地方政府債務績效評價主流方法科學總結及對比

金榮學 董浩然

【摘要】我國全面實施財政資金績效管理以來， 績效導向下的地方政府債務管理要求加強地方政府債務績效評價， 地方政府債務績效評價方法選取及科學使用成為學者們關注的重點。 本文基于文獻計量方法， 采用2004 ～ 2019年CNKI數據庫相關文獻， 結合Citespace軟件生成地方政府債務績效評價方法等相關文獻的關鍵詞共現網絡圖譜， 對現有地方政府債務績效評價主流方法進行歸納。 將地方政府債務績效評價方法測算過程分為指標設計、實證分析、測算結果三個階段， 對比不同地方政府債務績效評價方法每個階段的特點， 并總結各主流方法的優缺點， 以為不同角度的地方政府績效評價研究匹配合適的方法。

【關鍵詞】地方政府債務;績效評價;文獻計量;方法對比

【中圖分類號】 F812? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）02-0124-6

一、引言

受國內外形勢影響， 經濟下行壓力不斷加大， 我國及時采取積極的財政政策刺激經濟發展。 地方政府債務作為重要的政策工具， 成為社會關注的熱點。 2015年， 《預算法》規范了省級政府發債權， 地方政府通過發行政府債券融資， 將資金用于城市建設與民生發展等方面， 有效地促進了經濟社會的發展， 也緩解了財政資金壓力。 地方政府債務規模迅速擴張， 地方政府債務風險也迅速加大。 黨的十九大報告指出， “建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度， 全面實施績效管理”。 地方政府債務作為財政資金的重要組成部分， 應加強對其的績效管理， 這既是地方政府債務管理的創新， 也是地方政府績效治理的新內容。 因此， 科學地評價地方政府債務績效可以有效預防和控制債務風險以確保政府的可持續發展。 2018年9月28日， 陜西省率先印發《陜西省政府債務管理績效評價暫行辦法》與《陜西省政府債務管理績效評價指標明細表》， 并開展了地方政府債務績效評價。 劉尚希[1] 認為， 地方政府債務績效評價是地方政府債務發展及風險防控工作的重中之重， 績效評價可以反映債務的使用狀況、債務償還的能力及確定性， 并預測出地方政府債務的使用風險， 從而提前進行有效的風險規避。 可見， 地方政府債務績效評價方法的選取尤為關鍵。

目前， 評價地方政府債務績效的方法有很多。 考燕鳴等[2] 結合投入—產出概念， 設計了地方政府債務評價指標體系， 并利用因子分析測算方法分析評價了我國K省13個市的地方政府債務績效。 金榮學[3] 基于平衡計分卡， 設計了地方政府債務績效評價指標體系， 并運用AHP方法測算評價了地方政府債務績效。 洪源等[4] 運用三階段數據包絡分析模型對湖南省地方政府債務的使用效率進行測評， 進而印證了對于地方政府績效的提高應加強債務監管與降低外部因素的觀點。 陳業華、鄧軍[5] 通過融合模糊綜合評價法與網絡層次分析法， 創造性地提出了網絡層次模糊綜合評價法， 并基于該方法測算評價了地方政府債務績效。 陳平、歐陽潔[6] 結合指標構建， 基于超效率DEA模型評估了全國30個省級地方債務支出績效。 金榮學、宋菲菲等[7] 從財力與債務匹配的角度， 考慮債務支出方向， 借鑒模糊理論的方法， 評價并分析了我國內地30個省級政府債務支出的績效情況。 金榮學、毛瓊枝[8] 基于主成分分析法設計了地方政府債務效率輸出指標體系， 結合數據包絡分析法測算了地方政府債務績效， 對全國省級地方政府債務使用效率進行排名和解釋。 張吉軍等[9] 結合模糊綜合評價法和AHP方法， 進行了評估方法的創新。

綜上所述， 我國地方政府債務績效評價方法多樣， 選用時受研究者的主觀影響較大， 目前仍無一套系統、科學和高效的選用依據及通用辦法。 現有地方政府債務績效評價方法指向性較弱， 造成評價方法的選擇較為困難。

二、文獻總結方法介紹、檢索及實證分析

地方政府債務績效評價研究開展以來， 出現了許多地方政府績效測算方法。 本文基于文獻計量方法， 使用Citespace軟件， 結合CNKI數據庫， 以各關鍵詞共現頻率和關系為重點構建關鍵詞共現網絡圖譜， 總結2004 ～ 2019年所有地方政府債務績效評價文獻， 歸納出現有地方政府債務績效評價主流方法， 并為地方政府債務績效評價方法對比作鋪墊。

（一）文獻總結方法介紹

1917年， N. B.伊爾斯與F. J.科爾首先采用定量的方法， 對1543 ～ 1860年在歐洲期刊上發表的比較解剖學論文進行統計， 為文獻計量學方法發展做出了開創性工作。 從那時起， 文獻計量學從無到有、從小到大迅速發展。 文獻計量是指結合統計學與數學， 將所有知識載體進行定量分析的研究方式， 其融合了統計學、數學及文獻學， 重點體現量化分析的重要性。 文獻計量的對象主要有：文獻量、作者數及詞匯數。 此方法具有客觀性、系統性、科學性， 分析主體為文獻內容量， 以數據形式體現文獻內容， 進而對文獻內容進行全面量化分析， 彌補研究主觀性的不足并降低研究的隨意性。

（二）文獻檢索

由于我國地方政府債務績效評價研究于2004年左右開始萌芽， 所以本文基于具有大量文獻與真實數據的權威CNKI數據庫檢索系統， 采用主題與關鍵詞檢索方式進行檢索， 選取2004 ～ 2019年這16年間的所有相關文獻。 其中， 在CNKI數據庫中以“地方政府債務”“地方政府債務績效評價”“地方政府債務支出績效”“地方政府債務支出效率”為主題進行檢索的相關文章有1064篇， 選出有效文獻622篇， 各年份發表的有效文章數量如圖1所示。

由圖1可知， 與地方政府債務相關的文章發表數量持續攀升， 在2014年《預算法》被修改時達到頂峰， 地方政府債務研究的重要性可見一斑。

3. 主成分分析法。 主成分分析法（Principal Component Analysis）基于降維的思想， 利用計算的正交變換的方式， 將大量可能具有相關性的評價指標轉變成幾個相關性較小的指標， 轉變后的指標就叫作評價指標的主成分， 能夠在很大程度上代表之前所選取的大量指標。 此外， 主成分分析法還可以加入因子分析， 提供更精確的指標信息與數據。 從需要評估的復雜的大量指標中， 剝離出重點成分， 從而高效地使用統計數據進行分析評估。

當運用主成分分析法進行地方政府債務績效評價時， 首先選取原始指標并進行數據標準化處理， 進而選出原始指標中具有代表性的主成分指標并計算出各主成分的貢獻率， 選擇貢獻率最大的一個或幾個主成分， 再利用合適的實證模型對地方政府債務投入與產出關系進行分析。 在選擇地方政府債務績效指標時， 考慮到地方政府債務投入與產出的復雜性， 可選指標繁多。 因為單一指標很難反映出地方政府債務投入的方向及數量， 且產出指標之間存在相關性， 選取較多指標又會在一定程度上造成分析結論的不準確。 因此， 在選擇債務支出評價指標時應考慮所選擇指標的代表性。 主成分分析法可以簡化這些不同層次指標的權重確定， 從而得到最關鍵的主成分因子， 結合適用的評價模型來測算地方政府債務效率。

4. 模糊理論分析法。 利用連續隸屬度函數的理論或模糊集合的基本概念即為模糊理論， 可分類為模糊數學、不確定性和信息、模糊系統、人工智能、模糊邏輯與模糊決策， 各項間聯系緊密， 并不是完全獨立的。 模糊數學的基礎為“模糊集合”， 是采用數學方法解釋模糊現象的一種新思路， 模糊模式識別方法是在模式識別的過程中引入模糊數學方法， 從而實現對模糊事物或現象的識別與判斷， 更有利于利用人腦對模糊事物進行描述與分類， 對傳統模式識別方法進行一定的補充與完善。 模糊理論分析法是解決系統本身包含模糊信息的識別問題的有效方法。 一般來說， 模式識別是指根據研究對象的特征對其進行辨別和分類， 將人類經濟社會活動中產生的復雜信息進行描述與分類， 并從中找出規律性特征及認識結果。

當運用模糊理論分析法進行地方政府債務績效評價時， 首先應選取地方政府債務支出指標， 為了保證地方政府債務支出指標能夠充分反映我國地方政府債務支出績效， 考慮到政府償債的需要， 根據量能負擔原則， 應利用每一項地方政府債務支出占政府當年綜合財力的比率對原始指標進行標準化。 然后通過適用的實證軟件， 規定模糊識別矩陣的閥值， 基于閥值原理再計算出相應的截矩陣， 將最優向量篩選出來。 最后去掉該向量， 重復該步驟即可依次得出次優向量。 最終的地方政府債務績效水平結果以某地區或某指標向量等于1為最優績效標準。

5. 評價體系構建打分法。 評價體系構建打分法是本文基于上節文獻計量研究所總結出的地方政府債務績效評價方法之一， 共現關鍵詞圖譜顯示“指標體系”在地方政府債務績效研究中出現頻率較高， 表明眾多研究者在使用固定模型評價地方政府債務績效之外， 還傾向于自己設計指標體系對地方債務績效進行評價。

評價體系構建打分法是研究者依據自身工作經驗和實踐能力， 主觀地設計出一套能夠反映地方政府債務投向的指標， 通過自行設計的數學模型分析出績效評價結果。 或是按照主觀設定的等級或分值對指標進行等級劃分或打分， 并根據分數判斷地方政府債務績效。

（二）地方政府債務績效評價主流方法對比

上文總結的五種地方政府債務績效評價方法在運用時都有一個完整的測算過程， 但不同方法具有不同的方式及特點。 基于五種評價方法的共有特點， 本文將地方政府債務績效評價方法測算過程分為三個階段， 分別為指標設計、實證分析、測算結果， 并將五種評價方法各階段的特點繪制成表格， 具體如表所示。

（三）地方政府債務績效評價方法的特點

通過對五類地方政府債務績效評價方法的對比研究， 發現五類地方政府債務績效評價辦法各有異同， 現將五類方法的優缺點總結如下。

1. 層次分析法。 運用面較廣， 對于地方政府債務績效評價的研究具有適用性。

優點：指標設計的層次清晰， 能夠體現指標選擇的全面性; 運用MATLAB等實證模型進行測算， 結果較為準確; 結合指標設計與實證模型測算地方政府債務績效， 實現定性分析與定量分析的結合運用。

缺點：指標選擇主觀性強; 指標分數或權重賦予仍具有較強主觀性， 可能導致測算結果不科學; 測算結果以均值的標準值形式呈現， 并且往往會結合主觀打分或等級劃分來顯示， 直觀性較弱。

2. 數據包絡分析法。 眾多學者在研究地方政府債務績效時都會選擇數據包絡分析法， 其使用頻率較高。

優點：指標選取時， 可基于投入產出理論選擇那些數據易獲得的指標; 利用DEA等模型， 測算方式具有科學性及準確性; 測算結果以數值形式體現， 在分析結果時較為直觀， 可直接分析資金使用效率與資金配置能力、監管效率、規模效率， 以及進行債務管理。

缺點：指標選擇具有一定的主觀性， 且選擇的指標不能準確體現債務資金投入方向及投入量， 影響其測算結果的科學性; 測算效率數值為1的樣本， 只能體現其在所有樣本中地方政府債務效率是相對最優， 不能分析此樣本地方政府債務的具體支出效率情況。

3. 主成分分析法。

優點：設計的指標數據較易獲得; 通過SPSS等軟件， 對指標進行篩選， 選出具有較低相關性的指標， 科學性較強; 結合測算效率模型后， 其方法可行度更高， 測算結果較為精確。

缺點：指標設計較為主觀， 影響到測算結果的科學性; 主成分分析法只是對指標進行優化處理; 沒有配套的測算模型、軟件或方法。

4. 模糊理論分析法。 使用模糊理論分析法研究地方政府債務績效評價是靈活運用數學模型的創新方法。

優點：進行指標選取時， 可根據地方政府債務資金投向選取地方政府債務支出指標， 指標數據比較直觀、易得; 利用MATLAB或EXCEL等軟件進行數據處理， 其測算過程具有科學性， 結果較為準確。

缺點：雖然選取的指標數據是地方政府債務的直接投向， 但影響地方政府債務績效的因素有很多， 指標選取很難做到全面， 影響其測算結果的科學性; 測算結果從優到劣依次顯示， 沒有直觀數據， 只能進行績效優劣對比， 難以精確分析地方政府債務績效。

5. 評價體系構建打分法。 評價體系構建打分法是筆者基于個人理解的評價體系創新方法。

優點：評價體系構建基于研究者真實工作經驗和實踐能力; 自行設計模型、指標， 具有可貴的創新性。

缺點：評價體系構建、賦分或等級劃分時主觀性太強， 影響評價結果; 若自行構建實證模型， 其科學性有待考究。

四、結語

隨著地方政府債務績效管理研究的進步與發展， 地方政府債務績效評價逐漸成為研究地方政府債務管理與風險防范的關鍵環節之一。 從建立健全地方政府債務績效評價體系出發， 量化債務資金使用情況， 明確債務資金使用方向， 從而有效防范及化解地方政府債務風險。 目前， 國際上尚沒有一套通用、科學和高效的地方政府債務績效評價指標體系及績效評價方法， 地方政府債務績效評價研究仍處于探索中。

通過科學的文獻計量法， 本文對近16年來地方政府債務績效評價研究文獻進行關鍵詞共現分析， 研究得到主流的地方政府債務績效評價方法， 歸納為層次分析法、數據包絡分析法、主成分分析法、模糊理論分析法和評價體系構建打分法。 結果顯示， 這五種評價方法在指標設計、實證分析與測算結果三個不同階段各有優缺點， 為了地方政府債務績效評價研究更具科學性， 有時五種研究方法可以相互結合使用。 本文能夠為未來的地方政府債務績效評價研究方法選取提供一定的思路。 然而， 由于地方政府債務數據較難獲得， 且數字關系不能準確反映投入與產出之間的關系， 導致績效評價結果具有一定的誤差。 因此， 地方政府債務績效評價方法仍需從指標選取、測算方法、結果分析的科學性、有效性和真實性等方面進行創新。

【 主 要 參 考 文 獻 】

[1] 劉尚希.地方政府性債務風險不是來自債務本身[ J].中國黨政干部論壇，2014（2）：68.

[2] 考燕鳴，王淑梅，馬靜婷.地方政府債務績效考核指標體系構建及評價模型研究[ J].當代財經，2009（7）：34 ～ 38.

[3] 金榮學.地方政府債務支出的績效評價體系研究[ J].行政事業資產與財務，2013（3）：31 ～ 34.

[4] 洪源，秦玉奇，楊司鍵.地方政府性債務使用效率測評與空間外溢效應——基于三階段DEA模型和空間計量的研究[ J].中國軟科學，2014（10）：182 ～ 194.

[5] 陳業華，鄧君.地方政府融資債務績效的評價[ J].統計與決策，2015（10）：54 ～ 57.

[6] 陳平，歐陽潔.地方政府債務支出效率評估研究——基于超效率DEA模型的分析[ J].財政監督，2016（23）：78 ～ 83.

[7] 金榮學，宋菲菲，趙長恒.基于模糊理論的地方政府性債務支出績效評價[ J].財會月刊，2017（24）：124 ～ 128.

[8] 金榮學，毛瓊枝.基于主成分與數據包絡組合法的地方政府債務績效評價[ J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2017（3）：55 ～ 61.

[9] 張吉軍，金榮學，張冰妍.高質量發展背景下地方政府債務績效評價體系構建與實證——以湖北省為例[ J].宏觀質量研究，2018（4）：32 ～ 44.