財政補貼與重污染行業環保投資研究

申香華 鄭智予 邱佩佩 劉晗

【摘要】當前，我國環境污染問題日益突出，亟需對重污染行業加大治理和投入力度。在推動重污染企業環保投資中，財政補貼是一項重要的制度安排。本文著力分析對重污染企業實施財政補貼的必要性和財政補貼激勵重污染企業增加環保投資的內在機理，并指出目前在重污染企業財政補貼制度安排中存在的不足，進而對優化制度安排提出一些建議。

【關鍵詞】財政補貼;重污染企業;環保投資

一、對重污染企業實施環保補貼的必要性

（一）有利于解決重污染企業污染防治動力不足問題

重污染行業的行為及其后果之所以需要通過財政補貼來化解，一個很重要的原因在于很長一段時間，我國將經濟發展和GDP增長放在最重要的地位，采取粗放式發展模式，未能將環境保護、資源節約等持續發展的關鍵因素納入制度安排中，導致因污染環境的生產行為所產生的收益全部由污染企業取得，而其環境污染所帶來的損失則全部由社會承擔，因此重污染行業缺乏主動消除污染因素、減少污染損害的內在動力。在既成事實的基礎上，政府通過節能減排、環保治理、轉型升級、技術改造、拆遷補償等目的的財政補貼，實施“胡蘿卜+大棒”的策略，從而改變重污染企業的成本收益曲線，達到逐步恢復環境、解決經濟發展和環境污染之間矛盾的目的。

（二）重污染行業大多數是國民經濟的主要產業部門，不完全適應“關、停、并、轉”的產業政策

重污染行業諸如發電、制藥、化工、造紙等許多行業，是國民經濟重要的支柱產業和基礎性產業，對經濟發展起到非常重要的作用。雖然“關、停”策略能從根本上解決重污染行業對環境的破壞問題，但也會帶來諸如稅收損失、員工失業、進口依賴等新問題。因此，從國家經濟發展的角度來看，一方面企業需要持續經營，并通過產業升級和高質量發展逐步淘汰重污染企業;另一方面也需要解決持續經營中的污染問題。在關系到社會經濟發展、產業政策調整、環境保護刻不容緩的情況下，只有政府出手支援才能達到經濟社會和諧發展的目標。

（三）重污染行業大多是資金密集型產業，設備使用期長，資金壓力大，防污治污需要政府支持

重污染行業基本屬于資金密集型產業，固定資產投資規模大，設備使用周期長，資金回收慢。為治理污染、減少排放，勢必對已經投入的固定資產進行升級改造或更新，需要投入大量資金，這就難以依靠企業單方面解決，政府通過特定形式的補助能夠有效緩解企業污染治理中的資金壓力，達到經濟與環境協調可持續發展的目標。

（四）激勵引導重污染企業向清潔生產領域轉型

重污染行業提供經濟社會發展和人們生存生活必需的產品和服務，高質量發展的目的不是淘汰消滅這些行業，而是引導這些行業向清潔生產行業轉型。以能源類企業為例，政府一方面通過財政補貼引導企業增加環保投資，減少污染物的排放，降低生產過程中對于環境的污染。另一方面通過財政補貼方式引導企業向清潔能源生產和使用轉型，通過“三去一補一降”的方式逐步淘汰落后產能，摒棄重污染產品的供應。

二、財政補貼激勵重污染企業環保投資的內在機理

（一）“有形之手”通過矯正市場失靈促進公共產品的供給

在市場經濟條件下，市場“無形之手”和政府“有形之手”都是資源配置系統，共同構成社會資源配置體系。亞當·斯密認為市場可以自動地達到供給與需求的均衡而不需要任何形式的干預，同時任何人在追求個人利益的同時都會被市場帶動實現社會福利。意大利經濟學家、福利經濟學的代表人物帕累托把市場配置資源的這種狀況稱為帕累托最優狀態。帕累托最優狀態要以完全競爭的市場為假設條件，否則不可能做到資源配置的任何改變都使一部分人受益而無人受損，一部分人追求利益的增加必然導致另一部分人利益受損。但經濟發展的現實狀況顯示，市場不可能達到完全競爭狀態，因此市場經濟并不是萬能的，市場配置資源時存在“市場失靈”現象。

在重污染行業環境治理方面，重污染企業為追求利益導致環境污染以賺取利潤的行為，不會在市場調節下給其他社會公眾增加福利，相反會因為環境污染的加劇而降低社會公眾生存空間和生活質量，重污染企業造成的環境污染由公眾承擔，從而出現外部性問題，導致對優美環境這一公共產品的供給不足，所以，在重污染行業污染治理問題上，不可能完全通過市場進行解決，相反，借助“有形的手”，由政府進行資源配置，通過財政補貼的形式，可以使重污染企業增加對環保的投資力度，擴大公共產品的供給，將外部性內化，增加社會福利。

（二）財政補貼通過緩解融資約束激勵重污染企業環保投資

環保投資作為一項內部化外部效應的行為，是以重污染企業放棄部分自身利益提供的公共產品，從“理性經濟人”的角度分析，重污染企業是沒有犧牲既得利益去承擔社會責任的，此時，僅僅依靠政府制定嚴格的政策加強對企業污染行為的監督與處罰是遠遠不夠的，政府只有通過財政補助的方式支持重污染企業進行環保投入、減少環境損害，才能做到標本根治。

重污染行業環保投入除了自身沒有動力外，也存在資金短缺的問題。企業對環保投入，不僅增加了企業對資金的需求、對外部融資的依賴，還增加了企業的現金流出、企業的成本負擔和資金鏈斷裂的風險，因此，即使重污染企業在商業倫理的引導下有環境治理的意愿，或在政府的制度安排下有環保投入的行動，也可能因資金限制而力不從心。因此，政府以財政補貼的形式將一部分公共資金撥入重污染企業用于環境治理，能激勵支持企業進行環保投資。

三、財政補貼在激勵重污染企業環保投資上存在的主要問題

（一）在補貼金額的確定上具有一定的主觀性

通常情況下，與補貼項目相關的政策文件并未詳細到對某一具體企業的補貼金額，企業所獲取的補貼額大多由政府職能部門與專家根據其提交的申請材料和文件政策的原則性規定來確定，不能從制度上杜絕尋租設租行為。如李溪（2017）、吳木洋（2020）的研究均表明，政治關聯與財政補貼之間有關聯關系。

（二）對補貼資金使用過程的監管和評價力度有待強化

財政補貼制度安排中有許多先進的設計，如按照補貼項目進度分期分批撥付補貼資金、在資金使用過程中進行監管和評價等。但受監管依據來源渠道單一、監管力量有限的約束，較少充分驗證企業提交報告的真實性，同時，從申報開始到完成驗收全流程也無專門的監管團隊對補貼項目進行負責，導致中期監督評價流于形式，影響到財政補貼的實施效果。

（三）尚未建立對財政補貼使用績效進行評價的指標體系

現實中，由于財政補貼具有不同的目的，需要從不同的角度利用不同的指標和方法進行績效評價，增加了財政補貼績效評價指標體系構建的難度，不僅導致現實中針對不同目的財政補貼尚未有事先安排的專門評價指標，還導致績效評價隨機性較大，評價結果的客觀性、可靠性存在一定偏差，追責問責的機制無法順利實施。

（四）未建立企業補貼資金使用績效信息檔案

財政補貼是企業從政府無償獲取的貨幣性資產或非貨幣性資產，因此企業有較大的積極性申請財政補貼，甚至社會上有一些中介機構專門從事補貼資金申請服務，收取一定比例的服務費，過度的申請報告包裝和分享機制毫無疑問偏離了補貼目的，降低了補貼資金的使用效果。因此，要建立企業補貼資金使用檔案，對每一個企業補貼資金申請、使用和效果進行連續審計和績效評價，使前期補貼資金使用情況作為下次申請是否通過審批的依據。

四、財政補貼激勵重污染企業環保投資優化建議

（一）盡量在補貼文件公告中量化補貼金額的確定標準和計算方法

這樣每個企業在申請補貼時可以對照文件規定估算自身預計得到補貼的金額，如實準確填報申報書，同時也有利于政府職能部門和相關專家甄選補貼對象和確定補貼金額，從制度上杜絕尋租設租行為。

（二）強化補貼項目時效期內監管

在補貼項目時效期內，根據撥款進度，應規范受補貼企業定期報告制度要求，實施中期檢查，根據報告陳述和檢查結果決定下一階段的撥款安排。

（三）統一規范重污染行業財政補貼績效評價指標體系

政府職能部門應根據重污染行業財政補貼的目的，組織專家設計科學合理的績效評價指標體系，并將之應用于補貼資金使用過程和結果的評價當中。

（四）充分利用信息技術支持優化重污染行業財政補貼制度安排

借助信息技術的支持，政府職能部門能及時得到補貼決策所需要的其他支持證據，較大程度減少政府職能部門和受補貼企業之間的信息不對稱，有助于補貼資金的優化配置和績效提升。

參考文獻：

[1]李溪.政治關聯、財政補貼與企業環境績效[J].財會通訊，2017（18）：40-44.

[2]林學梅.政府補貼方式、融資約束與企業創新——基于節能環保行業上市公司的實證分析[J].特區經濟，2019（01）：55-58.

[3]劉曉萍.促進節能環保產業發展的財稅政策研究[D].東北財經大學，2010.

[4]韋欣彤.政府補助能否提高農業上市公司績效？[J].財政監督，2019（23）：82-87.

[5]吳木洋.政府關聯與補助對ST上市企業“摘帽”的影響研究[J].財會通訊，2020（03）：77-81.

[6]趙書新，歐國立.信息不對稱條件下財政支持環保產業的效果與策略[J].鄭州大學學報（哲學社會科學版），2009（7）：144-146.

【本文系河南省教育廳人文社科規劃項目“重污染行業財政補貼制度安排與績效管理” （2018-ZZJH-016）的階段性成果】

（作者單位：河南財經政法大學）