我國甜菜糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題研究及建議
——基于對內(nèi)蒙古甜菜產(chǎn)區(qū)實地調(diào)研

李 楠

(農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進中心，北京 100125)

1 全球食糖產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀

食糖是人們?nèi)粘Ｉ钏柚匾M品，也是軟飲等輕工業(yè)重要原料，主要分為甘蔗糖和甜菜糖。2019年全球食糖產(chǎn)量1.8億t；受疫情影響，2020年全球食糖產(chǎn)量小幅回落至1.7億t；預(yù)計2021年全球食糖產(chǎn)業(yè)將逐漸擺脫疫情影響，產(chǎn)量重新實現(xiàn)增長。

表1 世界食糖生產(chǎn)情況

從食糖種類結(jié)構(gòu)看，全球甘蔗糖產(chǎn)量約占食糖總產(chǎn)量80%，而甜菜糖產(chǎn)量約占20%。從食糖產(chǎn)量看，全球前3大食糖生產(chǎn)區(qū)依次為巴西、印度和歐盟。從生產(chǎn)國看，全球甜菜糖生產(chǎn)國主要為發(fā)達國家，如歐盟各國；而甘蔗糖生產(chǎn)國主要為發(fā)展中國家，如巴西、印度、東南亞各國。從食糖貿(mào)易看，食糖主產(chǎn)國中多數(shù)國家呈凈出口態(tài)勢，而歐盟、中國、美國呈凈進口態(tài)勢。2019年，美國食糖出口量5.7萬t，進口量291萬t；歐盟食糖出口量149.2萬t，進口量252.2萬t；中國食糖出口量18.6萬t，進口量339.2萬t。

雖然食糖產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值一般只占國民經(jīng)濟很低比重，但食糖產(chǎn)業(yè)具有其特殊性，食糖在生活生產(chǎn)中占據(jù)重要地位，關(guān)系到國內(nèi)食糖市場穩(wěn)定和種植糖料農(nóng)民的利益，因此食糖成為受政策干預(yù)最多的農(nóng)產(chǎn)品之一。世界主要食糖生產(chǎn)國均實施嚴格的政策來保護本國食糖產(chǎn)業(yè)，涉及食糖全產(chǎn)業(yè)鏈，主要措施包括價格支持、生產(chǎn)配額、生產(chǎn)補貼、出口補貼、進口關(guān)稅、進口配額等，目標(biāo)核心是相對分隔國際和國內(nèi)食糖市場，維持國內(nèi)食糖高價，確保食糖產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)收益。從保護水平看，發(fā)達國家對食糖的保護水平顯著高于發(fā)展中國家，典型代表有歐盟、美國等。以歐盟為例，歐盟對食糖產(chǎn)業(yè)的保護水平在全球居高，其食糖生產(chǎn)成本遠高于世界平均水平，但通過對食糖生產(chǎn)銷售和進出口的嚴格管控，糖業(yè)發(fā)展穩(wěn)定，還實現(xiàn)了食糖出口。雖然近年來全球范圍內(nèi)關(guān)于各國食糖產(chǎn)業(yè)保護造成市場扭曲及國內(nèi)負擔(dān)等問題的討論日益增多，部分國家也逐漸開始嘗試降低食糖保護水平，但全球食糖產(chǎn)業(yè)壁壘森嚴的大格局并沒有發(fā)生根本性變化。

2 我國食糖產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀

我國是食糖生產(chǎn)大國，但也是食糖消費大國。近年來，我國食糖年產(chǎn)量約為1000萬t，而年消費量達到1500萬t以上。我國食糖產(chǎn)業(yè)主要分布在廣西、云南、廣東等甘蔗主產(chǎn)區(qū)，以及內(nèi)蒙古、新疆、黑龍江等甜菜主產(chǎn)區(qū)，涉及糖農(nóng)4000多萬人。糖料種植收入是主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民收入和財政收入重要來源，直接影響到邊疆地區(qū)的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。

截至2020年7月底，2019—2020年制糖期我國食糖產(chǎn)量1041.5萬t，同比降3.2%；累計銷售食糖795.7萬t，同比降7.1%；累計銷糖率76.4%，同比降3.2%。其中，甘蔗糖產(chǎn)量902.2萬t，銷售684.3萬t，銷糖率75.9%，同比降2.5%；甜菜糖產(chǎn)量139.3萬t，銷售111.4萬t，銷糖率80%，同比降9%。2019—2020年制糖期我國食糖產(chǎn)量下降的主要原因是2019年底—2020年初廣西和云南部分蔗區(qū)甘蔗生長受寒潮和干旱影響，而銷糖率下降的主要原因是2020年5月我國食糖保障措施到期。

我國食糖產(chǎn)需缺口長期存在，適度進口食糖對滿足國內(nèi)需求具有重要意義。2019年我國食糖進口量339萬t，同比增21.3%；2020年1—7月我國食糖進口量155.7萬t，同比增3.5%。我國食糖進口主要來源國是巴西、泰國和古巴。我國對糖業(yè)的保護水平相對較低，缺乏專門保護食糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策體制。我國在入世時關(guān)于進口食糖的承諾更是將我國國際競爭力較弱的糖業(yè)暴露在全球食糖市場競爭及風(fēng)險下。

我國食糖進口實行關(guān)稅配額管理，從2004年至今配額一直為194.5萬t，其中70%為國營貿(mào)易配額。2017年5月之前，配額內(nèi)關(guān)稅15%，配額外關(guān)稅50%。2017年5月，商務(wù)部裁定進口食糖數(shù)量增加與中國糖業(yè)受到嚴重損害存在因果關(guān)系，對關(guān)稅配額外進口食糖征收保障措施關(guān)稅，實施期限為3a，第1年45%，第2年40%，第3年35%。措施實施當(dāng)年，食糖進口229.1萬t，同比下降25.4%，創(chuàng)2010年以來最低水平。全國糖農(nóng)收入同比增加38.5億元，制糖業(yè)扭虧為盈32億元。但是，2018年至今食糖進口又開始快速增長。

表2 2010—2020年我國食糖進口情況

食糖保障措施為我國食糖產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級爭取了3a緩沖期，食糖產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)健康平穩(wěn)的發(fā)展態(tài)勢。但隨著2020年5月食糖保障措施到期，配額外關(guān)稅回到50%的水平，導(dǎo)致國內(nèi)外食糖價差擴大，預(yù)計食糖進口將繼續(xù)增加，對國內(nèi)糖價產(chǎn)生較大沖擊，可能造成部分糖業(yè)企業(yè)虧損，影響種植糖料農(nóng)民的收益。

3 我國甜菜糖產(chǎn)業(yè)分析

甜菜糖是食糖的重要組成部分。我國甜菜產(chǎn)區(qū)主要集中在內(nèi)蒙古、新疆、黑龍江等北方地區(qū)，雖然目前我國甜菜糖產(chǎn)量較低，但發(fā)展甜菜糖業(yè)對于完善糖業(yè)全國布局，作為南方甘蔗糖的有效補充供應(yīng)市場，推動產(chǎn)業(yè)扶貧等方面具有重要現(xiàn)實意義。內(nèi)蒙古是我國重要甜菜產(chǎn)區(qū)，甜菜糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r具有一定代表性。2019年，內(nèi)蒙古食糖產(chǎn)量72.5萬t，位居全國食糖產(chǎn)量第3位，甜菜糖產(chǎn)量第1位。2020年，內(nèi)蒙古甜菜種植面積15.33萬hm2，預(yù)計食糖產(chǎn)量可達85～90萬t。基于2020年10月對內(nèi)蒙古甜菜產(chǎn)區(qū)的實地調(diào)研，對內(nèi)蒙古乃至全國甜菜糖產(chǎn)業(yè)進行分析。

3.1 甜菜糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢

3.1.1 耕地資源豐富，競爭作物較少

內(nèi)蒙古幅員遼闊，耕地資源豐富，每個旗縣平均擁有耕地面積13.33～20萬hm2。每家糖廠可輻射周邊多個旗縣，目前用于原料甜菜種植的耕地面積占總耕地面積比重較低。以被調(diào)研企業(yè)佰惠生為例，佰惠生旗下共有4家糖廠，覆蓋周邊13個旗縣。其中，位于太仆寺旗的糖廠2020年在太仆寺旗的原料甜菜種植面積僅2.13萬hm2。此外，內(nèi)蒙古土地價值較低，可供種植的作物品種較少，主要是土豆、甜菜、向日葵、青貯玉米等。甜菜有著收益穩(wěn)定的特點，少有作物與其競爭耕地。作為對比，在廣西、云南、廣東等甘蔗糖產(chǎn)區(qū)，甘蔗種植用地面臨與水果等高利潤作物的競爭，推高了土地成本，約束了甘蔗種植面積。總體而言，內(nèi)蒙古等北方地區(qū)可供甜菜種植的耕地較多，而且與甜菜存在競爭關(guān)系的作物品種較少，未來進一步擴大甜菜種植面積具有良好的客觀基礎(chǔ)。

3.1.2 開展三方合作，全面保障農(nóng)戶

內(nèi)蒙古糖業(yè)構(gòu)建起“糖廠—合作社—農(nóng)戶”三方合作機制，合作社作為第三方有效地提高甜菜供應(yīng)效率，了解糖廠對原料的需求情況，根據(jù)需求為農(nóng)戶提供種植技術(shù)指導(dǎo)，集中購置大型農(nóng)機提供種植及采收服務(wù)，形成規(guī)模效應(yīng)提高農(nóng)機利用率。以太仆寺旗為例，2020年友聯(lián)農(nóng)機合作社與79戶農(nóng)戶共同承包種植2.13萬hm2甜菜，合作社為播種、種植、采收全流程提供技術(shù)指導(dǎo)和農(nóng)機服務(wù)，有效保障了糖廠的原料供應(yīng)。對于農(nóng)戶而言，小農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)至大農(nóng)戶手中，直接獲得土地流轉(zhuǎn)收益，有助于形成甜菜生產(chǎn)規(guī)模化、機械化；大農(nóng)戶提前與糖廠簽訂單明確甜菜收購價格，鎖定全年種植甜菜收益，同時借助合作社的技術(shù)服務(wù)保障甜菜產(chǎn)量和機械化采收。良好的生產(chǎn)合作機制，既保障糖廠原料供給，又確保農(nóng)戶收益，具有較強的可持續(xù)性。

3.1.3 機械化程度高，加工能力很強

目前，內(nèi)蒙古共有14家糖廠，其中多數(shù)建成于2010年之后，廣泛采用新機械、新技術(shù)，基本實現(xiàn)甜菜種植、采收、制糖的全程機械化。通過高度機械化的種植和加工流程，提高了甜菜種植效率，實現(xiàn)了甜菜含糖量高、單產(chǎn)穩(wěn)定，制糖工藝總損較低，年加工能力強。被調(diào)研企業(yè)佰惠生是內(nèi)蒙古最大糖企，年加工甜菜能力可達到350萬t。機械化為未來甜菜糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展打下堅實的技術(shù)基礎(chǔ)。

3.1.4 優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，助力脫貧攻堅

內(nèi)蒙古經(jīng)濟結(jié)構(gòu)存在不均衡，從三產(chǎn)角度看煤炭、鋼鐵等產(chǎn)業(yè)占比過重，農(nóng)業(yè)份額較低；從農(nóng)業(yè)角度看作物種植結(jié)構(gòu)單一，抗風(fēng)險能力較差。甜菜種植的引入極大地優(yōu)化了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，而且內(nèi)蒙古甜菜種植區(qū)與貧困地區(qū)高度重合，甜菜糖業(yè)為提振當(dāng)?shù)亟?jīng)濟就業(yè)、推動地方脫貧致富做出重要貢獻，帶動了貧困地區(qū)甜菜種植，為農(nóng)戶提供較穩(wěn)定的收益，并且企業(yè)通過稅收、贊助扶貧資金等方式承擔(dān)企業(yè)社會責(zé)任，為甜菜糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了良好的社會環(huán)境。

3.2 甜菜糖產(chǎn)業(yè)面臨問題

3.2.1 成本壓力

內(nèi)蒙古甜菜糖生產(chǎn)成本高達5400～5800元·t-1，略高于甘蔗糖。甜菜糖成本居高不下的主要原因在于甜菜收購價高，2020年內(nèi)蒙古甜菜田間收購價約520～540元·t-1，到糖廠的價格約600元·t-1，而歐洲甜菜收購成本僅約為我國的1/2左右。導(dǎo)致甜菜收購價高的原因較多，土地成本走高，雖然內(nèi)蒙古土地成本在全國范圍不高，但近年來也逐年上升；種子農(nóng)資成本較高，內(nèi)蒙古甜菜種子幾乎全部來自進口，價格居高不下，化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資成本也普遍上升；農(nóng)機成本較高，機械化生產(chǎn)所需大型農(nóng)機依賴進口，價格遠高于國產(chǎn)農(nóng)機，而且內(nèi)蒙古甜菜種植規(guī)模不大且季節(jié)性強，農(nóng)機利用率低，均攤至每667m2的作業(yè)費較高；甜菜單產(chǎn)偏低，內(nèi)蒙古甜菜單產(chǎn)3～4t·667m-2，低于國際5t·667m-2左右的水平，導(dǎo)致每667m2種植成本分攤不足，甜菜成本偏高。

3.2.2 原料不足

內(nèi)蒙古糖廠高度機械化帶來的強加工能力，導(dǎo)致原料甜菜相對不足。據(jù)企業(yè)反映，現(xiàn)階段原料甜菜能基本滿足生產(chǎn)需要，但隨著糖廠生產(chǎn)投資的擴大，以及舊產(chǎn)能的更新升級，對原料甜菜需求將進一步增加。此外，糖業(yè)企業(yè)數(shù)量的增加可能加劇原料不足問題。2019年，內(nèi)蒙古14家糖業(yè)企業(yè)產(chǎn)糖72.5萬t。企業(yè)平均產(chǎn)量偏低，企業(yè)數(shù)量增加過快的態(tài)勢初顯，可能造成原料供應(yīng)不足，企業(yè)產(chǎn)能“吃不飽”，進一步惡化成本問題。

3.2.3 進口影響

進口食糖對國內(nèi)甜菜糖產(chǎn)業(yè)沖擊很大。進口食糖價格遠低于國內(nèi)，配額內(nèi)低約200元·t-1，配額外低約800元·t-1。內(nèi)蒙古甜菜糖企業(yè)表示，若放開食糖進口使國內(nèi)食糖價格跌至5000元·t-1以下，對國內(nèi)甜菜糖產(chǎn)業(yè)的打擊將是毀滅性的。此外，當(dāng)前我國糖類進口出現(xiàn)新動態(tài)，糖漿(海關(guān)稅號17029000)進口激增。2020年1—8月，我國糖漿進口54萬t，是近年全年進口量的2～3倍。糖漿進口后，主要用于制糖和軟飲加工，直接沖擊國內(nèi)食糖產(chǎn)業(yè)。糖漿進口激增主要是由于在我國疫情防控和打擊走私雙重壓力下，部分原走私食糖經(jīng)過簡單加工為糖漿向我國出口，規(guī)避食糖關(guān)稅。

4 政策建議

我國甜菜糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機遇和挑戰(zhàn)并存。隨著世界范圍內(nèi)關(guān)于食糖保護造成的市場扭曲和財政負擔(dān)等問題的討論深入，部分國家已經(jīng)開始嘗試降低對食糖的保護水平，如歐盟在2017年取消了甜菜糖生產(chǎn)和出口配額。食糖產(chǎn)業(yè)高度保護的傳統(tǒng)打開了一絲縫隙。為了扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，適度合理地保護是可行的，但如果變成了對特定利益群體的保護，那保護的合理性和必要性就值得商榷了。我國甜菜糖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不應(yīng)走依賴政府高度保護的道路，而應(yīng)該把發(fā)展重心放在做好自己的事上，著力提升我國甜菜糖競爭力。

4.1 大力降低成本，拓展產(chǎn)品附加值

針對甜菜收購價高的問題，在保障農(nóng)戶收益基礎(chǔ)上，進一步改良種植方式、提高單產(chǎn)，做好企業(yè)間協(xié)調(diào)優(yōu)化農(nóng)機和產(chǎn)能的利用率，并與相關(guān)科研機構(gòu)開展種子和農(nóng)機合作，打破國外價格壟斷，做到藏糧于技。甜菜糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要做好甜菜綜合開發(fā)，進一步開發(fā)甜菜相關(guān)產(chǎn)品價值，如甜菜堿、甜菜葉、甜菜粕等。

4.2 探索甜菜收購價市場化定價

當(dāng)前通過提前簽訂單的方式雖然很好地保障了農(nóng)戶收益，但企業(yè)承擔(dān)了全部市場風(fēng)險。從市場化角度看，農(nóng)戶完全不承擔(dān)市場風(fēng)險對于種植積極性和與企業(yè)的良性互動是不利的。可以嘗試探索在保障農(nóng)戶基本收益的基礎(chǔ)上，由農(nóng)戶參與承擔(dān)部分風(fēng)險的模式，共享市場變動的收益和損失，減輕企業(yè)成本壓力。

4.3 密切關(guān)注食糖進口新動態(tài)

進口食糖對國內(nèi)甜菜糖業(yè)發(fā)展影響較大，有關(guān)部門應(yīng)密切關(guān)注食糖進口動態(tài)，及時了解我國糖業(yè)受影響狀況，適時出臺調(diào)控措施。若國內(nèi)甜菜糖業(yè)面臨進口食糖的不正當(dāng)競爭，應(yīng)給予適當(dāng)保護。此外，還需注意把控食糖進口的時機和節(jié)奏，為甘蔗糖和甜菜糖留出銷售窗口期。

4.4 積極爭取扶持政策

目前對甜菜糖的扶持政策不多，隨著甜菜糖業(yè)不斷發(fā)展，應(yīng)統(tǒng)籌考慮甘蔗糖和甜菜糖。甜菜糖產(chǎn)業(yè)應(yīng)講好甜菜糖故事，積極爭取全國糖業(yè)政策“一盤棋”。