論憲法詢問(wèn)答復(fù)

1954年《憲法》實(shí)施后,實(shí)踐中出現(xiàn)了法律詢問(wèn)答復(fù)的憲法解釋先例。1978年《憲法》和1982年《憲法》實(shí)施后,最高人民法院、最高人民檢察院、各省市區(qū)人大常委會(huì)涉及《憲法》具體條文規(guī)范含義的詢問(wèn)答復(fù)涉及憲法解釋的案例相應(yīng)增多,并形成了法律詢問(wèn)答復(fù)工作的程序機(jī)制。2000年《立法法》第五十五條將其確認(rèn)為“法律詢問(wèn)答復(fù)”①《立法法》(2000年)第五十五條規(guī)定:“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)有關(guān)具體問(wèn)題的法律詢問(wèn)進(jìn)行研究予以答復(fù),并報(bào)常務(wù)委員會(huì)備案。”,2015年《立法法》保留此條規(guī)定并更改為第六十四條。由此形成我國(guó)法律解釋由全國(guó)人大常委會(huì)解釋法律、全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)答復(fù)有關(guān)具體問(wèn)題的法律詢問(wèn)和最高人民法院、最高人民檢察院和國(guó)務(wù)院及其主管部門就具體應(yīng)用法律問(wèn)題的三種解釋類型。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)法律詢問(wèn)答復(fù)約有1000個(gè),其中涉及詢問(wèn)《憲法》具體條文含義的有200個(gè)左右②參考統(tǒng)計(jì)資料有喬曉陽(yáng)、張春生主編《選舉法和地方組織法釋義與解答(二次修訂版)》(法律出版社1997年版),劉政、于友民、程湘清主編《人民代表大會(huì)工作全書(1949-1998)》(中國(guó)法制出版社1999年版),全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)編《法律詢問(wèn)答復(fù)匯編(第1輯)》(中國(guó)民主法制出版社2001年版),全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)編《法律詢問(wèn)答復(fù)(2000-2005)》(中國(guó)民主法制出版社2006年版),全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)辦公室編《法律詢問(wèn)答復(fù)選編》(中國(guó)民主法制出版社2017年版),全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室編《規(guī)范性文件備案審查案例選編》(中國(guó)民主法制出版社2020年版),等等。。有的涉及《憲法》具體條文的規(guī)范含義,有的是關(guān)于憲法規(guī)范的理解,有的涉及《憲法》具體條文的適用,均為本文所指憲法解釋中的憲法詢問(wèn)答復(fù)③周偉《憲法解釋方法與案例研究:法律詢問(wèn)答復(fù)的視角》,法律出版社2007年版,第103-134頁(yè)。。

一 憲法詢問(wèn)答復(fù)的形成與發(fā)展

1954年《憲法》實(shí)施后,人民法院在裁判中涉及《憲法》具體條文規(guī)范含義的問(wèn)題,都會(huì)通過(guò)其上級(jí)機(jī)關(guān)向全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳請(qǐng)求明示具體案件如何確定裁判的依據(jù)。這一時(shí)期,除1950年施行的《婚姻法》外,民事、刑事、訴訟程序的法律都尚未頒布,人民法院在具體案件中將《憲法》條文的規(guī)范含義及其憲法界限作為裁判案件的法律論證理由時(shí),以“法律請(qǐng)示”的程序詢問(wèn)具體的法律依據(jù)。在審理案件中,有的受案法院遇到憲法實(shí)施中的具體問(wèn)題,直接請(qǐng)示司法部和全國(guó)人大法案委員會(huì)。1955年2月18日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于兄弟民族離婚糾紛問(wèn)題的批復(fù)》復(fù)函湖南省高級(jí)人民法院《湖南省人民法院關(guān)于兄弟民族發(fā)生離婚糾紛的處理問(wèn)題的請(qǐng)示》中提出“根據(jù)憲法規(guī)定各民族都有保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由”的規(guī)定,在裁判中需正確理解憲法規(guī)范的含義。最高人民法院在復(fù)函中提到的“經(jīng)與有關(guān)部門”聯(lián)系,筆者推論“有關(guān)部門”為全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳或者全國(guó)人大法案委員會(huì)①湖南省人民法院向司法部的請(qǐng)示稱:“我院接到靖縣人民法院報(bào)告一件,請(qǐng)示兄弟民族有關(guān)離婚問(wèn)題的案件中,有一部份確系由于其婚姻不合理或夫妻感情確已破裂到不堪同居的程度,一方堅(jiān)決要求離婚,但另一方則堅(jiān)決不同意,此時(shí)可否由人民法院逕行判決,經(jīng)研究,我們初步認(rèn)為:根據(jù)憲法規(guī)定各民族‘都有保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由’,因此,對(duì)于兄弟民族的婚姻糾紛,仍應(yīng)以照顧民族團(tuán)結(jié),尊重兄弟民族風(fēng)俗習(xí)慣為原則,從各民族的實(shí)際情況出發(fā),邀集當(dāng)?shù)孛褡宕砣宋锛澳信p方耐心細(xì)致地進(jìn)行調(diào)解,人民法院不宜予以硬性判決,此外是否還有其他處理原則?請(qǐng)指示。”最高人民法院的批復(fù)稱:“關(guān)于兄弟民族離婚糾紛的處理問(wèn)題,經(jīng)與有關(guān)部門聯(lián)系我們同意你院提出的處理原則,照顧民族團(tuán)結(jié),尊重兄弟民族的風(fēng)俗習(xí)慣,一般應(yīng)采取調(diào)解方式解決,不宜作硬性判決。對(duì)個(gè)別必須判決的案件亦應(yīng)事先與有關(guān)方面聯(lián)系再作適當(dāng)?shù)呐袥Q。”參見:孫琬鐘鄒恩同、主編《中華人民共和國(guó)司法解釋全集》第二卷,中國(guó)法律年鑒社1997年版,第1127-1128頁(yè)。,因?yàn)樵摪讣?qǐng)示的依據(jù)是1954年《憲法》第三條的內(nèi)容。1955年,最高人民法院發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于在刑事判決中不宜援引憲法作論罪科刑的依據(jù)的批復(fù)》解釋了人民法院在刑事判決中憲法不宜引為論罪科刑依據(jù)的憲法理由②《最高人民法院關(guān)于在刑事判決中不宜援引憲法作論罪科刑的依據(jù)的批復(fù)(1955年7月30日)》答復(fù)新疆省高級(jí)人民法院:“中華人民共和國(guó)憲法是我國(guó)國(guó)家的根本法,也是一切法律的‘母法’。劉少奇委員長(zhǎng)在關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案的報(bào)告中指出:‘它在我們國(guó)家生活的最重要的問(wèn)題上,規(guī)定了什么樣的事是合法的,或者是法定必須執(zhí)行的,又規(guī)定了什么樣的事是非法的,必須禁止的。’對(duì)刑事方面,它并不規(guī)定如何論罪科刑的問(wèn)題,據(jù)此,我們同意你院的意見,在刑事判決中,憲法不宜引為論罪科刑的依據(jù)。”參見:全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)本書編寫組《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法實(shí)用全書》,中國(guó)法制出版社1996年版,第473頁(yè)。。1957年,天津市中級(jí)人民法院在裁判案件中同樣涉及如何理解憲法規(guī)范含義的問(wèn)題,故向全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳請(qǐng)示。1957年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)辦公廳關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)代表畢鳴岐因民事糾紛被訴法院可否傳喚問(wèn)題給天津市中級(jí)人民法院的答復(fù)》中明確《憲法》第三十七條“全國(guó)人民代表大會(huì)代表的人身自由”不包括民事審判的憲法界限③《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)辦公廳關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)代表畢鳴岐因民事糾紛被訴法院可否傳喚問(wèn)題給天津市中級(jí)人民法院的答復(fù)》批復(fù)天津市中級(jí)人民法院:“經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)法案委員會(huì)討論,認(rèn)為我國(guó)憲法第三十七條的規(guī)定,在于保護(hù)全國(guó)人民代表大會(huì)代表的人身自由不受侵犯,以便利其執(zhí)行代表職務(wù)。但民事案件并不涉及限制人身自由問(wèn)題,因而不屬于憲法第三十七條規(guī)定的范圍。畢鳴岐代表因民事糾紛被訴,法院可以依法傳喚,無(wú)需經(jīng)過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可。”參見:全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)辦公廳《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)(1957-1958年卷)》,中國(guó)法制出版社2004年版,第190-191頁(yè)。。鑒于最高人民法院等部門在裁判案件時(shí),遇到具體法律問(wèn)題向全國(guó)人大專門委員會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行請(qǐng)示并非個(gè)案,1957年全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳法律室制定《關(guān)于某些法律法令問(wèn)題不能提會(huì)又不應(yīng)由辦公廳直接加以處理應(yīng)如何解決的意見》,提出:“如果問(wèn)題的時(shí)間性較急,而常務(wù)委員會(huì)又一時(shí)不能召開,可以由秘書長(zhǎng)提請(qǐng)副委員長(zhǎng)聯(lián)合辦公會(huì)議討論,于請(qǐng)示委員長(zhǎng)批準(zhǔn)后,以常務(wù)委員會(huì)名義處理,并可將所作解釋刊登公報(bào)。這種解釋,也具有法律約束力。”④陳斯喜《中國(guó)法律解釋:制度·原則·方法》,蔡定劍、王晨光主編《人民代表大會(huì)二十年發(fā)展與改革》,中國(guó)檢察出版社2000年版,第214頁(yè)。該辦法表明,全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)為了適應(yīng)法律實(shí)施中經(jīng)常性出現(xiàn)的法律請(qǐng)示答復(fù),通過(guò)制度來(lái)規(guī)范包括人民法院在裁判中如何理解憲法在內(nèi)的法律的請(qǐng)示程序。

1979年6月,五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于修正〈中華人民共和國(guó)憲法〉若干規(guī)定的決議》和《地方組織法》規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)。縣級(jí)以上地方人大設(shè)立人大常委會(huì),既健全了我國(guó)地方政權(quán)體制,也出現(xiàn)了加強(qiáng)地方政權(quán)建設(shè)中的新情況。部分省級(jí)人大常委會(huì)就如何理解和適用憲法和憲法性法律的問(wèn)題請(qǐng)示全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳。1981年,四川省人大常委會(huì)辦公廳匯集了全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳對(duì)這類請(qǐng)示的問(wèn)題解答,以《關(guān)于縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)工作中一些問(wèn)題的解答》印發(fā)各地參考⑤劉政、于友民、程湘清主編《人民代表大會(huì)工作全書(1949-1998)》,中國(guó)法制出版社1999年版,第793頁(yè)。。這些針對(duì)《選舉法》和《地方組織法》等的“問(wèn)題解答”中,有的涉及對(duì)《憲法》條文的釋義及理解。例如,全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳《工作通訊》刊發(fā)的全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳和法制工作委員會(huì)對(duì)省、市、自治區(qū)人大常委會(huì)的第11個(gè)法律請(qǐng)示解答,關(guān)于《地方組織法》的規(guī)定與1978年《憲法》規(guī)定之間合憲性問(wèn)題的答復(fù)作了“地方組織法是憲法所定原則的具體化,兩者并無(wú)矛盾”的合憲性判斷①第11個(gè)問(wèn)題為:“(1978年)《中華人民共和國(guó)憲法》第三十六條第三款規(guī)定‘地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉并且有權(quán)罷免本級(jí)人民政府的組成人員’,而(1979年)《地方(各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府)組織法》只規(guī)定由縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)決定本級(jí)人民政府正、副職負(fù)責(zé)人的人選,至于本級(jí)人民政府的其他組成人員,則由本級(jí)人大常委會(huì)決定任免,這中間有無(wú)矛盾?”解答為:“《地方組織法》是《憲法》所定原則的具體化,兩者并無(wú)矛盾。將縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府的正、副職負(fù)責(zé)人規(guī)定為由本級(jí)人民代表大會(huì)決定,將其他組成人員規(guī)定為由本級(jí)人大常委會(huì)決定任免的理由是:縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府的工作部門較多,正職負(fù)責(zé)人的變動(dòng)也較大,而本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議一般每年只舉行一次,如果都由大會(huì)選舉,難以適應(yīng)工作的需要;本級(jí)人大常委會(huì)是本級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān),由它來(lái)決定本級(jí)人民政府其他組成人員的任免,比較及時(shí)和簡(jiǎn)便易行。”參見:劉政、于友民、程湘清主編《人民代表大會(huì)工作全書(1949-1998)》,中國(guó)法制出版社1999年版,第793-794頁(yè)。。

1982年《憲法》實(shí)施以來(lái),全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律的數(shù)量快速增加。為了適應(yīng)法律具體實(shí)施應(yīng)用中出現(xiàn)的問(wèn)題,最高人民法院、最高人民檢察院以及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、各省、自治區(qū)和直轄市的人大常委會(huì),請(qǐng)示全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)予以解答,在名稱上稱之為“法律問(wèn)題解答”,即由法律實(shí)施機(jī)構(gòu)提出適用疑問(wèn),交由全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)研究,并就此提出法律規(guī)范上的意見。其中個(gè)別詢問(wèn)答復(fù)案例屬于全國(guó)人大常委會(huì)解釋憲法文義的情況②在1985年10月10日答復(fù)1985年10月8日關(guān)于“憲法中的‘三分之二’是否包括本數(shù)”中,涉及憲法六十條、第六十一條、第六十四條法定人數(shù)包括本數(shù)的憲法解釋界限。“問(wèn):憲法第六十條、第六十一條、第六十四條中的‘三分之二以上’、‘五分之一以上’是否包括本數(shù)在內(nèi)?(1985年10月8日)”“答:‘三分之二以上包含三分之二。’(1985年10月10日)”參見:喬曉陽(yáng)、張春生主編《選舉法和地方組織法釋義與解答(修訂版)》,法律出版社1997年版,第286頁(yè)。。該詢問(wèn)的內(nèi)容、時(shí)間與針對(duì)解決的事項(xiàng),并非為省市區(qū)的人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院部門、最高人民法院和最高人民檢察院,筆者認(rèn)為是以全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)以詢問(wèn)和答復(fù)的方式,指引理解《憲法》第六十、六十一、六十四條規(guī)定的法定人數(shù)的規(guī)范含義。這一期間對(duì)詢問(wèn)機(jī)關(guān)答復(fù)的內(nèi)容,涉及公民的基本權(quán)利和義務(wù)、國(guó)家機(jī)構(gòu)、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府、民族自治地方的自治機(jī)關(guān)、人民法院和人民檢察院等在憲法實(shí)施中對(duì)有關(guān)《憲法》條文的規(guī)范含義的理解。

2000年實(shí)施的《立法法》第五十五條(2015年修訂后為第六十四條)規(guī)定:“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)對(duì)有關(guān)具體問(wèn)題的法律詢問(wèn)進(jìn)行研究予以答復(fù),并報(bào)常務(wù)委員會(huì)備案。”2010年全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)答復(fù)個(gè)別省人大常委會(huì)的請(qǐng)示,請(qǐng)示的主要內(nèi)容是援引《憲法》關(guān)于在全國(guó)人大閉會(huì)期間,全國(guó)人大常委會(huì)可以對(duì)全國(guó)人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改,但是不得同該法律的基本原則相抵觸的規(guī)定的精神,答復(fù)意見是設(shè)區(qū)的市的人大常委會(huì)可以修改但不能廢止市人民代表大會(huì)制定的法規(guī)③“問(wèn):較大的市(設(shè)區(qū)的市)的人民代表大會(huì)通過(guò)的地方性法規(guī),是否可由市人大常委會(huì)修改,是否可由市人大常委會(huì)廢止?(某省人大常委會(huì)法工委,2010年6月21日)答:一、較大的市(設(shè)區(qū)的市)的人大常委會(huì)能否修改市人民代表大會(huì)通過(guò)的地方性法規(guī),法律沒(méi)有明確規(guī)定。按照憲法關(guān)于在全國(guó)人大閉會(huì)期間,全國(guó)人大常委會(huì)可以對(duì)全國(guó)人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改,但是不得同該法律的基本原則相抵觸的規(guī)定的精神,較大的市(設(shè)區(qū)的市)的人大常委會(huì)對(duì)市人民代表大會(huì)通過(guò)的地方性法規(guī),在不同該法規(guī)的基本原則相抵觸的前提下,可以作部分修改。二、人大常委會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生,向其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作,市人大常委會(huì)不能廢止市人大制定通過(guò)的地方性法規(guī),應(yīng)由市人大予以決定。(2010年7月28日)”參見:全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)辦公室編《法律詢問(wèn)答復(fù)選編》,中國(guó)民主與法制出版社2017年版,第24頁(yè)。。按照《憲法》、《民族區(qū)域自治法》、《立法法》的規(guī)定,行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治法規(guī)、授權(quán)法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、法律詢問(wèn)答復(fù)、最高人民法院和最高人民檢察院分別在審判工作、檢察工作中對(duì)法律具體應(yīng)用問(wèn)題的解釋等,須報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)備案。

2019年,全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)在全國(guó)范圍開展備案審查案例交流,收到全國(guó)25個(gè)省級(jí)地方人大提供的257個(gè)案例,覆蓋省、市、縣三級(jí)人大常委會(huì)備案審查工作。2020年,《規(guī)范性文件備案審查案例選編》的169個(gè)案例中,涉及到對(duì)憲法規(guī)范、憲法原則的解釋或?qū)⒇S富憲法詢問(wèn)答復(fù)的內(nèi)容。在規(guī)范性文件備案審查案例中,也有涉及憲法規(guī)定、憲法原則和憲法精神的合憲性判斷等憲法解釋的要素④參見案例“《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》關(guān)于收容教育的規(guī)定(2018年)”、“《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》關(guān)于拆遷補(bǔ)償?shù)囊?guī)定(2009)”、“《中華人民共和國(guó)人民武裝警察法》關(guān)于武裝警察部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)體制的規(guī)定(2017年)”、“《某省村務(wù)公開條例》關(guān)于村民反映村務(wù)公開問(wèn)題相關(guān)程序的規(guī)定(2018年)”、“專項(xiàng)審查地方性法規(guī)中關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席團(tuán)的規(guī)定(2005)”、“某些省區(qū)地方性法規(guī)中關(guān)于國(guó)家工作人員‘超生即開除’的規(guī)定(2017年)”、“專項(xiàng)審查道路交通安全領(lǐng)域地方性法規(guī)(2018年)”,等等。參見:全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室編《規(guī)范性文件備案審查案例選編》,中國(guó)民主法制出版社2020年版,第18-45頁(yè)。。在開展備案審查工作中發(fā)現(xiàn),有的地方性法規(guī)規(guī)定公安機(jī)關(guān)交通管理部門調(diào)查交通事故時(shí)可以查閱、復(fù)制當(dāng)事人通訊記錄。經(jīng)審查認(rèn)為,該規(guī)定不符合保護(hù)公民通信自由和通信秘密的原則和精神;對(duì)公民通信自由和通信秘密保護(hù)的例外規(guī)定只能是在特定情形下由法律作出,有關(guān)地方性法規(guī)所作的規(guī)定已超越立法權(quán)限。經(jīng)向制定機(jī)關(guān)指出后,有關(guān)規(guī)定已經(jīng)修改①沈春耀《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2019年備案審查工作情況的報(bào)告——2019年12月25日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議上》,《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2020年第1號(hào),第240-245頁(yè)。。

二 憲法詢問(wèn)答復(fù)的特點(diǎn)與方法

分析1954年《憲法》實(shí)施以來(lái)200個(gè)左右的憲法詢問(wèn)答復(fù)可以發(fā)現(xiàn),其答復(fù)《憲法》具體條文的規(guī)范含義或者具有解釋憲法性法律的案例可以概括為七種類型:第一,“不屬于憲法某條規(guī)定的范圍”;第二,“地方組織法是憲法所規(guī)定原則的具體化,兩者并無(wú)矛盾”;第三,“符合上述(憲法——筆者注)規(guī)定的”;第四,“根據(jù)憲法某條及地方組織法的規(guī)定”;第五,“憲法某條規(guī)定”;第六,“屬于憲法保護(hù)的范疇,應(yīng)符合憲法的規(guī)定”;第七,“(地方性法規(guī)中的有關(guān)——筆者注)規(guī)定涉及公民通信自由及通信秘密,缺乏法律依據(jù)”等。

憲法詢問(wèn)答復(fù)針對(duì)憲法具體實(shí)施中的具體情況有以下七種情形:一是制定自治條例、單行條例和地方性法規(guī)的立法程序中,需要明確制定規(guī)范性文件的合憲性問(wèn)題;二是已經(jīng)頒布實(shí)施的自治條例、單行條例和地方性法規(guī),被認(rèn)為超越立法權(quán)限不符合憲法的規(guī)定;三是選舉人大代表和任免國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員,符合憲法規(guī)定的有關(guān)原則與精神的要求;四是人民法院執(zhí)行民事案件中的強(qiáng)制措施,不侵犯憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利,如通信自由與通信秘密等;五是涉及公民基本權(quán)利的具體情況;六是關(guān)涉國(guó)家機(jī)構(gòu)的職權(quán)及程序環(huán)節(jié);七是關(guān)涉民族區(qū)域自治地方的自治機(jī)關(guān)的職權(quán)及程序。

憲法詢問(wèn)答復(fù)的案例實(shí)踐,既反映出憲法詢問(wèn)答復(fù)是推進(jìn)憲法實(shí)施不可或缺的現(xiàn)實(shí)途徑,也表明憲法詢問(wèn)答復(fù)已經(jīng)成為我國(guó)憲法解釋程序機(jī)制的一種普遍、穩(wěn)定的程序機(jī)制,具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是詢問(wèn)答復(fù)內(nèi)容的具體性。全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在指導(dǎo)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)憲法實(shí)施中對(duì)《憲法》具體條文的文義解答,都與憲法的具體實(shí)施緊密相關(guān)。詢問(wèn)內(nèi)容提出與憲法實(shí)施的有關(guān)問(wèn)題,答復(fù)意見中包含對(duì)《憲法》條文明確的理解。憲法詢問(wèn)答復(fù)構(gòu)成我國(guó)憲法解釋程序機(jī)制的一種具體形式。

二是請(qǐng)求程序的主動(dòng)性。有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在法律實(shí)施中對(duì)具體《憲法》條文的含義有爭(zhēng)議,需全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)明確《憲法》條文含義時(shí),要遵循下級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)向上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行書面請(qǐng)示、電話請(qǐng)示等程序。請(qǐng)示程序構(gòu)成了憲法詢問(wèn)答復(fù)程序的一個(gè)環(huán)節(jié)。

三是答復(fù)機(jī)構(gòu)的被動(dòng)性。全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)只有在有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)向其書面或者電話請(qǐng)示,明確提出其對(duì)《憲法》具體條文的理解、條文含義存在爭(zhēng)議等事實(shí)時(shí),才對(duì)請(qǐng)示的事項(xiàng)作出涉及《憲法》具體條文含義的答復(fù)。無(wú)詢問(wèn)則無(wú)答復(fù)。

四是詢問(wèn)事項(xiàng)的附帶性。有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出對(duì)《憲法》具體條文理解的請(qǐng)示,都要附帶具體的事實(shí)、案件或理由,包括已經(jīng)出現(xiàn)的、正在發(fā)生的或者將要出現(xiàn)的情況,這是向全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)提出憲法詢問(wèn)答復(fù)請(qǐng)示的基礎(chǔ)。

五是釋義憲法和憲法性法律實(shí)施的統(tǒng)一性。對(duì)《憲法》具體條文含義的請(qǐng)示與答復(fù),都是針對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的與憲法相關(guān)的具體案件,目的是消除有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在憲法實(shí)施中對(duì)憲法文義理解、合憲性認(rèn)識(shí)、憲法監(jiān)督、維護(hù)憲法尊嚴(yán)等方面的疑惑,以統(tǒng)一答復(fù)的形式為類似案件的處理提供依據(jù)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工程管理中，存在管理人員素質(zhì)不高的問(wèn)題。首先，水利工程施工管理工作量較大，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定的影響。水利工程管理存在一定難度，需要管理人員具備專業(yè)的管理知識(shí)。在招聘員工時(shí)，部分水利工程施工單位沒(méi)有對(duì)員工的專業(yè)能力進(jìn)行細(xì)致考察，導(dǎo)致工程管理人員不專業(yè)，制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工程建設(shè)水平。其次，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工程施工標(biāo)準(zhǔn)逐漸提高，需要管理人員相應(yīng)提高專業(yè)技能水平，以嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行工程管理。部分企業(yè)沒(méi)有定期對(duì)管理人員進(jìn)行培訓(xùn)，導(dǎo)致施工管理人員對(duì)管理標(biāo)準(zhǔn)和方法了解不足，難以提高工程管理效果。

在全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)所作的憲法詢問(wèn)答復(fù)中,相當(dāng)部分具有憲法解釋的效果,也是我國(guó)憲法實(shí)施的必要條件。其對(duì)憲法規(guī)范的說(shuō)明及其在指引憲法實(shí)施中消除規(guī)范條文疑惑的情形包括:其一,闡明《憲法》具體條文的規(guī)范含義及其適用范圍;其二,裁決法律、地方性法規(guī)中具體條文的文義是否違反《憲法》具體條文的含義;其三,明確法律、地方性法規(guī)具體條文的立法界限及其合憲性;其四,決定法律、地方性法規(guī)實(shí)施中的具體案件是否符合《憲法》有關(guān)條文的規(guī)定;其五,說(shuō)明具體案件(國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員任免、地方性法規(guī)具體規(guī)定情況、案件執(zhí)法等)涉及憲法保護(hù)的范疇,要符合憲法的規(guī)定。

憲法詢問(wèn)答復(fù)中援引《憲法》條文的法律論證技術(shù)與方法有三種情況:一是援引《憲法》的具體條文進(jìn)行評(píng)價(jià)、論證和得出結(jié)論;二是未援引《憲法》的具體條文但提出“按照憲法精神”“憲法和法律規(guī)定”“根據(jù)憲法規(guī)定”等,區(qū)別于依照《憲法》的直接規(guī)定作出結(jié)論;三是未提及《憲法》但答復(fù)內(nèi)容與《憲法》條文相關(guān)。這三種情況都具有憲法解釋的效果,有關(guān)機(jī)關(guān)都會(huì)按照詢問(wèn)答復(fù)的結(jié)論意見,在具體工作中予以執(zhí)行。

由此可見,憲法詢問(wèn)答復(fù)的范圍包括憲法實(shí)施中有關(guān)地方立法、國(guó)家機(jī)構(gòu)人員任免、人大代表選舉等實(shí)踐所存在的合憲性、違憲性、憲法依據(jù)、憲法標(biāo)準(zhǔn)、憲法理解等問(wèn)題,均涉及對(duì)《憲法》具體條文規(guī)范文義的闡釋。憲法詢問(wèn)答復(fù)程序上則由最高人民法院、最高人民檢察院以及各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)等向全國(guó)人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)提出具體性的、操作性的法律問(wèn)題的請(qǐng)示,全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu),即全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳和全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)依照嚴(yán)格審批程序予以答復(fù)①全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)編《法律詢問(wèn)答復(fù)匯編(第1輯)》,中國(guó)民主法制出版社2001年版,前言。。憲法詢問(wèn)答復(fù)具備法律規(guī)范的約束力、強(qiáng)制力和執(zhí)行力,是一種能夠產(chǎn)生法律效果的抽象性規(guī)范。按照立法監(jiān)督制度的要求,憲法詢問(wèn)答復(fù)也應(yīng)向全國(guó)人大常委會(huì)備案。憲法詢問(wèn)答復(fù)是立法規(guī)范制度體系的補(bǔ)充,類似于在行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、自治條例和單行條例、地方性法規(guī)、授權(quán)法規(guī)以及最高人民法院和最高人民檢察院分別在審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律問(wèn)題的解釋。

三 憲法詢問(wèn)答復(fù)的性質(zhì)與功能

2000年以來(lái),我國(guó)憲法學(xué)界逐步展開對(duì)憲法解釋技術(shù)和理論的研究,反映出在我國(guó)憲法實(shí)施中對(duì)憲法解釋理論的支持。2009年韓大元等學(xué)者提出《中華人民共和國(guó)憲法解釋程序法(專家建議稿)》,整理匯集了憲法學(xué)理論界對(duì)我國(guó)憲法解釋制度的理論分析與實(shí)證案例。2000年10月,九屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十四次委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》。2004年5月,全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)成立法規(guī)備案審查室。2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出“健全憲法解釋程序機(jī)制”。2015年3月,十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告》提出“健全憲法解釋程序機(jī)制”,是年修改的《立法法》將第五章“適用與備案”更名為“適用與備案審查”,強(qiáng)調(diào)備案后的審查程序。2018年中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》指明,全國(guó)人大法律委員會(huì)更名為全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì),其中一項(xiàng)職責(zé)是“開展憲法解釋”②《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)職責(zé)問(wèn)題的決定》(2018年6月22日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)):“根據(jù)憲法有關(guān)規(guī)定,第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議決定設(shè)立全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)。為了明確憲法和法律委員會(huì)的職責(zé),全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定:一、《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》《中華人民共和國(guó)立法法》《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》中規(guī)定的‘法律委員會(huì)’的職責(zé),由憲法和法律委員會(huì)承擔(dān)。二、憲法和法律委員會(huì)在繼續(xù)承擔(dān)統(tǒng)一審議法律草案等工作的基礎(chǔ)上,增加推動(dòng)憲法實(shí)施、開展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等工作職責(zé)。”,即不同于全國(guó)人大常委會(huì)解釋憲法的職責(zé),形成我國(guó)憲法解釋由全國(guó)人大常委會(huì)解釋憲法、全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)開展憲法解釋和全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)作憲法詢問(wèn)答復(fù)三種構(gòu)成方式。2019年《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》提出要“落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制”。

1957年以來(lái)全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)以憲法詢問(wèn)答復(fù)方式開展憲法解釋200余件案例表明,我國(guó)“憲法解釋程序機(jī)制”包括全國(guó)人大常委會(huì)解釋憲法、全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)開展憲法解釋和全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)作憲法詢問(wèn)答復(fù)三種方式③憲法學(xué)者基于一個(gè)憲法詢問(wèn)答復(fù)的內(nèi)容,研究我國(guó)憲法解釋的案例。參見:杜強(qiáng)強(qiáng)《法院調(diào)取通話記錄不屬于憲法上的通信檢查》,《法學(xué)》2019年第12期;王鍇《調(diào)取查閱通話(訊)記錄中的基本權(quán)利保護(hù)》,《政治與法律》2020年第8期。,他們?cè)谶m用范圍、程序規(guī)范、制度安排、解決問(wèn)題上各有側(cè)重。

第一,憲法詢問(wèn)答復(fù)與解釋憲法都是憲法解釋機(jī)制的組成部分。解釋憲法是全國(guó)人大常委會(huì)的一項(xiàng)職權(quán),《憲法》第六十七條第一項(xiàng)規(guī)定的解釋憲法是憲法解釋程序機(jī)制中的最終解釋權(quán),但它并不排除其他國(guó)家機(jī)關(guān)在憲法實(shí)施中對(duì)《憲法》具體條文的理解,在實(shí)踐中形成的全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)作憲法詢問(wèn)答復(fù)制度就是一個(gè)例證。從憲法詢問(wèn)答復(fù)的內(nèi)容分析,全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)所作的憲法詢問(wèn)答復(fù),涉及國(guó)家機(jī)關(guān)提出的憲法實(shí)施中具體規(guī)范含義的事項(xiàng);從憲法詢問(wèn)答復(fù)的效力看,它指引詢問(wèn)的機(jī)關(guān)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)正確地理解《憲法》具體條文,這些機(jī)關(guān)會(huì)遵照憲法詢問(wèn)答復(fù)開展工作。憲法詢問(wèn)答復(fù)作為憲法實(shí)施機(jī)制組成的根本原因是其直接“觸及”了憲法的規(guī)范含義,超出了法律解釋程序所能容納的范圍。

第二,憲法詢問(wèn)答復(fù)是在不具備啟動(dòng)解釋憲法時(shí)的憲法實(shí)施。憲法解釋有補(bǔ)充、修改、完善憲法規(guī)范含義的特點(diǎn),也具有發(fā)展憲法條文規(guī)范的功能,解釋憲法須必要時(shí)才啟動(dòng)。從憲法實(shí)施的理論情況來(lái)看,解釋憲法適用的條件是:憲法的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義或者憲法實(shí)施中出現(xiàn)新的情況,需要明確適用憲法依據(jù)的,包括關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)的憲法爭(zhēng)議等。全國(guó)人大常委會(huì)解釋憲法不是經(jīng)常性的,僅在必要時(shí)解釋憲法。而國(guó)務(wù)院各部門、最高人民法院、最高人民檢察院和各省市區(qū)的人大常委會(huì)負(fù)有遵守憲法、實(shí)施憲法的職責(zé)。憲法實(shí)施必然存在正確理解規(guī)范條款含義的客觀需要,這種需要具有經(jīng)常性、重復(fù)性。通過(guò)憲法詢問(wèn)答復(fù)機(jī)制,既符合全國(guó)人大常委會(huì)解釋憲法的必要性原則,又能解決在憲法實(shí)施中所需要的規(guī)范指引的難題。

第四,憲法詢問(wèn)答復(fù)與解釋憲法各有適用范圍。解釋憲法適用于補(bǔ)充、明確憲法文義,推動(dòng)憲法發(fā)展,保障憲法實(shí)施等對(duì)有關(guān)《憲法》條文的理解,明確憲法規(guī)范對(duì)憲法文本、憲法原則、憲法精神和憲法目的等憲法問(wèn)題的理解。從憲法解釋理論分析,自1982年《憲法》實(shí)施以來(lái),全國(guó)人大常委會(huì)頒布的憲法性決定是以“決定”的方式解釋憲法的案例。全國(guó)人大常委會(huì)這類憲法性決定,與其所作的法律性決定的性質(zhì)并不一致。憲法性決定調(diào)整的是憲法關(guān)系,屬于憲法規(guī)定的國(guó)家權(quán)力的設(shè)置及其憲法職權(quán);全國(guó)人大常委會(huì)法律性決定調(diào)整的是法律關(guān)系,屬于法律規(guī)定的事項(xiàng)。憲法詢問(wèn)答復(fù)針對(duì)在憲法實(shí)施中經(jīng)常性、具體性的對(duì)《憲法》具體條文適用中出現(xiàn)的憲法見解、憲法理解和憲法詢問(wèn)的理解,適用于《憲法》條款實(shí)際應(yīng)用中對(duì)憲法解釋的具體理解并規(guī)范含義,包括《憲法》和截止到2020年8月的46部憲法性法律、憲法相關(guān)法律的具體規(guī)定在應(yīng)用中的問(wèn)題、內(nèi)容、方式和程序等,這些都具有憲法實(shí)施中的詢問(wèn)與答復(fù)相應(yīng)的附帶性。

第五,憲法詢問(wèn)答復(fù)與憲法解釋的效力范圍不同。全國(guó)人大常委會(huì)的憲法解釋屬于憲法的組成部分,憲法解釋與憲法相關(guān)條款不一致的,具有優(yōu)先適用性;憲法詢問(wèn)答復(fù)僅就憲法條文或憲法解釋在具體實(shí)施中的規(guī)范含義、文義理解和規(guī)則構(gòu)成予以說(shuō)明,既不屬于憲法條文的組成部分,也不具有憲法條文本身的規(guī)范功能。憲法詢問(wèn)答復(fù)針對(duì)詢問(wèn)所涉及問(wèn)題,顯示出指引性與執(zhí)行力。憲法詢問(wèn)答復(fù)一般不具備規(guī)范性,而是其他機(jī)關(guān)理解憲法條文具體含義的借鑒、參考。

第六,憲法詢問(wèn)答復(fù)的被動(dòng)性與法律解釋程序的主動(dòng)性。解釋憲法和法律是全國(guó)人大常委會(huì)依申請(qǐng)或依職權(quán)啟動(dòng),包括審議、通過(guò)并公布等程序環(huán)節(jié)。從全國(guó)人大常委會(huì)法律性決定的程序分析,都是由全國(guó)人大常委會(huì)自主行使解釋職權(quán)。從我國(guó)具有憲法解釋效果的案例分析,全國(guó)人大常委會(huì)依職權(quán)主動(dòng)解釋法律較多,如《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家安全機(jī)關(guān)行使公安機(jī)關(guān)的偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕的職權(quán)的決定(1983年)》《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定(2015年)》《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在全國(guó)各地推開國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定(2017年)》《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定(2019)》,等等;也有根據(jù)提出的議案被動(dòng)解釋的程序,如全國(guó)人大常委會(huì)基于國(guó)務(wù)院《關(guān)于提請(qǐng)解釋〈中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法〉第五十三條第二款的議案》和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議提出的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法〉第五十三條第二款的解釋(草案)》的解釋議案,等等。而憲法詢問(wèn)答復(fù)都是被動(dòng)性的,由國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)憲法實(shí)施中遇到的具體問(wèn)題進(jìn)行主動(dòng)詢問(wèn),全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)給以答復(fù),詢問(wèn)機(jī)關(guān)按照答復(fù)的內(nèi)容、要求和程序予以執(zhí)行。

四 結(jié)論

在憲法實(shí)施中對(duì)《憲法》具體條文文義的解答,是憲法實(shí)施的必要條件。憲法詢問(wèn)答復(fù)60年來(lái)的實(shí)踐以憲法解釋的方式來(lái)指引憲法實(shí)施中出現(xiàn)的具體情況。憲法詢問(wèn)答復(fù)與全國(guó)人大常委會(huì)解釋憲法有著明顯的區(qū)別,其針對(duì)的具體性、程序的被動(dòng)性、適用的個(gè)案性、方式的附帶性和對(duì)象的特定性(詢問(wèn)機(jī)關(guān))等,都有著憲法解釋上特定的適用范圍、解釋程序及憲法功能,表明憲法詢問(wèn)答復(fù)具有重要性。我國(guó)憲法解釋程序機(jī)制包括全國(guó)人大常委會(huì)解釋憲法、全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)開展憲法解釋和全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)作憲法詢問(wèn)答復(fù)這三種方式,在適用范圍、制度規(guī)范、程序環(huán)節(jié)、社會(huì)公開等,都要適應(yīng)落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制的發(fā)展。