引領地位，因此下鄉的主動性較低。另一方面，民警自身忙于工作，對新政策要求理解并不深入，也無暇學習新的知識和工作方式，對農村與城市工作的差異認識不足，無法成為引導村民自治、共治的有力推動者。

此外，在各地案例中我們能發現駐村民警輔警仍處于單打獨斗的環境中，各項制度和保障沒有很好落實，“跑斷腿”的工作方式也讓很多民警輔警吃不消。可以說，“一村一警”模式的協同調動作用并沒有充分發揮，多元治理僅僅停留在表面。一方面，駐村民警輔警缺乏與上級單位以及黨委政府的協同，導致各級單位對該工作重視程度不足，部分工作得不到配合，資源難以共享，工作時間和經費沒有保障。[2]另一方面，警察治理意識不足，對群眾和各基層組織的調動不夠，沒有發揮村委會在本村的作用，各駐村民警輔警在“有求必有應”方面做得比較好，但在吸納群眾參與方面用力不夠，致使許多工作開展起來阻力較大。

三、完善鄉村治安治理路徑：推動警察下鄉落到實處

（一）提高站位，強化治理理念。公安機關要明確治理的應然模式，把握警察下鄉、鄉村治安治理與鄉村振興、現代化治理之間的關系，正確認識“一村一警”在維護農村社會穩定和經濟發展中的重要意義。要強化思想教育，變革命令式、動員式的傳統思維，以科學治理觀激發警察下鄉“正能量”。

一方面，在選派人員前后要組織民警開展對“下鄉”以及“治理”的地位以及重要性的學習。可以通過政策宣講、專題講座等方式，結合鄉村發展情況、實際需求等激發大家干事創業的決心和信心，教育廣大駐派人員增強鄉村治理的信念和勇氣。另一方面，要提高駐派人員對新型警務模式的理解和應用能力。通過業務教育引進先進經驗案例，拓寬駐派人員眼界，提升實地調研與分析問題的能力，為日后工作創新奠定基礎。

（二）建立系統思維，理順治理體制。警察下鄉是一項長期工程，“因”與“果”在時空上并不是緊密相連的關系，這種行動和結果之間的間斷就是系統“遲延”。[3]現實中遲延常常不被理解，進而導致真實因果關系混亂，無法認識問題背后的真正影響因素。近些年農村警務改革看似大刀闊斧，實際上大多集中在表面，由點到面的推廣看似進展飛快其實模糊了對鄉村價值與本質的探討。要想真正觸碰警察農村治理問題實質，補齊警察下鄉人數短板，政策引導是一方面，更重要的是綜合考慮警務流程，保證其既具實用性又兼顧規范性，確保治理資源到位。

相比于城市，警察在鄉村面臨更大的心理和物質上的壓力，政策制定者要結合農村警務的特點做出適當傾斜，提高銜接力度，避免因地域等因素拉大差距，也避免為追求形象而掩蓋真實情況，為下鄉警察提供“入口—出口”的全程保障，發揮制度規范各方的作用，保證警察下鄉工作平穩推進。[4]

在用人環節，要加強引導，選擇熟悉情況、勇于擔當的民警派駐到責任地區，明確服務期限，完善對下鄉人才激勵、考核以及薪酬的管理與設計，注意保障民警安全，并適當配置警輔人員幫助開展工作，解決下鄉警察隱性流失問題。在工作開展上，要明確職責任務，捋順一般防范與重點防范工作機制，日常治理與綜合治理工作機制，注意農村地區特有的顯著問題如借款貸款、侵害婦女兒童權益等，以及時進行針對性解決。[5]此外，在強化責任落實的基礎上應當適度放權，要求警察多站在村民一方看問題、想辦法，提高工作敏感性，及時發現問題苗頭，允許一定程度的試錯以鼓勵警察結合鄉村鄰里關系特點優化工作方式。

（三）推動自我超越，提高治理水平。組織的成長要依靠成員每個人的學習，個人學習是組織成長的基礎。警察鄉村治理工作的推進要以形成警察嵌入與鄉村人力資源聯動這一組織體系為基礎，因此警察工作水平的高低直接反映治安治理主體的優劣。通過公安機關隊伍建設帶動提升鄉村治安治理水平，是發揮警察連接作用，促進系統治理、長效治理的根本保證。

首先，信息時代要大力提高治理的科技程度。鄉村地區地域范圍廣，違法犯罪、人口流動季節性強，信息收集工作不容易開展。再加上警力本身就不足，僅憑“腳板”更不可能全面彌補信息不對稱效應。科技的推廣能夠為警察鄉村治理拓展新領域，如借助微信等平臺形成綜治中心、指揮中心，因地制宜聯系企業設置家庭警鈴、信息采集設備等，通過技術在多方主體間形成共振效應，促進社會效益與經濟效益的統一。

其次，在法治社會，警察下鄉要依靠法律，發揮規則的威懾和預防作用。習近平總書記提出依法治國要整體謀劃，強化法治思維、運用法治手段讓城鄉更安寧，群眾更安樂。新時期開展鄉村治理，應該積極促進相關法律法規完善，并及時通過講座、交流會、文化墻、宣傳欄促進法律下鄉、政策下鄉，與村民一起學法、守法、用法，營造鄉村法治氛圍，保證警務工作始終在法律軌道平穩運行。

最后，在政府改革潮流中，要正確認識治安治理與警察下鄉的因果關系，平衡工作的服務性與行政性。警察下鄉作為鄉村治理方式的探索，在實施過程中應提高包容度鼓勵民警創新；但農村的實際條件決定了警察在政策推行、工作開展方面有諸多困難，權威手段有時是必不可少的工具；也因如此，農村成為權力濫用風險的高發地，因此必須找到放權與分權的平衡點。一方面要強調法律控制和權力監督，突出科技治理和協商民主，尋找共治公約數。要及時組織警民分享經驗、總結不足、互相提醒，采納服務對象的建議，增強內外監督以降低行政手段弱化的負面效果，防止權力過分分散，提升工作的規范性、服務性、民主性。另一方面，現階段鄉村治理需要強制力量和手段降低自治異化和失衡的可能。因此警察要通過內部程序對信息進行有效研判，及時采取必要的措施制定對策、解決問題，增強工作的科學性、專業性和權威性。

（四）構建共同愿景，引導群眾參與。共同愿景是組織追求的目標，是個人愿景的延伸和擴展，成員在愿景中能清楚確定自身位置，因此組織成員能夠承諾、投入、彼此協同校正。要想成功把警察單方愿景變成共同愿景，關鍵是意愿的分享，這一過程往往與治理文化的培育相互滲透。警察下鄉后有接近群眾的天然優勢，可以通過宣傳欄、組織活動、座談會等趣味性強的“非正式交流”構建和諧警民關系，重塑鄉村公共精神。要及時對村民不滿與不解進行針對性反思，打破官僚主義作風，延長治安鏈條，促進共治理念與鄉村文明同軌發展。同時，愿景還要通過及時肯定才能發揮持久效力。可以利用年終會、表彰會等機會為村民宣傳成就樹立典范，通過提高村民自信感促進治理合力的形成。但是群眾參與度并非是線性發展的，期間可能會出現背離愿景的情況，如矛盾糾紛造成的互不配合，這會降低成員實現愿景的積極性。此時就要求警察提升工作靈活性，深入鄉村認真調研，找到引起愿景與事實差距的真實原因并精準解決，而非放縱差異甚至降低愿景以迎合現實完成任務。

要想最終達到治理效果，除了構建愿景，警察還要善于聯系其他支持和輔助資源，比如公民與社區，[6]這就要求警察創新治理末端執行與落實方式，實現群眾自我管理內生動力顯性化。第一，要讓群眾“看得見”，要積極建立健全機構設施，如警務室、檢查站，同時借助新媒體實現群眾直接參與，培養村民治理意識和責任感。第二，要讓群眾“感受到”，派駐的民警要用真情、辦實事，引導村民制定村規民約，處理好國家剛性制度和柔性治理策略的關系，把現代治理要求與鄉土氣息的規則約束結合起來，切實保障村民合法經濟和民主權利，統一村民利益與集體利益，增進警察嵌入鄉村社會的深度，提升村民滿意度。第三，要讓群眾“摸得到”。“教育一個學生、帶動一個家庭，影響整個社會”是龍巖摸索出的社會治理的新突破口，具有戰略意義和長遠效果。[7]針對農村地區群眾素質普遍偏低的現狀，駐村民警可以積極學習這個做法，定期到幼兒園、學校開展宣傳工作，鼓勵家長一同參與。此外還可以借助“積分制”“平臺制”改變以往粗放管理方式，強調鼓勵+引導的工作方法，把外在強制力轉化為村民自治的內生動力，實現內化心、外化人的雙重效果，充分體現警察下鄉的動員意義。