拜登貿易政策雛形乍現

王曉楓

1月25日，美國總統拜登簽署行政命令，對政府采購行為實施更嚴格規定，以增加對美國制造產品的采購，在實現其“購買美國貨”競選承諾、加強美國制造業的道路上邁出第一步。

新政策將包括收緊政府采購規則、加大聯邦機構購買進口產品的難度、修訂對美國制造產品的定義、提高對本土產品占比的要求等。該行政命令也旨在確保中小型企業能夠更便捷獲取競標政府合同所需的信息。

“根據‘重建更美好（Build Back Better）復蘇計劃，我們將投資數千億美元購買美國產品和材料，使我們的基礎設施現代化，并在一個競爭激烈的世界中提高我們的競爭力。”拜登表示。

該行政命令折射出拜登貿易政策大體輪廓，即關注美國工人，推進產業鏈回歸美國。“工人階級優先”曾是特朗普政府貿易政策優先目標之一。拜登政府會老調重彈嗎？

拜登貿易高參何許人也

特朗普政府貿易談判代表萊特希澤近日接受采訪時曾表示，拜登政府將會復制特朗普總統的許多貿易政策，特別是以工人階級為中心這個大方向。

“當選總統拜登沒有違背我們的貿易政策……如果他這么做了，就會不受歡迎……他的團隊中很多人都明白，我們的貿易政策是好的，是正確的。”萊特希澤認為。

四年前，特朗普就任美國總統時向美國工人承諾，讓制造業的就業崗位回歸美國。雖然特朗普試圖重振美國制造業之舉被認為并未奏效，但他提出的“讓美國再次偉大”和“美國優先”等貿易保護主義口號獲得產業工人階層認可，也使公眾輿論逐漸倒向經濟民族主義。

公眾輿論的變化最終逆流而上，美國決策界也由幾十年來對自由市場的忠誠開始轉向對經濟民族主義的青睞，這將對拜登政府貿易政策產生不可忽視的影響。

“我們改變了人們看待貿易的方式，我們改變了貿易模式。”萊特希澤坦言，“我希望這種趨勢會持續下去。”

萊特希澤與其代表的特朗普政府扭轉了幾十年的全球化趨勢，這既讓經濟民族主義對拜登政府貿易政策施加無形的影響，也讓拜登政府沒有任何可能回歸華盛頓共識下的全球化自由貿易，那種認為自由放任資本主義能為美國帶來全球領先優勢的觀點在歷史的后視鏡中漸行漸遠。

一個顯而易見的變化就是，在當今美國政治環境下，克林頓時代的北美自由貿易協議（NAFTA）和奧巴馬時代的跨太平洋伙伴關系協定（TPP）這樣的大自由貿易協議已再無立足之地。“拜登政府也不太可能立即有興趣重新參與多邊貿易談判，如全面與進步跨太平洋伙伴關系協議（CPTPP）。”美中貿易全國委員會高級副主席彭捷寧（Jacob Parker）對《財經》記者說。

拜登和他的團隊意識到這種經濟民族主義的變化，因此承諾將采取截然不同的國際貿易方式，即美國談判代表將不再把重點放在為金融公司、藥企和其他不能直接促進國內出口或就業的公司開拓海外市場上。

擔任拜登政府國家安全顧問的杰克·蘇利文（Jake Sullivan）以及拜登團隊中可能獲得高級貿易職位的其他成員均抱持這種觀點，這種新思想正在成為民主黨主流。

蘇利文在與奧巴馬政府國務院官員詹妮弗·哈里斯（Jennifer Harris）的聯名文章中指出，為什么美國貿易談判首要任務是讓中國對高盛開放金融體系，貿易政策反而應該聚焦如何提高中產工資水平和創造高薪工作崗位，而不是讓這個世界對企業投資更安全。

“進一步貿易談判的意義，不是為了讓跨國公司投資變得安全，”蘇利文在大選期間接受采訪時說，“這關乎就業和工資。”

蘇利文是拜登競選議程“重建更美好”主要起草人，他將是塑造拜登政府貿易理念的靈魂人物之一。自2017年起，蘇利文就與奧巴馬政府官員和一些共和黨資深人士一起深入基層采訪數以百計小企業主、農民、教育者、州和地方政府官員以及其他相關人士，了解他們的訴求，探索美國政府應該實行怎樣的經濟外交政策才能真正惠及中產階級。

2021年1月25日，美國總統拜登簽署行政命令，對政府采購行為實施更嚴格的規定，以增加對美國制造產品的采購。圖/人民視覺

“第四條路線”

關于何種貿易理念更有利于美國中產階級民眾的爭論長久存在，且隨時代變遷而有不同的答案。“貿易保護主義者認為關稅和其他形式的經濟民族主義有利于中產階級，自由貿易主義者則認為自由貿易有利于中產階級。”自由意志主義智庫卡托研究所貿易政策研究中心副主任西蒙·萊斯特（Simon Lester）對《財經》記者表示。

拜登政府會選擇何種理念的貿易政策以實現其服務中產階級的承諾，是繼承特朗普的經濟民族主義，還是新瓶裝舊酒？“拜登的貿易政策，就像特朗普的貿易政策一樣，與中產階級的聯系很大程度上取決于使用的言辭和政策如何推廣。”萊斯特說。

蘇利文將之定義為，尋求在全球化、美國優先、進步主義之外的“第四條路線”經濟外交政策模式，以解決中產階級對經濟的擔憂。全球化、美國優先、進步主義這三條路線代表了美國自上世紀后半期興起的主要貿易理念，每一種理念主導下的貿易實踐都對美國中產階級帶來復雜的影響，無法簡單用二分法定義其利弊得失。

備受民粹主義挑戰的全球化是上世紀90年代以來的主流貿易理念，無論是共和黨總統的貿易代表——卡拉·希爾斯（Carla Hills）和羅伯特·佐利克（Robert Zoellick），還是民主黨總統的貿易代表——沙琳·巴爾舍夫斯基（Charlene Barshefsky）和邁克爾·弗羅曼（Michael Froman），都積極推進自由貿易議程。

美國貿易代表辦公室在這種理念下簽署大量雙邊和區域貿易協議，在他們看來，推廣跨國公司利益和低關稅貿易政策所帶來的益處會最終自上而下滲透至普通美國中產階級。

例如，跨國藥企獲得開放的海外市場會使美國中產階級受益，即使是間接的，因為海外收入增強跨國公司實力，使其能夠在國內進行研究，為美國消費者推出新產品，并為其他相關行業也帶來工作機會等附加價值。

全球化理念主導全球貿易數十年，為美國人帶來廉價消費品，也使美國公司擁有更廣大海外市場、實現更多經濟利益和以更高效方式配置資源。美中不足的是，在緩解美國中產家庭日益增長的醫療、住房、教育成本等方面的壓力上收效甚微，并且讓很多制造業產業工人感到他們的工作機會被全球化剝奪了，因為一個不可忽視的事實是2000年至2010年期間，美國流失600萬個制造業崗位，全球化被認為是原因之一。

正因如此，特朗普批評往屆政府的貿易協議未能保護美國制造業工人，他認為懲罰性關稅和其他制裁措施能更好地維護美國中產階級利益。但這些號稱能為美國人帶來真正好處的經濟民族主義政策最終事與愿違，因為特朗普發起的貿易戰不僅顛覆國際貿易規則和穩定性，將世界上最大的兩個經濟體推向脫鉤邊緣，破壞與傳統盟友關系，對進口商品征收新關稅及其招致的報復性關稅措施反而損害了美國本土制造商、農民和消費者利益。

特朗普的經濟民族主義貿易政策與其反對的全球化并無二致，都是用犧牲一部分人利益保護另一部分人利益，并未給廣大中產階級帶來利益。蘇利文在調查中發現，一些曾在2016年投票支持特朗普的美國產業工人已經意識到，特朗普的政策也在中產工人中制造了“得益者”和“失益者”。以鋼鐵行業為例，特朗普政府對進口鋼鐵征收關稅，以保護國內鋼鐵行業，但他保護的鋼鐵行業工人人數遠少于因此受到傷害的汽車、橋梁建設、啤酒桶生產等行業的工人人數，這些行業依靠鋼鐵作為原材料，鋼鐵關稅損害了這些行業無數美國企業的利益，僅福特公司就增加高達逾10億美元的成本。更重要的是，正因特朗普政府采取的關稅提高它們的成本，這些工廠的就業增長也陷入停滯。

俄亥俄州長期以來都是搖擺州，也是外資帶來就業機會最多的州之一。該州的很多經濟發展組織已經意識到經濟全球化的復雜效應。特朗普政府用關稅阻止某些制造業行業外包工作到海外國家，但這也會抑制外資投資，并最終影響其他制造業的工作增長。經濟分析局（BEA）數據顯示，外國跨國公司直接投資在2013年至2018年間創造就業數量占新增美國制造業就業數量80%。

正因如此，在蘇利文的調查報告中，科羅拉多州、內布拉斯加州以及俄亥俄州哥倫布市等部分地區的受訪者表示，長期以來的貿易政策一般都是為從事高端制造業、農業、商業服務、科技和旅游業的中等收入工人利益服務。他們擔心，當國家貿易政策為了服務其他中等收入工人的利益而搞大轉彎，他們會成為輸家。

“美國優先”貿易政策的弊端是拜登政府需要避免的，與此同時，拜登政府還必須謹慎權衡進步派經貿政策的利弊得失，避免在意識形態熱情下繼續陷入制造“贏家”同時也制造“輸家”的老套路。拜登勝選讓一些民主黨內進步派議員躍躍欲試，例如參議員伊麗莎白·沃倫（Elizabeth Warren）提出了她的方案——以中產階級為基礎的經濟愛國主義。

與美國優先模式一樣，進步主義理念同樣認為應該限制全球化自由貿易，以確保制造業工作機會留在美國，不同的是他們反對單邊主義和零和博弈。進步派們強調，貿易政策專家必須摒棄對美國跨國公司有利的事情必然對中產階級有利這種觀點。美國貿易官員用納稅人的錢幫助美國公司在國外贏得合同和交易，但這些合同和交易是在海外而不是美國創造就業機會，所有或大部分利益都流向投資者，而不是美國工人或社區。進步派因此質疑美國政府是否應該在一個與美國利益完全脫節的行業上花費如此多政治資本。在他們看來，美國政府今后在決定是否以及如何為在海外經營的美國公司動用貿易手段時，應該考慮稅收結構和稅收收入。

進步派理念在民主黨內獲得諸多支持，連克林頓政府財政部長勞倫斯·薩默斯（Lawrence Summers）都反對把好萊塢、投資銀行和希望保護知識產權的發明家利益放在首位。他在接受采訪時說，他們的“精英擔憂”對美國的就業或稅收沒有多大貢獻。

長久以來，美國通過用貿易政策在全球范圍內推進知識產權規則，以保護美國公司利益。萊斯特就對《財經》記者指出，拜登和今后的美國政府可能探索一種全新的貿易協議模式，例如，不包括投資知識產權條款。日美貿易協議就包括關稅削減和數字貿易協議，但不包括知識產權。

即將上任的美國貿易代表戴琦（Katherine Tai）也認為，新一屆政府想要一個以工人為中心的貿易政策，而不是一個關注企業競爭力或價格優勢的政策。“人們不僅僅是消費者，他們也是工人和掙工資的人。”戴琦最近對一家大型企業集團表示。

進步主義理念尚未付諸實踐已經讓一些貿易政策資深人士直翻白眼（eye-rolling），因為在他們看來，克林頓政府也曾做出類似承諾，但成效不大。不僅如此，由于進步主義理念主張貿易政策應助力美國向低碳經濟轉型，一些政策制定人士擔憂，這可能導致傳統能源行業工作機會減少，傷害一部分低學歷產業工人，這些人大多投票給共和黨，如果民主黨對該群體明顯減少貿易政策扶植可能會加劇黨派分歧。

帶回制造業真能救中產？

鑒于以上三種模式皆有優缺點，在蘇利文構想中，拜登政府經濟外交政策需要讓貿易議程與美國企業和工人利益更緊密結合，確保利益惠及更廣泛群體;不僅如此，還要積極改革國際貿易規則和執行工具，確保美國繼續融入其經濟所依賴的全球市場，避免國際經濟局勢動蕩帶給美國中產家庭負面影響。

實踐表明即便是復合型貿易政策也無法兼顧多方利益，更何況同時實現如此眾多具有挑戰性的目標。不僅如此，在錯綜復雜的國內國際經濟局勢中用貿易政策維護美國中產階級利益且要與其他利益群體和優先事務博弈絕非易事，這如同走鋼絲。

在國際層面上，拜登要平衡如何在削減關稅修復盟友關系與保護相關產業美國產業工人利益之間取得平衡，例如，取消鋼鐵關稅必然會引發鋼鐵行業工人和其背后利益集團的不滿。“這將是拜登政府貿易政策面臨的重大挑戰之一，拜登需要努力在不惹惱受益的美國利益集團情況下結束這些貿易戰（施加的關稅）。”萊斯特說。

在國內層面，不受拜登政府青睞的行業具備強大游說力量，這些行業為拜登當選提供數億美元政治獻金，拜登無法輕易忽視他們的利益。這些行業還在國會有強大盟友，國會在制定美國貿易議程方面發揮著重要作用，例如，制藥行業就一直能夠拖延貿易協議，直到它得到它想要的東西，盡管這種情況可能正在改變。萊特希澤曾在戴琦協助下達成美墨加協定，但制藥行業未能獲得來自仿制產品競爭的保護。

拜登團隊認為，美國國會和公眾的政治變化將足以幫助其推行修訂后的貿易政策。過去，共和黨議員一直是堅定的自由貿易者，他們尋求幫助企業清除海外投資的障礙。但在過去四年里，隨著特朗普推行保護主義貿易政策，情況發生變化。一些共和黨議員支持通過補貼和關稅來幫助美國制造業。

不僅要艱難平衡利益沖突，拜登政府意欲采取產貿一體化政策振興制造業也遭到質疑，因為產業政策失敗案例在發達資本主義經濟體比比皆是，從日本經濟停滯再到法國試圖建立繁榮科技行業的失敗嘗試。

很多進步主義智庫研究人員建議拜登制定產業政策與貿易政策相輔相成，將美國的外部和國內優先事務更加緊密結合，依靠稅收激勵、補貼和政府采購等工具，努力將工廠就業機會和供應鏈帶回美國。拜登的稅收提案就旨在促使美國企業將工作崗位留在國內，而不是減少外資對美國的投資。在美國擴大設施將獲得稅收抵免，將生產轉移到國外，特別是轉移到避稅港，將受到更高稅收的懲罰。

“拜登總統的‘購買美國貨計劃要求政府花費數千億美元采購美國制造產品。這可能意味著將推動美國國內產業政策，支持戰略性產業，改善研發資金，投資國內教育，通過移民改革留住關鍵外國人才。”彭捷寧說。

雖然產業政策呼聲愈演愈烈，并獲得跨黨派支持，但萊斯特就不認為產業政策會對美國經濟或中產階級會有太大的成功。在他這一類自由意志主義經濟分析人士看來，即使是最聰明的產業計劃，經過美國政府不可靠的品質過濾后會變成什么樣子？也許會成為裙帶關系和保護主義的借口。而且，即使成功了真能帶來大量工作機會嗎？因為即便制造業在美國經濟所占份額有所上升，那么大部分工作將由機器人完成，而不是人類。

不僅如此，很多經濟分析人士提出這樣的一個問題，即將制造業帶回美國真能完全代表美國廣大中產階級利益嗎？在他們看來，拜登的“重建更美好”計劃就是在維護舊有的、甚至是越來越無關緊要的觀念，這種觀念依然抱持制造業就業是實現中產階級繁榮最佳途徑這個老黃歷。

“拜登的政策可以支持部分制造業回流美國，但制造業只是美國經濟的一小部分，這只會帶來有限的更廣泛經濟利益。”穆迪分析機構（Moodys Analytics）首席經濟學家馬克·贊迪（Mark Zandi）對《財經》記者表示。

拜登承諾通過“購買美國貨”采購和建立國內供應鏈來創建數百萬工作機會，然而一個諷刺的事實是制造業現在只雇傭全美9%的勞動力。“美國在奧巴馬時期就想搞制造業回流，但成效不大，制造業占美國經濟的比重并未回升。”中國人民大學國際關系學院教授李巍對《財經》記者表示。

隨著致力于節約勞動力的新興技術不斷涌現，制造業工種占勞動力總數的百分比將在長期內穩步下降，這是可預見的趨勢。與此同時，大多數美國家庭如今通過在制造業以外領域工作，特別是在美國具有競爭優勢的服務業維持中產階級生活水平。

拜登政府若忽視這一事實，那么其推出的為工人服務的貿易政策只是回應制造業長期衰退帶來的社會焦慮情緒，而無法解決美國中產階級所面臨的真正問題。不僅如此，如果拜登政府不能實現突破，那么將在某種程度上延續特朗普的經濟民族主義貿易理念，只是用不同的方式進行操作。