政府綜合財務報告分析應用體系構建

朱義令

【摘要】基于權責發生制的政府綜合財務報告綜合反映了政府的財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性， 為財務分析提供了良好的數據基礎。 在分析政府綜合財務報告內外部信息需求者及其需求的基礎上， 構建與需求對應的資源配置能力、財政自給能力、運行能力、償債能力和可持續發展能力五能力框架， 并進一步構建包含五能力、十二個子系統、二十七個評價指標的體系， 為信息需求者展現政府財務狀況的全貌， 并以模塊化方式為信息需求者應用提供決策支持。

【關鍵詞】需求導向;政府綜合財務報告;信息使用者;分析應用體系

【中圖分類號】 F235? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）02-0082-6

一、引言

2014年8月31日， 第十二屆全國人民代表大會常務委員會會議對《預算法》進行了修正。 《預算法》（2014）第九十七條指出， 各級政府財政部門應當按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告。 2014年12月12日， 根據《預算法》（2014）的要求， 國務院批轉了財政部《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》， 指出各級政府財政部門既要編制本級政府財政決算報告， 反映年度預算收支執行情況， 又要編制政府綜合財務報告， 反映政府的財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性， 為評價政府受托責任、加強財政風險防范、開展政府信用評級、提高財政透明度提供信息基礎。 到2019年， 政府綜合財務報告編制試點范圍已擴大到40個中央部門和36個地方， 并且12個地方開始試點編制上下級合并的行政區政府綜合財務報告。 2019年12月， 財政部修訂印發了《政府財務報告編制辦法（試行）》和《政府綜合財務報告編制操作指南（試行）》， 進一步完善了政府綜合財務報告和政府部門財務報告的編制方法。

根據《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》， 完善政府會計體系， 要完成四項主要任務：建立健全政府會計核算體系， 建立健全政府財務報告體系， 建立健全政府財務報告審計和公開機制， 建立健全政府財務報告分析應用體系。 目前， 前兩項任務基本完成， 后兩項任務仍在繼續推進。 政府財務報告分析應用體系的構建是以政府財務報告的信息為數據基礎， 運用各種分析方法對財務信息進行加工和應用， 其既是在編制基礎上進行的積極探索， 也是建立政府財務報告公開機制的重要步驟， 還是踐行政府綜合財務報告改革的重要任務。

二、政府綜合財務報告分析的基礎

（一）制度基礎

1. 基于權責發生制的政府綜合財務報告。 按照現行制度， 政府財務報告包括政府部門財務報告和政府綜合財務報告兩大部分。 政府部門財務報告的主體是向財政申報預算的各個部門， 包括行政事業單位或社會團體， 是微觀視角。 而政府綜合財務報告由政府財政部門編制， 又包括本級政府綜合財務報告和行政區政府綜合財務報告。 本級政府綜合財務報告是將政府財政、各個部門和其他被合并主體的財務報表進行合并， 綜合反映政府的財務狀況和運行績效。 政府綜合財務報告的數據來源包括財政總預算會計報表、政府部門財務報表、土地儲備資金財務報表和物資儲備資金會計報表。 政府財務報告分析應用體系也包括政府部門財務報告和政府綜合財務報告兩大體系， 本文將本級政府綜合財務報告作為政府綜合財務報告分析應用體系建立的數據基礎， 全面反映一級政府綜合財務狀況， 政府部門財務報告和政府基礎報表則是數據來源的重要補充。

2. “雙基礎+雙制度”下的政府會計制度體系。 政府綜合財務報告的編制基礎包括基于收付實現制的《財政總預算會計制度》和權責發生制與收入實現制雙基礎下的《政府會計制度》， 兩個核算基礎并行， 使得政府綜合財務報告信息錯綜復雜[1] 。 政府綜合財務報告的編制不僅需要財政總預算會計的數據， 還需要將財政與向同級財政申報預算經費的預算部門之間、部門與部門之間、財政內部不同資金主體之間所有涉及內部資金往來的經濟業務和事項進行抵銷合并， 涉及不屬于收入費用要素確認標準的項目則要予以沖減。 政府綜合財務報告信息量大， 具有非常強的綜合性， 為滿足不同使用者的信息需求打下了基礎。

（二）數據基礎

1. 報表基礎。 政府綜合財務報告也是財務分析的報表基礎。 按照《政府綜合財務報告編制操作指南（試行）》， 政府綜合財務報告的主體是會計報表， 包括資產負債表和收入費用表， 刪除了當期盈余與預算結余差異表， 另外報告中還包括會計報表附注、政府財政經濟分析指標和財政財務管理狀況等非財務信息。 政府綜合財務報告需要將政府部門財務報表、財政總預算會計報表、土地儲備資金財務報表、物資儲備資金會計報表的相關項目進行合并抵銷， 其包含的信息具有非常高的集成性， 是以整個政府為一個大會計主體進行合并處理后的綜合信息。 但是， 這同時也使得部分會計信息無法直接獲取。 例如， 財政總預算會計報表中的債務收入、債務還本支出等項目不屬于政府綜合會計報表中的收入或費用項目， 在編制調整分錄時， 已經做了調減處理[2] 。 在進行財務分析時， 無法直接從報表項目獲取政府當期償還的地方政府債務利息和當期債務還本支出數額， 需要進一步通過基礎報表獲取。

2. 指標基礎。 政府綜合財務報告分析應用體系以政府綜合財務報告為基礎， 主要涉及資產負債表和收入費用表及相關附注， 不涉及預決算信息。 因此， 在指標體系構建中， 應以財務指標為主， 不包含預決算以及預算執行情況指標。

三、政府綜合財務報告的信息需求者及其需求

根據需求的不同， 可以將政府綜合財務報告的信息需求者分為內部信息需求者和外部信息需求者兩大類[3] 。 內部信息需求者的主要需求是通過財務報告分析提供財政決策支持， 評估管理績效， 包括各級政府、財政部門、監管部門; 外部信息需求者的主要需求是通過財務報告分析政府的受托責任履行情況和信用評級， 包括公眾、債券評級機構、債權人和其他使用者。 信息需求者有著共同的信息需求， 希望通過財務報告了解政府受托責任的履行情況、運行情況和持續發展能力， 同時他們的信息需求又各有側重， 服務于不同的應用目的。

（一）內部信息需求者及其需求

1. 各級政府。 各級政府是財政資金管理的決策者。 政府綜合財務報告能解除政府的受托責任， 向信息需求者提供政府資產、負債、凈資產、收入和費用等重要信息。 各級政府既是政府綜合財務報告的提供者， 也是政府綜合財務報告分析的需求者， 政府關注其整體運行情況， 尤其是資源配置能力、運行能力和可持續發展能力， 因為這是優化財務決策、預算方案和制定中長期財政規劃的重要依據。

2. 各級政府財政部門。 財政部門是各級政府財政的執行者， 也是預算、財政資金匯集與撥付等的具體實施者。 各級政府財政部門對政府綜合財務報告的真實性、完整性和規范性的初審負責。 財政部門的信息需求是從總體上判斷財政的自給能力和運行能力， 為將來財務資源配置和財政資金的運用決策提供數據。

3. 上下級政府、上下級財政部門和審計部門。 上下級政府和上下級財政部門以及審計監察機構并不是內部信息使用者， 但是他們無論是獲取信息的渠道還是信息使用目的， 都與其他外部信息使用者有著很大區別。 他們是同系統內的信息使用者， 獲取信息的渠道更加直接， 信息使用目的是監督、檢查和判斷政府財務運行的合法合規性， 被稱為準內部信息使用者[4] 。 按照公共受托責任理論， 上下級政府與財政部門之間屬于內部受托責任， 因此， 將監管部門作為準內部信息使用者， 也有據可依。 上級政府更關注本級政府的運行能力和管理績效， 以及政府財政資金使用的真實性和可靠性， 以確定轉移性收入的金額。 下級政府和財政部門同樣是本級政府綜合財務報告信息的使用者， 他們更關注政府整體的財力狀況、財政資源的配置能力和向下級財政轉移支出的公平性。 上級財政部門更關注本級政府的運行能力， 以制定財政政策。 審計部門更關注政府財務信息的真實性和規范性， 以及政府的資源配置能力和債務管理能力， 尤其關注政府的償債能力， 主要通過審計財務報告了解政府的債務風險。

（二）外部信息需求者及其需求

建立和完善政府綜合財務報告制度是推動政府財政進一步公開化、透明化的重要舉措之一。 政府綜合財務報告分析應用體系的建立， 可以將政府財務活動置于公眾的監督之下， 幫助外部信息使用者全面、系統、專業地了解財政資金的來源與去向和政府的運行效率和效果， 更深入地了解政府的治理能力， 這便是進行政府綜合財務報告改革的主要目的。 政府綜合財務報告的信息需求者及其需求見表1。

1. 公眾。 隨著公眾越來越關注政府的治理能力和公共責任的履行情況， 其對政府財務真實性、可靠性和透明度的要求越來越高， 成為政府財務報告的直接信息需求者。 公眾是政府的最終委托者[5] ， 他們想通過財務報告了解政府的運行成本、運行效率和償債能力， 以及財政資源的保值增值情況和財務管理績效， 同時他們也是政府運行的監督者。

2. 地方政府債券評級機構。 自2014年地方政府自行發債以來， 地方政府債券已經成為債券市場上的第一大品種。 地方政府債券上市前需要經過評級機構評級， 以此作為債券發行的重要保障。 地方政府債券評級機構使用政府綜合財務報告的主要目的是評價， 他們最關注政府按時足額償還債務的能力和意愿。 地方政府債券評級機構是第三方， 他們是政府綜合財務報告分析的加工者， 并直接對地方政府債權投資人起到引導作用。

3. 債權人。 債權人既包括直接債權人， 又包括地方政府債券持有人， 既包括顯性的債權人， 又包括潛在的債券投資人。 債權人最關注政府的償債能力和收益性， 以及投資資金的安全性。

4. 其他信息需求者。 其他信息需求者包括其他評估評級機構、立法機關、經濟分析師和媒體等。 他們多為間接的信息需求者， 也是信息加工者， 更關注政府的運行能力。

四、政府綜合財務報告分析應用體系構建

2019年財政部修訂的《政府綜合財務報告編制操作指南（試行）》中， 除了包括會計報表的編制方法， 還明確了政府財政經濟分析和財政財務管理情況。 在財政經濟分析中， 列示了二十個分析指標， 但是沒有結合信息需求者的需求進行整合。

（一）總體思路

1. 模塊化。 信息使用者的信息需求并不是完全分離的， 多個信息需求主體的需求存在交叉。 例如， 政府的償債能力既會受到外部債券評級機構和債權人的關注， 也是內部信息需求者財政部門進行財政資源規劃的重要考量。 因此， 政府綜合財務報告分析應用體系可以模塊化， 某個方面的能力指標構成一個模塊， 不同的信息使用者使用時進行多模塊的組合， 從而更加全面地了解自己所需要的信息。 具體來說， 可以分解成資源配置能力、財政自給能力、運行能力、償債能力和可持續發展能力五個能力模塊。

2. 數據易得性。 財務分析的基礎是政府綜合財務報告， 其經過數據的整合后， 能夠從宏觀視角反映政府的綜合財務狀況和收入費用的構成， 已經完成了政府與部門之間、部門與部門之間經濟業務之間的抵銷， 將不屬于政府綜合財務報告內容的項目進行了對沖處理。 因此， 數據基礎應從政府綜合會計報表及其附注中獲取， 遵循數據易得原則。

3. 應用性。 《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》中指出， 要建立健全政府財務報告分析應用體系， 并明確了政府財務報告分析應用體系的構建以應用為導向， 政府財務報告是為財務信息使用者應用服務的。 因此， 政府綜合財務報告分析應用體系應緊密結合應用目的， 與信息需求者的需求和決策目標緊密契合， 突出應用性和實用性， 讓財務分析落地。

（二）指標選取

政府綜合財務報告的信息需求者主要關注政府的資源配置能力、財政自給能力、運行能力、償債能力、可持續發展能力五個方面， 本文結合這五個能力選取了二十七個評價指標， 為信息需求者提供決策參考， 具體如表2所示。

1. 資源配置能力。 資源配置能力包括資產結構和資產質量兩類指標。 資產結構能夠體現政府總資產中各主要資產的存在形態， 資產質量體現了利用資源提供公共服務的能力。

（1）資產結構。 流動資產占比能夠反映政府的資金保障能力， 資金保障能力既是提供管理和服務的基礎， 也是政府正常運行的基礎。 流動資產中貨幣資金是能夠及時用于支付的財政資源， 體現了政府的財政實力。 固定資產占比反映了為政府運行服務的固定資產、在建工程和無形資產情況， 這部分資源體現了政府自身的運轉能力。 公共資產占比體現了政府提供公共資源的能力， 公共資產包括公共基礎設施、政府儲備物資等， 體現了政府管理公共資源的能力和提供公共服務的潛能。

（2）資產質量。固定資產成新率、公共基礎設施成新率和保障性住房成新率這三個指標都體現了政府使用和管理的主要公共資產的新舊程度， 指標值越大越好， 越接近1， 說明資產的折舊率低， 如果資產的折舊率高， 則說明需要耗費財政資金為資產更新換代或者重新購置資產。

2. 財政自給能力。 財政自給能力是對財政收入來源結構以及收入覆蓋費用能力的考查。 財政自給能力主要考量收入結構和費用保障兩個角度。 收入結構體現了財政資金的主要來源， 費用保障則體現了政府本期取得的收入用于費用支付的能力。

（1）收入結構。 稅收收入主要來源于企業， 與當地經濟發展情況和產業發展情況緊密相關， 稅收收入占比可以反映政府財政資金來源的豐富性和穩定性[6，7] ， 是體現財政自給能力的主要指標。 稅收收入來源充足是財政的有力保障， 因此政府應努力培育稅源增長點， 穩定稅收收入。 非稅收入包括一般公共預算收入中的非稅收入和政府性基金預算收入， 土地使用權出讓收益也包含在其中， 非稅收入是稅收收入的重要補充。 稅收收入占比和非稅收入占比共同體現了財政收入主要來源的結構。 增量債收入比實際上是當年增量債務收入與收入總額的比值， 該指標也能體現財政自給能力。 由于財政總預算會計中， 發行地方政府債券會使得債務收入增加， 在雙分錄記賬方法下， 還會使得應付短期或長期政府債券增加， 在編制政府綜合會計報表時， 由于債務收入并不屬于財政收入， 將債務收入做了抵銷處理， 但是當期應付長期和短期政府債券年度增量能夠體現當期新增債務收入扣減當期債務還本支出后的凈增加額。 增量債收入比并不是償債能力指標， 而是外部取得的新增收入與自行取得的總收入的比例， 該比例越低， 說明財政自給能力越強。

（2）費用保障。 費用保障系數是用當期總收入除以當期總費用， 用以判斷政府取得的收入能否支付運行費用。 財政自給系數是對費用保障系數的改進， 其扣除了政府間轉移性收入和轉移性支出， 用以衡量政府自身收入對費用的保障能力。 該指標值越大越好， 若大于1， 則說明本期財政收入能夠覆蓋本級費用， 財政自給能力強。

3. 運行能力。 運行能力是對政府運行效率和運行效果的考查， 主要通過收入費用表的相關數據獲取。 政府綜合財務報告中的收入與費用沒有配比性， 收入主要源于財政收入， 而費用則是財政資金的去向， 主要用于公共支出。 收入費用表中費用是按照費用的經濟性質分類的， 能夠體現財政資金具體的支出項目。

（1）費用結構。 剛性支出占比是對政府剛性支出結構的衡量。 工資福利費用、對個人和企業的補助費用和商品服務費用是政府公共支出的主要流向， 也是政府的剛性支出。 盡管折舊和攤銷費用也屬于剛性費用， 但是不需要在當期支出， 因此不包含在內。 工資福利費用是向財政申報經費的各行政事業單位員工的各類勞動報酬， 商品服務費用反映了政府本期購買商品和服務發生的各類費用， 這些剛性支出是一般公共預算支出的主要去向， 在特殊情況下， 會優先保證剛性支出， 剛性支出占比體現了政府主要運行成本的結構性占比。 收入費用率是一個綜合指標， 綜合體現了本期費用總額占收入總額的比例， 該指標值小于1， 說明財政收入可以覆蓋費用， 能夠滿足當期費用支出需求。

（2）費用控制。 費用降低率是對政府運行能力的考查， 在減稅降費的大背景下， 政府的財政壓力越來越大， 除了開源， 還要節流。 如果費用降低率是正數， 則說明政府整體費用開支有所下降。

（3）投融資能力。 投資收益反映了政府本期因持有各類股權債券投資所實現的收益或發生的損失， 以及國有資本投資獲得的利潤和股利。 投資收益增長率指標體現了政府的投資能力， 該指標值大于0， 說明投資收益呈增長態勢。 財務費用是指政府本期有償使用相關資金而發生的未資本化的費用， 財務費用增長率體現了政府的融資能力， 若該指標數值為正， 則說明政府的融資能力增強。

4. 償債能力。 償債能力是政府綜合財務報告分析的重點， 也是外部信息需求者共同關注的指標， 償債能力的強弱直接影響著政府運營的安全性。 隨著2014年地方政府自行發債的開啟， 地方政府發債及其用途備受關注， 公眾、地方政府債券發行機構以及地方債投資人都非常關注政府的償債能力。 償債能力包括現實償債能力、持續償債能力和債務風險預警三個子系統。

（1）現實償債能力。 現實償債能力即短期償債能力， 是指需要在一年之內償還的債務。 現金比率的計算公式中只包含貨幣資金， 扣除了其他流動負債和流動資產指標， 這是因為一年內到期的非流動負債的主要構成是即將需要償還的應付長期政府債券， 是地方政府債券需要還本的部分， 金額較大， 對償還能力要求較高。 該指標反映了能夠隨時支付的貨幣資金對短期大額債務的保障程度。 流動比率是用流動資產除以流動負債， 反映了政府流動資產償還流動負債的能力。

（2）持續償債能力。 資產負債率是總負債與總資產的比值， 反映了政府償付綜合債務的能力。 應付長期政府債券占比是衡量政府財務風險非常重要的一個指標， 應付長期政府債券可以劃分為1 ～ 3年、3 ～ 5年和5年以上三個到期期限， 反映政府將來要償付的債務本金。 該指標值越大， 說明政府的財政壓力越大， 未來償付的壓力越大。

（3）債務風險預警。 債務余額限額比是債務余額占新增債務限額的比值。 財政部《關于印發〈新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法〉的通知》（財預[2015]225號）規定， 要規范新增地方政府債務限額， 防范債務風險。 各級地方政府新增債務限額是由財政部通過分析地方財政實力、債務風險系數和債務管理績效等多方面因素測算得出的， 能夠充分衡量地方政府的償債能力。 因此， 該指標體現了政府的舉債空間， 該指標值小于1， 說明地方債務余額未達到限額， 債務風險可控。 總負債變動率反映了總負債的增長速度， 該指標值大于0， 說明債務規模持續增加， 財務風險增加。

5. 可持續發展能力。 可持續發展能力用以考查政府的公共服務能力和中長期可持續發展空間。 較好的可持續發展能力不僅體現為深厚的財力支撐， 還體現為較好的持續造血能力， 以此反映政府財政運行的良性循環。 可持續發展能力包括收入穩定和發展持續兩個方面。 收入穩定說明政府財政環境良好， 能應對環境變化; 發展持續則說明政府財力雄厚， 能在不確定的外部環境下維持財政支出。

（1）收入穩定性。 收入增長率是對收入穩定性的考查。 該指標值越大越好， 表示收入能夠持續穩定增長， 是政府財政資源豐富的信號。 收入盈余率是當期收入總額轉化為當期盈余的比率， 該指標值越大， 說明政府可持續發展能力越強。

（2）發展持續性。 凈資產增長率是對財政積累情況的考查。 凈資產是資產減去負債后的余額， 包括以前年度的累計余額和當年收入減去費用后的新增結余， 該指標反映凈資產的同比變動情況， 體現了凈資產的積累程度。 只有當年收入減去費用后還有結余凈資產才會增加， 凈資產增長率大于0， 說明凈資產持續增加。 凈資產是歷年累計盈余的匯總， 能夠體現政府的家底， 而政府各期費用具有相對穩定性， 凈資產保障系數是用凈資產除以本期費用， 體現了政府財政總剩余對一個財政年度總費用的保障程度， 該指標值越大， 說明政府財政可以維持支出的時間越長， 應對風險的能力越強， 財政穩健性越強。 養老金結余變動率是根據政府綜合財務報告附注計算得來的， 本級政府社保基金收支情況表中列示了上年累計結余、本年收入、本年支出和本年累計結余的金額， 以及企業職工養老保險和機關事業單位養老保險。 如果養老金結余變動率大于0， 則說明養老金有所累加; 如果小于0， 則說明養老金出現了缺口。 養老金保障是公眾非常關注的事項， 養老金結余變動率指標是對公眾的信息反饋， 當養老金結余連年出現負數時， 可能意味著養老金出現缺口， 并且缺口在擴大， 成為隱性負債。

五、結束語

就政府綜合財務報告分析應用體系來看， 僅從財務信息角度分析不足以反映政府受托責任履行能力的全貌。 例如， 從政府中長期可持續發展能力來看， 收入的持續性決定著政府財政收入的穩定性和長期性， 但是在全國減稅降費的大背景下， 稅收收入占比可能會縮減， 但實際上是讓利于民， 又是保證財政收入源源不斷的基礎。 因此， 還要結合地區的經濟形勢、區域發展空間、產業發展布局等宏觀經濟背景， 以及財政政策、財稅政策等地區政策環境， 這樣才能更加系統地評價政府綜合財政經濟狀況。

【 主 要 參 考 文 獻 】

[1] 常麗.政府財務報告內部控制研究——基于權責發生制改革的視角[ J].會計研究，2016（3）：15 ～ 20.

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[4] 張琦.公共受托責任、政府會計邊界與政府財務報告的理論定位[ J].會計研究，2007（12）：29 ～ 34.

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[6] 姜宏青，李科辰.我國政府財務報告分析體系構建研究[ J].會計與經濟研究，2017（3）：18 ～ 31.

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