“勸耕貸”發展問題及對策研究
——基于界首市的調研分析

王晨語 張 倩 宋 燕

（安徽財經大學財政與公共管理學院，安徽 蚌埠 233000）

多年來，國家出臺了許多金融支農、惠農、強農政策，但金融資源總是難以配置到三農領域。新型農業經營主體生產經營規模的擴大受制于資金，“融資難，融資貴”的問題仍然存在，故農業信貸擔保工作責任重大。2016年4月，省農業信貸擔保公司在農村金融供給側發力創新，推出了全國首創的農業信貸擔保“勸耕貸”模式。截至2020年2月底，全省“勸耕貸”累計為21875戶新型農業經營主體提供貸款擔保總額101.6億元。本文基于界首市財政局提供的“勸耕貸”貸款明細表，對表中數據進行處理和分析，總結出界首市“勸耕貸”的發展現狀，分析現狀背后蘊含的問題，并提出相關解決方案。

一、文獻綜述

隨著“三農”經濟的不斷發展， 小規模農業生產已經無法適應農業發展的腳步，以家庭農場、農民專業合作社和農業企業為代表的新型農業經營主體展現出較強的生產力和發展潛力，已經成為我國農業發展的中堅力量。新型農業經營主體是在農戶承包經營的基礎上發展而來的，張照新和趙海（2013）將之定義為在經營規模、生產條件和經營管理能力方面具有明顯優勢的農業生產組織，將農產品的生產商品化，使得勞動生產率、資源利用率和土地產出率大幅度提升。但新型農業經營主體的發展腳步受到了生產效益低、管理體系不健全、人才供給不足等問題的阻礙。對于制約新型農業經營主體進一步發展的諸多問題，不少學者給出了各自的解決方案。張照新和趙海認為要從農業保險、政府扶持以及人才培養方面發力。黃祖輝和俞寧（2010）認為要加強公共投入和政策支持力度，營造農業創業環境，創新發展機制。截至2021年6月末，安徽省累計開展政銀擔業務4600.48億元，發展勢頭旺盛。但制約其發展的難點逐漸顯現。黃慧春提出，政銀擔三方合作存在協調度低，監管制度不完善的問題。楊松和張建（2018）認為民營融資擔保機構也應該擁有準入資格。王媛媛（2018）以自身在擔保公司工作的經驗說明代償補償制度不完善，并且銀行參與持續性弱。

現有政銀擔、農業政策性金融、新型農業經營主體的相關文獻和研究成果十分豐富，然而關于“勸耕貸”的文獻大多為相關新聞報道，缺乏理論和實證分析。本文以界首市的“勸耕貸”發展現狀為抓手，分析了當前“勸耕貸”發展的難點以及相關對策，以期豐富“勸耕貸”的研究。

二、界首市“勸耕貸”發展現狀

1.服務范圍大，受益群體地區分布廣

據界首市財政局工作人員介紹，目前界首市“勸耕貸”的服務范圍不僅涵蓋了農林牧漁生產產業，還涉及到了農業機械、農業技術技等農業服務領域，更有農田基礎設施、休閑農業、觀光農業等農村新業態。“勸耕貸”業務開展靈活，并不局限于傳統農業的生產。只要符合“勸耕貸”條件，從事農業相關產業的適度規模經營主體都可參與其中。2019年成功獲保的經營主體分布情況如表1，界首市的18個鄉鎮街道均有成功獲保案例。

表1 各鄉鎮街道獲保情況表

2.財政支持力度只增不減，但戶均放款金額波動較大

界首市自2016年起開始實施“勸耕貸”試點工作，2018年全面推進“勸耕貸”業務的擴大，2019年省政府加快推動“勸耕貸”提質放量增效。2020年新冠疫情暴發，農業的勞動密集型特點突出，所受沖擊較大，因此本年“勸耕貸”的發展腳步放緩。2021年經濟逐步復蘇，界首市加大對新型農業經營主體的支持力度，“勸耕貸”的放款數量呈現出爆發式增長。2021年前8個月就實現了對1137戶進行擔保放款的業務，總放款金額高達4.28億元。據界首市財政局統計數據，自2016年9月至2021年8月，界首市共有1595戶新型農業經營主體成功申請“勸耕貸”，提供總擔保金額為8.20億元。由表2“勸耕貸”獲保情況的面板數據來看，“勸耕貸”發展情況有所反彈，但發展態勢整體向好。

表2 2016年～2021年擔保貸款情況表

3.申請貸款期限缺乏彈性

根據界首市財政局提供的“勸耕貸”申請主體信息表顯示，申請1年期貸款的農戶占申請總體的68.3%，申請3年期貸款的農戶占總體的29.0%。據阜陽市2020年統計年鑒，界首市2019年農業總產值增加了558769萬元，農林牧漁四個行業分別貢獻了49.0%、7.9%、32.6%、1.6%。其中，小麥總產值占農業總產值的42.0%，玉米占了27.3%。由以上數據可以看出界首市的新型農業經營主體的生產偏向于生產周期較短的農產品。但也存在部分主體經營的產品生產周期長，資金回籠需要較長時間。在1595戶“勸耕貸”申請主體中，只有2戶的貸款期限表現出靈活性，其余主體均選擇了固定的期限。

表3 貸款期限表

4.參與“勸耕貸”的銀行主體數量逐漸增加，但增長幅度較小

2016年以來，參與“勸耕貸”合作的銀行從最初的1家發展到現在的13家。界首市參與“勸耕貸”業務的銀行主要為政策性銀行、大型國有商業銀行和農村商業銀行，同時也有村鎮銀行這一新鮮血液的加入。其中近年來興起的村鎮銀行——界首中銀富登村鎮銀行有限公司于2019年12月首次參與“勸耕貸”業務，放款總額為140萬元；該銀行于2020年共發放14筆“勸耕貸”，總放款金額為870萬元。參與“勸耕貸”業務的銀行主體逐漸增加，但是覆蓋范圍仍處于較低水平，中小銀行參與其中的積極性仍舊呈現出低迷狀態。

三、界首市“勸耕貸”發展障礙原因分析

1.缺乏反饋機制

“勸耕貸”的信息遵循自上而下逐級傳播的擴散規律，卻缺少自下而上的反饋機制。反饋信息是一個機體進行自我修正的依賴。安徽省農擔公司借助地方政府出臺相關政策，地方政府將之落實，所有的信息都是自上而下進行傳遞。作為政策的實行對象，新型農業經營主體的反饋對于“勸耕貸”業務的調整具有直接的指導意義。當前，新型農業經營主體的意見只能反饋至鄉鎮政府，而鄉鎮政府可能會選擇性上報，這就導致上級部門無法接收到真實有效的意見反饋，不能及時對“勸耕貸”業務進行調整。

2.宣傳力度不夠

很多新型農業經營主體對于“勸耕貸”知之甚少，缺少對于常規貸款方式以外的融資渠道的了解。在需要資金支持時，他們往往選擇向農商行或其他銀行尋求貸款，或者向身邊的親戚朋友借款。新型農業經營主體對于“勸耕貸”的認知停留在較淺的層面，一方面是由于當地政府、銀行、擔保公司各方機構的宣傳力度不足；另一方面是當地新型農業經營主體的文化水平偏低，缺乏對于現行金融支農政策的有效認知，不懂得合理利用金融力量。“勸耕貸”主要依托組織傳播和人際傳播兩個渠道進行傳播。組織傳播方面，政府的傳播力度和傳播效果為最佳，農擔公司次之。相較來說，銀行方面的宣傳有更大的改進空間。人際傳播方面，有不少新型農業經營主體表示自己是從親戚朋友以及同行處了解到“勸耕貸”的相關政策。

3.可擔保貸款金額偏低，無法滿足較大生產主體的需求

據界首市2016年至2021年8月的貸款信息表顯示，有將近90%的新型農業經營主體貸款金額低于100萬元，并且成功獲保300萬元以上的經營主體僅1家。新型農業經營主體的規模化經營需要大量資金投入，特別是在一個農業生產周期結束時，需要進行下一周期的投資，而上一生產周期的資金尚未及時回籠，急需用錢，而“勸耕貸”大多數情況下無法滿足其需求。不少新型農業經營主體再結束了一次“勸耕貸”的申請之后不再選擇續貸，而是轉而尋求其他渠道的資金支持。

表5 貸款金額情況表

4.放款期限較長，還款期限缺乏彈性

界首市“勸耕貸”從申請日起至放款日止，大約需要一個月的時間。鄉鎮街道對本鄉鎮上各類新型農業經營主體進行走訪調查，為他們建檔立卡，對提出申請的新型農業經營主體進行信用調查和項目審批，將符合要求的項目進行公開公示，由銀行自由競標，最后由鄉鎮政府和安徽農擔公司擇優選擇承辦行。承辦行將從多個方面對新型農業經營主體進行技術盡調，同時省農擔公司進行復合盡調。通過復合盡調的項目返回項目所在鄉鎮進行公示，接受熟人的檢驗。接著銀行將對公示無誤的項目進行放款審批，省農擔公司完成簽約手續。復雜的申請流程將耗費大量時間，可能無法滿足申請主體急需用錢的需求。

“勸耕貸”貸款期限原則上為1年，到期需及時還款，否則可能被納入失信名單。界首市的農業生產主要分布在玉米小麥等經濟作物領域，具有很強的周期性。如果還款期限恰好處于新一輪的播種時節，經營主體不僅需要向農業生產中投入大量資金，還需向銀行歸還上一年的貸款，極為不合理。

四、界首市勸耕貸業務的完善

1.健全監督管理體系

（1）加強對鄉鎮政府推薦項目的監管

省農擔公司以及政府部門不僅要關注到成功申請“勸耕貸”的主體，也要定期下鄉走訪，探尋是否存在有貸款需求卻因各種因素被拒之門外的農戶。鄉鎮政府掌控著“勸耕貸”的第一關卡，所有項目的申請都必須通過鄉鎮政府這一關。因此，鄉鎮政府的工作狀態直接影響了“勸耕貸”項目的質量。省農擔公司和政府部門的監管能夠有效監督鄉鎮政府，在一定程度上避免尋租行為。

（2）建立動態檢測機制，嚴格監督資金的使用去向

省農擔公司與地方政府應適時走訪“勸耕貸”主體，跟蹤貸款的使用情況。“勸耕貸”性質上屬于農業政策性金融產品，服務于新型農業經營主體，定位明確，資金安排有明確的標準和門檻。故其用途應嚴格限制在“三農”領域，禁止貸款流向農業以外的行業。原因有三：一是“勸耕貸”是宏觀經濟調控的政策性工具，為不具有足額抵押物的農民提供信用貸款，擴大農業生產邊界。若原本用于“三農”領域的資金流向其他行業，則會導致農業領域資金的“缺位”現象，制約農業的發展。二是防止“勸耕貸”的跨行業流動破壞了政府與市場的分工合作。對于市場回報高的行業，可由市場進行調節。政府性資金則主要用于市場失靈的、私人資本不愿涉足的行業，比如“三農”。政府與市場分工明確，各司其職，應維護兩者之間的關系，充分發揮政府及市場機制的作用，嚴禁“越位”現象的出現。三是為了維護行業內的公平競爭。“勸耕貸”執行1%的擔保費率，融資成本不高于6.42%，是目前農業信貸領域融資成本最低的貸款。如此低的融資成本是為了拉動農業的發展，若其他行業涉足“勸耕貸”，不僅會造成本行業的不公平競爭，更會引發商業性擔保公司之間的惡性競爭。

2.“勸耕貸”業務本身的調整

（1）開發簡單易操作的“勸耕貸”APP

實現線上申請“勸耕貸”，增加線下申請業務的提前預約。目前“勸耕貸”已經實現了政銀擔三方的線上數據處理系統，能夠實現信息共享。但農戶申請端卻還是依靠人工發力。因此可以開發“勸耕貸”APP，簡化申請流程。APP的服務對象為文化程度相對偏低的新型農業經營主體，因此APP的應用應簡單易操作。軟件還可以增加“勸耕貸”的宣傳新聞，定期邀請成功申請的農戶進行經驗的傳授。同時設立政府信箱，為農戶提供一個咨詢問題的平臺和渠道。

（2）結合農業生產周期，建立彈性還放貸機制

農業生產具有周期性，資金回籠更是有期限。因此對于生產周期較長的經營主體可以適當調整還貸期限，避免出現在急需用錢的檔口卻要還貸的情況。由于農業受自然天氣影響較大，即便農產品收獲具有周期性，但其周期也可能因為種種不確定因素出現紊亂。因此結合農業生產周期以及當年的自然條件，建立彈性的還放貸機制對于經營主體來說是百利無一害的。但支農資金有限，應合理配置資源。既要為經營主體提供寬松的可選擇的還貸期限，也要充分利用資金。

將銀行貸款利率與貸款時長掛鉤。在一定的利率浮動范圍內，貸款時間越長，利率越高；貸款時間越短，利率越低。由此一來，可以激發經營主體的還款動力，提高資金的流動速度，增加資金的使用效率，使資源配置更加高效。同時為經營主體提供了可選擇的貸款期限，最大程度上發揮“勸耕貸”的效用。

（3）“勸耕貸”業務考核與獎懲機制

對于政銀擔三方人員，建立“勸耕貸”考核機制，打破職稱晉升只上不下的機制。特別是政府工作人員，認為晉升之后“一勞永逸”，工作懈怠，不利于“勸耕貸”業務的發展。建立業務考核和獎懲機制，將“勸耕貸”業務量、貸款不良率等具體指標納入考核范圍。對于考核合格及優秀的人員實行職位晉升、發放獎金等獎勵機制，同時對考核不合格的工作人員實行懲罰制度，將個人利益與團體成績掛鉤，激勵各方工作人員積極上進。

對于申請“勸耕貸”的新型農業經營主體，根據產業成果進行獎補政策。能夠按時或提前還款的農戶下次優先發放貸款，對當地經濟發展帶來顯著效果的以及帶動當地村民就業的農戶進行適量獎勵。而對于因不正當原因拖欠貸款，情節惡劣者納入失信名單，不再發放“勸耕貸”。

五、結語

作為一種創新農業信用擔保貸款模式，“勸耕貸”有效加強了政銀擔三方之間的信息共享，讓三方的合作發揮出“1+1+1＞3”的效果，但也出現了一系列的問題制約著“勸耕貸”的發展。針對以上難點，從健全監管體系、對“勸耕貸”業務本身進行調整以及建立政銀擔三方的考核及獎懲機制四個方面提出了突破瓶頸期的建議。其中監管體系的建立不僅要從源頭處發力，加強鄉鎮街道向上推薦“勸耕貸”項目的監督，更要在過程中發力，對貸款的流向及用途等信息做好管理，防止支農資金流向其他行業。而“勸耕貸”業務本身的調整則需探索發展創新式“勸耕貸”，讓“勸耕貸”與綠色、的發展理念產生聯動；同時開發“勸耕貸”APP，實現貸款的數字化申請，打破新型農業經營主體的信息壁壘，提升業務辦理效率，也為經營主體的信息反饋提供可行的渠道；建立彈性還放貸機制，不僅能夠加快資金的流動速度，增加資金的使用效率，也能為經營主體提供寬松的還款期限。