政府購買公共文化服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境及優(yōu)化策略
——基于文化演出行業(yè)的分析

李國東

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次以中央層面的文件提出鼓勵(lì)社會(huì)力量、社會(huì)資本、文化非營利性組織參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)。在隨后出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)構(gòu)建現(xiàn)代公共文化體系的意見》《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》《中華人民共和國公共圖書館法》《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購買公共文化服務(wù)的意見》等都明確提出公共文化領(lǐng)域?qū)嵤┱蛏鐣?huì)力量購買制度。如何激發(fā)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的熱情，消彌當(dāng)前政府公共文化服務(wù)供給不足和短板，并前瞻式治理公共文化服務(wù)供需主體的愿景目標(biāo)，顯得尤為重要和必要。

當(dāng)前，學(xué)界關(guān)于政府購買公共文化服務(wù)研究主要集中在以下幾個(gè)方面：一是政府購買公共文化服務(wù)的作用。傅才武(2018)認(rèn)為，政府向社會(huì)力量購買公共文化服務(wù)客觀上能夠產(chǎn)生借助社會(huì)投入的增量帶動(dòng)體制內(nèi)存量資源活化的效果，在一定程度上能夠激活沉淀基層文化單位中的公共資源，提高公共資源的效率。李國新(2021)也提出政府購買公共文化服務(wù)既做實(shí)了政府引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與的具體舉措，又推動(dòng)社會(huì)力量釋放了公共文化服務(wù)創(chuàng)新創(chuàng)造的活力。二是政府購買公共文化服務(wù)的實(shí)踐。黃麗娟(2014)分析南通市政府購買公共文化服務(wù)特征，指出完善政府購買公共文化服務(wù)的關(guān)鍵在于加強(qiáng)制度建設(shè)、培育社會(huì)組織和嚴(yán)格績效評(píng)估。陸和建和姜豐偉(2020)以上海社區(qū)活動(dòng)中心為例，對(duì)當(dāng)前社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)存在的問題及原因進(jìn)行了分析。三是政府購買公共文化服務(wù)存在的問題。張仁漢(2015)指出，購買隨意性強(qiáng)、責(zé)任模糊以及購買的穩(wěn)定性差等是當(dāng)前政府購買公共文化服務(wù)存在的普遍性問題。李山(2015)則認(rèn)為，購買體制和購買機(jī)制不完善，是導(dǎo)致政府購買公共文化服務(wù)“內(nèi)卷化”現(xiàn)象嚴(yán)重的主要因素。伍振玉(2016)提出，由于監(jiān)管過程和績效評(píng)估體系的缺失，致使“由上自下”的購買方式仍然沒有得到有效改變。

通過以上梳理，關(guān)于政府購買公共文化服務(wù)的相關(guān)研究取得了豐碩的成果，但這些成果主要集中于制度、意義、體制等方面的理論研究。通過實(shí)證分析“政府—承接主體”之間二元關(guān)系的成果相對(duì)薄弱。在文化社會(huì)力量還不發(fā)達(dá)的情況下，本文以國有院團(tuán)為承接主體，以文化演出為分析對(duì)象，對(duì)“政府—承接主體”之間的二元關(guān)系進(jìn)行剖析，以期為“十四五”時(shí)期政府進(jìn)一步完善政府購買公共文化服務(wù)政策，促進(jìn)文化資源“體制內(nèi)外”雙向流通，優(yōu)化公共文化資源配置，推動(dòng)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展提供參考。

一、政府購買公共文化演出存在的問題

近幾年來，我國政府購買公共文化服務(wù)取得了顯著的成績，公共文化服務(wù)供給匹配度明顯提高，公共文化服務(wù)形式多樣，公共文化服務(wù)內(nèi)容豐富多彩，有效提高了公共文化供給的匹配度。

(一)政府購買公共文化演出在公共文化事業(yè)費(fèi)總支出中占比偏低

自2013年中央提出政府向社會(huì)力量購買公共文化服務(wù)以來，2014—2018年文化部門累計(jì)投入購買各類藝術(shù)表演服務(wù)經(jīng)費(fèi)52億元。(1)文中和圖表數(shù)據(jù)無特殊說明，均來自《中國文化文物統(tǒng)計(jì)年鑒》(2015～2019)，國家圖書館出版社。從每年投入情況來看，購買經(jīng)費(fèi)呈逐年增長態(tài)勢，表明各級(jí)政府對(duì)購買公共文化服務(wù)制度的高度重視。從購買公共文化經(jīng)費(fèi)與整個(gè)公共文化事業(yè)費(fèi)投入比來看，政府購買公共文化演出整體投入仍存不足，政府投入購買公共文化演出經(jīng)費(fèi)占公共文化事業(yè)費(fèi)的比例偏低(見圖1)。2014—2018年，政府累計(jì)投入購買公共文化演出經(jīng)費(fèi)只占公共文化事業(yè)費(fèi)總支出的1.36%。從投入情況來看，2015年投入力度最大，但也只占公共文化事業(yè)費(fèi)總支出的1.58%。2016年、2017年、2018年分別只占1.3%左右。2016—2018年，政府每年購買公共文化演出投入較上年只增長0.01個(gè)百分點(diǎn)。

圖1 2014—2018年政府購買公共文化演出經(jīng)費(fèi)情況(單位：億元)

另一方面，政府購買公共文化演出經(jīng)費(fèi)雖然逐年增長，但從年增長率來看，呈現(xiàn)了一個(gè)“過山車”式的過程，經(jīng)費(fèi)投入極不穩(wěn)定，忽高忽低。2014—2018年，政府購買公共文化演出投入經(jīng)費(fèi)增長率最高的是2015年，增長率達(dá)到52.39%。相較于2015年，2016年投入增長率出現(xiàn)了負(fù)增長；2017年、2018年投入雖然是正增長，但相較于前一年，年投入增長率卻出現(xiàn)了下降的現(xiàn)象。政府購買公共文化演出經(jīng)費(fèi)投入下降直接導(dǎo)致了公益演出場次和觀眾人次的減少。文化和旅游部公布數(shù)據(jù)顯示，2019年文化部門所屬藝術(shù)表演團(tuán)體共組織政府采購公益演出15.73萬場，觀眾1.20億人次，分別同比下降2.7%和6.3%。(2)中華人民共和國文化和旅游部. 中華人民共和國文化和旅游部2019年文化和旅游發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].(2020-06-20)[2021-10-11].https：//www.mct.gov.cn/whzx/ggtz/202006/t20200620_872735. htm.在政府購買公共文化服務(wù)制度初始階段和社會(huì)文化演出組織不發(fā)達(dá)的情況下，各級(jí)政府投入購買公共文化服務(wù)就出現(xiàn)了“軟收縮”現(xiàn)象，這對(duì)實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)由“均等化”發(fā)展向“高質(zhì)量”發(fā)展轉(zhuǎn)變。

(二)政府購買公共文化演出內(nèi)容和種類單一

國家實(shí)施政府購買公共文化服務(wù)制度的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是為社會(huì)提供形式多樣、內(nèi)容豐富的公共文化產(chǎn)品，以解決公共文化服務(wù)供需錯(cuò)位、供需失衡等問題，推動(dòng)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。從政府購買公共文化演出的數(shù)據(jù)來看，這一問題并沒有得到有效改善。2014—2018年，政府累計(jì)采購各類公共文化演出72萬余場。從采購類型來看，地方戲曲類是政府購買公共文化演出的主要產(chǎn)品，占全部場次的50.76%；其次是歌舞、音樂類占全部場次的24.28%，綜合性藝術(shù)表演服務(wù)占9.1%。兒童劇購買場次較少，只占購買總場次的0.2%。文化和旅游部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2017、2018年話劇、兒童劇、滑稽劇沒有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)；沒有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的還有京劇，雜技、魔術(shù)、馬戲類，曲藝類等。表明這些類型的購買服務(wù)數(shù)量非常有限，也可能存在政府沒有購買這些類型的公共文化服務(wù)的情況。(見表1)。

表1 2014—2018年政府采購公益演出種類場次變化情況 單位：萬場次

另一方面，在相關(guān)藝術(shù)表演類型購買有限的同時(shí)，“烏蘭牧騎”公益性演出服務(wù)卻呈現(xiàn)出了一個(gè)政府購買相對(duì)穩(wěn)定增長的態(tài)勢。作為地方性演出團(tuán)體，政府每年購買公共服務(wù)高達(dá)萬余場次，說明其演出內(nèi)容、演出形式都與當(dāng)前的公共文化服務(wù)需求相符合。

(三)公共文化演出購買“社會(huì)化”程度偏低

2014—2018年，全國累計(jì)購買公有制藝術(shù)表演服務(wù)71.99萬場，其中文化部門69.96萬場，占整體購買的97.18%；全國累計(jì)投入購買公有制藝術(shù)表演服務(wù)經(jīng)費(fèi)51.95億元，其中文化部門50.32億元，占全部投入經(jīng)費(fèi)的96.86%。當(dāng)前，我國文化部門所屬的文化藝術(shù)表演團(tuán)體從其社會(huì)屬性上來講，分事業(yè)性質(zhì)和企業(yè)性質(zhì)兩種形式。文化和旅游部公布的數(shù)據(jù)顯示，政府購買的藝術(shù)表演服務(wù)中，事業(yè)性質(zhì)文化企業(yè)明顯高于企業(yè)性質(zhì)文化企業(yè)。2014—2018年，全國文化部門累計(jì)購買藝術(shù)表演服務(wù)69.96萬場，其中事業(yè)性質(zhì)文化企業(yè)50.08萬場，占71.58%，企業(yè)性質(zhì)文化企業(yè)19.89萬場，占28.42%；累計(jì)投入購買經(jīng)費(fèi)50.32億元，其中事業(yè)性質(zhì)文化企業(yè)28.52億元，占56.68%，企業(yè)性質(zhì)文化企業(yè)21.8億元，占43.32%。

圖2 2014—2018年政府采購公益演出情況

近幾年來，我國政府購買公共文化演出主體單一，購買公共文化演出的承接主體主要來自文化部門的公有制文化企業(yè)。“我國向社會(huì)組織購買服務(wù)的實(shí)踐大多是向體制內(nèi)的社會(huì)組織購買，或者政府通過公益創(chuàng)投模式培育成立社會(huì)組織來提供服務(wù)，這些購買行為一般屬于定向購買，缺乏競爭性。”(3)馬全中.中外政府向社會(huì)組織購買服務(wù)的比較研究——基于邊界、模式、法制、機(jī)制的多維視角[J].天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，18(06)：90-95.在公有制文化企業(yè)中，事業(yè)性質(zhì)文化企業(yè)高于企業(yè)性質(zhì)的文化企業(yè)，民間、非營利性等文化類社會(huì)組織更少，充分說明當(dāng)前我國政府購買公共文化演出的“社會(huì)化”還處于一個(gè)相當(dāng)?shù)偷乃健?/p>

(四)中央與地方支出比重失衡，支出責(zé)任與財(cái)權(quán)不相匹配

從縱向來看，中央和地方在購買場次、購買投入方面存在著巨大的反差，形成了“中央低、地方高”的格局。2014—2018年，中央本級(jí)累計(jì)投入購買公共文化演出2.83億元，占全部購買經(jīng)費(fèi)的5.45%，累計(jì)購買公共文化演出0.27萬場，占全部購買場次的0.38%；各省累計(jì)投入購買公共文化演出15.34億元，占全部購買經(jīng)費(fèi)的29.53%，累計(jì)購買公共文化演出8.92萬場，占全部購買場次的12.39%；各地(市)累計(jì)投入購買公共文化演出12.74億元，占全部購買經(jīng)費(fèi)的24.52%，累計(jì)購買公共文化演出17.15萬場，占全部購買場次的23.82%；各縣市區(qū)累計(jì)投入購買公共文化演出16.97億元，占全部購買經(jīng)費(fèi)的32.67%，累計(jì)購買公共文化演出44.84萬場，占全部購買場次的62.29%。

從單場次購買公共文化演出經(jīng)費(fèi)投入來看，2014—2018年，中央本級(jí)平均每場購買公共文化演出10.48萬元；各省區(qū)平均每場購買公共文化演出1.72萬元；各地市平均每場購買公共文化演出0.74萬元；各縣市平均每場購買公共文化演出0.39萬元。與購買公共文化演出總經(jīng)費(fèi)相比較，2014—2018年，均購買場次則是“中央高、地方低”。從表2可以看出，中央本級(jí)平均購買公共文化演出經(jīng)費(fèi)高于地方，但惠及觀眾遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于地方，中央在購買公共文化演出服務(wù)效率明顯低于地方。從支出責(zé)任與財(cái)權(quán)匹配度來講，雖然國家建立了文化經(jīng)費(fèi)專項(xiàng)制度，中央以轉(zhuǎn)移支付的方式加大了地方的財(cái)政在文化方面的支出，以緩解地方的財(cái)政不足的壓力。但通過當(dāng)前政府購買公共文化演出投入情況來看，中央和地方在政府購買公共文化服務(wù)支出比例失衡、支出責(zé)任與財(cái)權(quán)不匹配的現(xiàn)象仍然很嚴(yán)重。

表2 2014—2018年各級(jí)政府采購公益演出活動(dòng)情況 單位：萬場次、萬人次、億元

二、政府購買公共文化演出問題背后的原因

實(shí)施政府購買公共文化服務(wù)制度，從“契約”理論來講，旨在建立起一種“政府—社會(huì)”之間的激勵(lì)和約束機(jī)制，以解決公共文化服務(wù)產(chǎn)出和效率匹配度低等問題。作為新的制度安排，政府購買公共文化服務(wù)在實(shí)踐中顯示了其效能性。從應(yīng)然層面來看，政府購買公共文化服務(wù)有助于提高公共文化演出效率，激發(fā)文化類社會(huì)組織的發(fā)展。但從實(shí)然層面來講，由于我國實(shí)施政府購買公共文化服務(wù)制度起步較晚，制度本身尚存在諸多問題，加之配套政策不完善、文化類社會(huì)組織不發(fā)達(dá)等因素，從而嚴(yán)重影響了制度效果。

(一)規(guī)范性管理政策缺失導(dǎo)致購買過程失范

一是頂層設(shè)計(jì)的缺失和法律法規(guī)的不健全導(dǎo)致各方“權(quán)、責(zé)、利”界定不清。從當(dāng)前我國出臺(tái)的政府購買公共文化服務(wù)政策來看，法律層面上的只有《公共文化服務(wù)保障法》和《公共圖書館法》兩部，但這兩部法律只是強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)政府向社會(huì)購買公共文化服務(wù)，對(duì)政府購買公共文化服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制、社會(huì)力量參與政府購買的保障機(jī)制并沒有一個(gè)詳細(xì)的說明和規(guī)定。從政府、社會(huì)力量、文化組織三者之間的“權(quán)、責(zé)、利”來看，這兩部法律也沒有進(jìn)行明確的界定。美國在政府購買公共文化服務(wù)方面法治體系則略顯健全。如為了支持政府購買公共服務(wù)，保障各方權(quán)益，相繼出臺(tái)《政府績效與結(jié)果法》《聯(lián)邦政府采購法》《小額采購業(yè)務(wù)法案》《美國產(chǎn)品購買法》等法律法規(guī)，從法律層面確立了政府、社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)“權(quán)、責(zé)、利”。

二是監(jiān)管和評(píng)價(jià)機(jī)制缺失導(dǎo)致政府購買公共文化服務(wù)的質(zhì)量和效率無法達(dá)到預(yù)期效果。雖然《公共文化服務(wù)保障法》《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》等相關(guān)政策都一再強(qiáng)調(diào)要健全政府購買公共文化服務(wù)第三方參與的綜合績效評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)公共文化服務(wù)購買滿意度的績效評(píng)價(jià)。但由于我國政府購買公共文化服務(wù)制度實(shí)施較晚，公共文化演出購買監(jiān)督、績效評(píng)價(jià)等體系相對(duì)滯后。特別是在績效評(píng)估體系建設(shè)方面，還停留在傳統(tǒng)的體制內(nèi)評(píng)估階段(包含單位自評(píng)和上級(jí)評(píng)估)。傳統(tǒng)的績效評(píng)估機(jī)制由于缺乏透明度、公平性、公開性，不僅嚴(yán)重影響到了文化政策的執(zhí)行效果，還嚴(yán)重制約社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的積極性。

三是財(cái)政政策的缺失導(dǎo)致政府購買公共文化服務(wù)投入不足。當(dāng)前我國政府購買公共文化演出投入較少、占公共文化事業(yè)費(fèi)比例偏低等問題，其主要原因是政府沒有將購買公共文化經(jīng)費(fèi)單獨(dú)列算，政府購買公共文化經(jīng)費(fèi)支出還停留在傳統(tǒng)的“存量”基礎(chǔ)之上。《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》提出：“政府向社會(huì)力量購買公共文化服務(wù)所需資金列入財(cái)政預(yù)算，從部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)或經(jīng)批準(zhǔn)的專項(xiàng)資金等既有預(yù)算中統(tǒng)籌安排。”(4)中華人民共和國國務(wù)院辦公廳. 關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購買公共文化服務(wù)工作的意見[EB/OL].(2015-05-05)[2021-10-11].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2015/content_2868466. htm.通過對(duì)部分省市調(diào)研了解到，當(dāng)前從中央到地方，各級(jí)政府還沒有將公共文化演出購買資金單獨(dú)列支，只能從公共文化事業(yè)費(fèi)或其它專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中支出。雖然各級(jí)政府出臺(tái)相關(guān)政策明確規(guī)定將購買公共文化服務(wù)列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，增加投入力度，但“受傳統(tǒng)公共文化服務(wù)供給機(jī)制、投入方式的影響，很多地區(qū)購買公共文化服務(wù)的投入還比較小，且購買服務(wù)資金多從現(xiàn)有預(yù)算中統(tǒng)籌安排，很難新增資金，導(dǎo)致資金總體投入還比較有限”，(5)參見馬秦臨(原文化部財(cái)務(wù)司司長) ：《在政府向社會(huì)力量購買公共文化服務(wù)工作片區(qū)座談會(huì)上的講話》(內(nèi)部文稿)，2017年12月7日，廈門。最終將導(dǎo)致文化惠民工程和政府購買公共文化服務(wù)質(zhì)量都大打折扣。

(二)政府購買公共文化服務(wù)運(yùn)行機(jī)制的“內(nèi)卷化”

內(nèi)卷化是指“當(dāng)一種文化模式達(dá)到某種狀態(tài)后，既不會(huì)發(fā)展創(chuàng)新，也不會(huì)衰敗退后，更沒有轉(zhuǎn)化為一種新的模式，而是通過在其內(nèi)部變得更加的復(fù)雜的方式繼續(xù)發(fā)展。”(6)Geertz C. Agricultural Involution：The Process of Ecological Change in Indonesia[M].CA： University of California Press， 1963： 82.根據(jù)路徑依賴?yán)碚摚覈徺I公共文化演出運(yùn)行機(jī)制已經(jīng)進(jìn)入了一種“鎖定”狀態(tài)，無論是其購買模式還是運(yùn)行機(jī)制很難實(shí)現(xiàn)突破。政府購買公共文化演出“內(nèi)卷化”主要表現(xiàn)在購買程序、購買方式和購買對(duì)象幾個(gè)方面。

一是采取的仍是傳統(tǒng)的“自上而下”的供給側(cè)購買方式。《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購買公共文化服務(wù)的意見》強(qiáng)調(diào)政府購買公共文化服務(wù)要“建立‘自下而上、以需定供’的互動(dòng)式、菜單式服務(wù)方式，推動(dòng)公共文化服務(wù)供給與人民群眾文化需求有效對(duì)接”。(7)中華人民共和國國務(wù)院辦公廳. 關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購買公共文化服務(wù)工作的意見[EB/OL].(2015-05-05)[2021-10-11].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2015/content_2868466. htm.從各地實(shí)施的過程來看，政府購買公共文化服務(wù)由“向上負(fù)責(zé)”向“向下負(fù)責(zé)”的情況并沒有得到改善。首先，政府將購買內(nèi)容、規(guī)模，以及供給主體的相關(guān)資質(zhì)要求等向社會(huì)發(fā)布；其次，政府按照相關(guān)要求采取公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)等方式確定購買主體。購買主體確定后，政府與供給主體簽訂購買合同；再次，供給主體按照合同履行公共文化演出供給要求；最后，由購買主體對(duì)服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式等進(jìn)行驗(yàn)收。根據(jù)公共管理理論，向社會(huì)力量購買公共文化服務(wù)，政府和社會(huì)組織是“委托-代理”關(guān)系。但這種“委托-代理”關(guān)系仍然停留在傳統(tǒng)的“自上而下”管理模式，社會(huì)組織在公共文化服務(wù)或產(chǎn)品選擇、供給方式等方面并沒有實(shí)質(zhì)性的決策權(quán)，決策權(quán)仍然掌握在政府手中。

二是購買過程的“定向(委托)采購”或“選擇性吸納”。當(dāng)前我國政府購買公共文化演出過程和模式受文化惠民工程項(xiàng)目制“定向(委托)供給”模式的影響很深，雖然采取公開招標(biāo)、服務(wù)外包、委托代理等方式，但仍然沒有擺脫傳統(tǒng)的“定向(委托)采購”或“選擇性吸納”模式。所謂的“定向(委托)采購”是指由于文化類社會(huì)組織不發(fā)達(dá)，達(dá)不到政府購買要求，只能向各類國有文化演藝集團(tuán)、文化演藝團(tuán)體、電影放映公司等公共文化機(jī)構(gòu)定向購買公共文化服務(wù)和產(chǎn)品。如湖北省財(cái)政廳每年委托湖北省演藝集團(tuán)購買公共文化服務(wù)，而湖北省演藝集團(tuán)則將各類公共文化演出服務(wù)則直接委托給其所屬的各類文化演出團(tuán)體。與公開招標(biāo)、投標(biāo)等競爭性參與方式相比，定向(委托)購買公共文化服務(wù)是政府直接將購買內(nèi)容委托給相關(guān)機(jī)構(gòu)，而不是面向社會(huì)公開招募，造成公共文化事業(yè)機(jī)構(gòu)、國有文化企業(yè)、文化類社會(huì)組織、民營文化組織之間缺乏公平競爭。

三是對(duì)國有文化團(tuán)體(機(jī)構(gòu))的高度依賴。由于缺乏有效的績效評(píng)估機(jī)制，政府在購買公共文化服務(wù)過程中，仍然依附于“準(zhǔn)政府組織”的國有文化團(tuán)體，進(jìn)一步加速了國有文化企業(yè)的行政化，固化了“政府—國有文化企業(yè)—消費(fèi)者”這一“自上而下”的社會(huì)治理體系。國有文化企業(yè)作為政府購買公共文化服務(wù)的承接主體，首先是以組織生存為核心目標(biāo)，其關(guān)心的是項(xiàng)目能否實(shí)施和達(dá)到結(jié)項(xiàng)要求。(8)陳鋒，侯同佳. 政府購買社會(huì)服務(wù)的悖論——對(duì)社會(huì)組織參與社區(qū)治理的觀察[J].文化縱橫，2020(01)：111-118+143.項(xiàng)目能否滿足群眾需求？是否是群眾喜愛的內(nèi)容？能否提高公共文化服務(wù)與需求的匹配度？這些真正的核心問題則并不是他們關(guān)注的重點(diǎn)。國家出臺(tái)的一系列關(guān)于政府購買公共文化服務(wù)政策中一再強(qiáng)調(diào)要健全由購買主體、公共文化服務(wù)對(duì)象以及第三方共同參與的綜合評(píng)審機(jī)制，但從實(shí)際執(zhí)行情況來看，績效評(píng)估作為政府購買公共文化服務(wù)過程的重要環(huán)節(jié)，顯然沒有得到很好的落實(shí)。

(三)政府購買公共文化服務(wù)政策設(shè)計(jì)的“排他性”和“非競爭性”

我國實(shí)施政府購買公共文化服務(wù)制度是公共文化服務(wù)社會(huì)化、民營化的過程，從而逐步形成公共文化服務(wù)“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”共同治理的格局。美國學(xué)者E.S.薩瓦斯認(rèn)為，民營化可界定為更多依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依賴政府來滿足公眾的需求。它是在產(chǎn)品/服務(wù)的生產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)擁有方面減少政府作用，增加社會(huì)其他機(jī)構(gòu)作用的行動(dòng)。(9)E. S. 薩瓦斯. 民營化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].周志忍等，譯. 北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.“公共服務(wù)民營化是指非政府部門對(duì)于政府部門所實(shí)施的公共服務(wù)生產(chǎn)過程的替代行為，而無論這種替代是部分的還是全部的，直接的還是延伸的。”(10)敬乂嘉. 合作治理：再造公共服務(wù)的邏輯 [M].天津：天津人民出版社， 2009.但是從目前各級(jí)政府出臺(tái)的政策內(nèi)容和相關(guān)要求來看，各級(jí)政府在政策設(shè)計(jì)過程中，有意識(shí)地提高了文化類社會(huì)組織和民營文化組織參與公共文化服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，文化類民營組織很難進(jìn)入公共文化服務(wù)領(lǐng)域，參與公共文化治理。如文化部出臺(tái)的《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》明確指出：“承接政府向社會(huì)力量購買公共文化服務(wù)的主體主要為具備提供公共文化服務(wù)能力，且依法在登記管理部門登記或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會(huì)組織和符合條件的事業(yè)單位，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量。”(11)中華人民共和國國務(wù)院辦公廳. 關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購買公共文化服務(wù)工作的意見[EB/OL].(2015-05-05)[2021-10-11].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2015/content_2868466. htm.北京市相關(guān)部門出臺(tái)的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買公共文化服務(wù)的實(shí)施意見》對(duì)承接主體的條件要求：“按事業(yè)單位分類改革應(yīng)劃入公益二類或轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位；其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的事業(yè)單位；在民政部門登記成立的社會(huì)組織；經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會(huì)組織；在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量；其他具有承接公共文化服務(wù)能力的法人機(jī)構(gòu)。”(12)北京市人民政府. 北京市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市文化局等部門《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買公共文化服務(wù)的實(shí)施意見》的通知[EB/OL].(2016-08-10)[2021-10-11].http：//www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/201905/t20190522_59556.html.南京市《關(guān)于舉辦2020年政府購買公益文化服務(wù)現(xiàn)場會(huì)的通知》對(duì)2020年承接公共文化服務(wù)主體要求：“南京市2019年認(rèn)定的市五星級(jí)群眾文藝團(tuán)隊(duì)、省、市演藝集團(tuán)所屬團(tuán)隊(duì)、曾參與政府購買2019年公益演出團(tuán)隊(duì)、外邀特色團(tuán)隊(duì)。應(yīng)是省內(nèi)外具有演出資質(zhì)的國有及民營院團(tuán)、南京市五星級(jí)群眾文藝團(tuán)隊(duì)、曾參與政府購買2019年公益演出團(tuán)隊(duì)、市(區(qū))文化館、高等院校及企業(yè)藝術(shù)團(tuán)隊(duì)。”(13)南京市文化和旅游局. 關(guān)于舉辦2020年政府購買公益文化服務(wù)現(xiàn)場會(huì)的通知[EB/OL].(2019-12-06)[2021-10-11].http：//wlj.nanjing.gov.cn/njswhgdxwcbj/201912/t20191206_1731318.html.依據(jù)2016年修訂的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》要求，文化類社會(huì)組織注冊(cè)登記必須具備一定的人員規(guī)模、固定的辦公場所、專職工作人員、合法的資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)來源等，這無疑是將許多文化類社會(huì)組織和民營文化組織“拒之門外”。

(四)文化類社會(huì)組織和民營文化組織不發(fā)達(dá)

如果社會(huì)力量本身沒能力或不發(fā)達(dá)，就遑論參與公共文化服務(wù)。(14)吳理財(cái)，賈曉芬，劉磊.以文化治理理念引導(dǎo)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)[J].江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2015，48(06)：85-91.我國文化類社會(huì)組織不發(fā)達(dá)是導(dǎo)致政府購買公共文化演出主體單一、內(nèi)容單一、形式單一的主要因素。文化類社會(huì)組織發(fā)展的好壞直接影響到政府購買公共文化服務(wù)的效果。近些年來，雖然我國文化類社會(huì)組織取得了初步發(fā)展，規(guī)模偏小、水平不高、管理不規(guī)范、專業(yè)性不強(qiáng)等問題仍然嚴(yán)重，與政府購買標(biāo)準(zhǔn)、群眾實(shí)際需求還存在著一定的差距，很難承擔(dān)政府購買公共文化服務(wù)的任務(wù)。截止到2018年，全國社會(huì)組織817360個(gè)，其中文化類社會(huì)組織68744個(gè)，占全國社會(huì)組織的8.4%；各類社會(huì)團(tuán)體366234個(gè)，其中文化類社會(huì)團(tuán)體41835個(gè)，占全國社會(huì)團(tuán)體的11.4%；各類基金會(huì)7034個(gè)，其中文化類基金會(huì)295個(gè)，占全國基金會(huì)的4.2%；各類民辦非企業(yè)單位444092個(gè)，其中文化類民辦非企業(yè)單位26614個(gè)，占全國民辦非企業(yè)單位的6%。(15)中華人民共和國民政部. 中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒(2019)[M].北京：中國社會(huì)出版社，2019.從總體占比來看，全國文化類社會(huì)組織在全國社會(huì)組織中所占的比例偏低。雖然我國文化領(lǐng)域有近萬支文藝團(tuán)隊(duì)，幾十萬群眾業(yè)余文藝組織，還有不計(jì)其數(shù)的自發(fā)文藝組織，但真正具有比較正規(guī)的管理制度和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任能力、符合依法登記條件的社會(huì)組織，為數(shù)還很少。(16)沈海燕.政府購買文化社會(huì)組織公共文化服務(wù)的問題與對(duì)策[J].大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2020，19(01)：98-102.

另一方面，文化系統(tǒng)所屬的相關(guān)文化組織、文化機(jī)構(gòu)的減少給政府購買公共文化服務(wù)帶來了巨大的挑戰(zhàn)和困難。全國放映隊(duì)從2016年的46503支減少至2018年的45327支，三年時(shí)間減少1176支；截至2019年6月30日，全國農(nóng)村電影實(shí)際運(yùn)營的放映隊(duì)40000余個(gè)。全國文化和旅游部門所屬藝術(shù)表演場館的機(jī)構(gòu)數(shù)也在逐年減少。從2015年的1264個(gè)減少至2019年的1205個(gè)。群眾文化機(jī)構(gòu)近兩年也呈現(xiàn)出了減少的趨勢，2018年末全國共有群眾文化機(jī)構(gòu)44464個(gè)，比2017年末減少57個(gè)。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站33858個(gè)，比2017年末減少139個(gè)。2019年末全國共有群眾文化機(jī)構(gòu)44073個(gè)，比2018年末減少391個(gè)。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站33530個(gè)，比2018年末減少328個(gè)。(17)數(shù)據(jù)來源：根據(jù)相關(guān)主管部門公開資料整理而成。在當(dāng)前我國文化類社會(huì)組織還不發(fā)達(dá)的情況下，國有公共文化機(jī)構(gòu)、文化組織的縮減，將進(jìn)一步加深公共文化服務(wù)供需錯(cuò)位、供需匹配低等問題，嚴(yán)重制約政府購買公共文化服務(wù)的渠道、主體、水平和質(zhì)量，影響到我國政府購買公共文化服務(wù)制度的實(shí)現(xiàn)，影響到我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)“高質(zhì)量”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，影響到我國公共文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

三、優(yōu)化政府購買公共文化服務(wù)的政策建議

實(shí)施政府購買公共文化服務(wù)制度，是為了進(jìn)一步健全公共文化服務(wù)體系，推動(dòng)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。由于我國實(shí)施政府購買公共文化服務(wù)制度起步較晚，在實(shí)施過程中還存在著許多不足和缺陷。因此，完善政府體系是保障政府購買公共文化服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)。“規(guī)制體系的設(shè)計(jì)和實(shí)施應(yīng)當(dāng)以確保基礎(chǔ)設(shè)施的公共用途和保護(hù)作為合作方的民營部門為出發(fā)點(diǎn)，其核心要素包括績效、競爭程度等。”(18)E. S. 薩瓦斯. 民營化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].周志忍等，譯. 北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.破除體制機(jī)制壁壘，加大財(cái)政投入力度，發(fā)展壯大文化類社會(huì)組織和民營文化組織，以此拓寬政府購買公共文化服務(wù)的范圍，提高政府購買公共文化服務(wù)的效率。

(一)進(jìn)一步完善政府購買公共文化服務(wù)政策體系

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善法律法規(guī)。首先，從國家層面來看，缺乏針對(duì)政府購買公共文化服務(wù)的戰(zhàn)略規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)。在總結(jié)近幾年經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)政府購買公共文化服務(wù)政策設(shè)計(jì)的權(quán)威性、戰(zhàn)略性、長期性；提高政府購買公共文化服務(wù)政策設(shè)計(jì)的層次，將政府購買公共文化服務(wù)政策設(shè)計(jì)上升到中央層面或國家層面。其次，完善政府購買公共文化服務(wù)的法律體系。完善的法律法規(guī)體系是政府購買公共文化服務(wù)制度保障。在《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》的基礎(chǔ)上，制定《政府采購公共文化服務(wù)法》，對(duì)采購主體、承接主體、采購過程、監(jiān)管過程、效果評(píng)價(jià)、財(cái)政投入等內(nèi)容作出更加詳細(xì)的規(guī)定和解釋規(guī)范，實(shí)現(xiàn)政府購買公共文化服務(wù)的法治化。

二是健全政府購買公共文化服務(wù)過程監(jiān)管與績效評(píng)估體系。我國實(shí)施政府購買公共文化服務(wù)制度，是為了向社會(huì)提供高效、優(yōu)質(zhì)的公共文化服務(wù)或產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。政府購買公共文化服務(wù)并不是簡單的將相關(guān)權(quán)利讓渡于社會(huì)組織，還擔(dān)負(fù)著過程監(jiān)管、效果評(píng)估等職責(zé)。“在政府購買行為前，通過公開的資格審查制度和多方監(jiān)督的投招標(biāo)制度，盡可能消除逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)。”(19)余佶.政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理——基于委托代理視角及其超越[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2016(03)：169-175.對(duì)政府購買公共文化服務(wù)實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，加強(qiáng)政府購買公共文化服務(wù)招投標(biāo)、資格認(rèn)定等過程監(jiān)管相關(guān)政策的制定。實(shí)現(xiàn)監(jiān)管主體多元化，包括政府、新聞媒體、公眾和第三方機(jī)構(gòu)等。推行“第三方”和“受眾”雙向并進(jìn)的績效評(píng)估機(jī)制。充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，推動(dòng)績效評(píng)估和監(jiān)管過程的信息化、數(shù)據(jù)化，實(shí)現(xiàn)政府購買公共文化服務(wù)監(jiān)管過程和績效評(píng)估透明化、公正化、公平化和公開化。

三是完善政府購買公共文化服務(wù)的財(cái)政政策，拓寬購買資金的來源渠道。由于政府購買公共文化服務(wù)財(cái)政政策體系不完善，政府購買公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)以公共財(cái)政投入為主。應(yīng)完善政府購買公共文化演出的財(cái)政政策、金融政策和融資政策，將政府購買公共文化服務(wù)資金從公共文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)中剝離出來，單獨(dú)列入各級(jí)政策財(cái)政預(yù)算，增強(qiáng)投入力度，使其占國民生產(chǎn)總值的比例逐年增加。完善民間金融資本參與政府購買公共文化服務(wù)的政策，拓展購買公共文化服務(wù)資金來源渠道。在政府財(cái)政資金保障的前提下，充分發(fā)揮民間金融資本、各類基金會(huì)等方面的作用，制定直接投入、間接投入、項(xiàng)目資助等財(cái)政政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)金融資本參與購買公共文化演出，形成“政府財(cái)政”和“社會(huì)資本”共同購買的良好格局。

(二)破除體制機(jī)制壁壘，創(chuàng)新政府購買公共文化服務(wù)運(yùn)行機(jī)制

一是打破體制壁壘，積極引導(dǎo)和推動(dòng)各類社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)。由于受傳統(tǒng)文化體制等諸多因素的影響與束縛，文化類社會(huì)組織很難進(jìn)入公共文化服務(wù)領(lǐng)域，參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)。“推動(dòng)政府購買公共文化服務(wù)進(jìn)一步發(fā)展，需要打通將公共文化機(jī)構(gòu)排除在購買主體和承接主體之外的政策障礙，實(shí)現(xiàn)政策和法律的協(xié)調(diào)一致。”(20)公共文化立法課題組，范周.創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)公共文化服務(wù)體系現(xiàn)代化探析[J].現(xiàn)代傳播(中國傳媒大學(xué)學(xué)報(bào))，2015，37(05)：55-61.(21)李國新.公共文化服務(wù)保障法律制度的完善與細(xì)化[J].中國圖書館學(xué)報(bào)，2021，47(02)：29-39.推動(dòng)政府購買公共文化服務(wù)向縱深發(fā)展，必須打破文化體制壁壘，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)各類文化資源“體制內(nèi)體制外”的雙向流通，提升公共文化服務(wù)的水平和質(zhì)量。充分發(fā)揮市場配置資源的靈活性，建立以市場配置資源為輔的新型管理體制；營造社會(huì)資本進(jìn)入公共文化服務(wù)領(lǐng)域的良好環(huán)境，在市場準(zhǔn)入、審批、待遇、服務(wù)等方面創(chuàng)造寬松、良好的發(fā)展條件。(22)公共文化立法課題組，范周.創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)公共文化服務(wù)體系現(xiàn)代化探析[J].現(xiàn)代傳播(中國傳媒大學(xué)學(xué)報(bào))，2015，37(05)：55-61.

二是轉(zhuǎn)變政府職能，推動(dòng)政府由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變。“在傳統(tǒng)行政體制的制度慣性下，政府缺乏對(duì)于非政府組織的合作信任，只是有限地向社會(huì)力量開放公共文化服務(wù)資源，地方政府購買公共文化服務(wù)職能轉(zhuǎn)變并不到位。目前地方政府在購買公共文化服務(wù)政策職能的轉(zhuǎn)變過程仍受制于各種阻力而不夠徹底。”(23)李山.政府購買公共文化服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境與改革路徑[J].湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2014，38(05)：25-29.美國學(xué)者珍妮特·V·登哈特與羅伯特·B·登哈特認(rèn)為在公共管理中，政府的職責(zé)是服務(wù)，而不是掌舵。在政府購買公共文化服務(wù)工作中，政府要從具體的事務(wù)中脫離出來，由管理職能向服務(wù)職能轉(zhuǎn)變。從提供公共文化服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ㄍ晟频馁徺I政策，營造良好的購買環(huán)境，加強(qiáng)購買過程的監(jiān)管，協(xié)調(diào)各主體間的利益等，推動(dòng)購買公共文化服務(wù)機(jī)制長效發(fā)展。

三是簡化購買程序，降低社會(huì)力量參與購買范圍的門檻，提升購買的競爭力。首先，降低文化類社會(huì)組織和民營文化組織作為服務(wù)主體參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)的門檻。當(dāng)前，文化類社會(huì)組織和民營文化組織很難作為服務(wù)主體，進(jìn)入政府購買公共文化服務(wù)的范圍。為鼓勵(lì)文化類社會(huì)組織和民營文化組織參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)，在相關(guān)法律、政策框架下，應(yīng)簡化程序，降低門檻，鼓勵(lì)文化類社會(huì)組織和民營文化組織參與公共文化承接服務(wù)。其次，公開招標(biāo)程序，營造公平、公正的競爭氛圍。充分利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)、信息技術(shù)，將承接主體、服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式等向社會(huì)公開，著力打造一個(gè)公平、公開競爭的政府購買公共文化服務(wù)機(jī)制。

(三)加大文化類社會(huì)組織和民營文化組織的培育

由于文化類社會(huì)組織和民營文化組織在發(fā)展過程存在著資金來源無保障、人才嚴(yán)重缺乏、市場競爭力不強(qiáng)等問題，導(dǎo)致我國文化類社會(huì)組織和民營文化組織發(fā)展緩慢，無法完成政府購買公共文化服務(wù)的承接任務(wù)。

一是為文化類社會(huì)組織和民營文化組織提供資金保障。當(dāng)前，我國文化類社會(huì)組織和民營文化組織的發(fā)展高度依賴政府。為了推動(dòng)政府購買公共文化服務(wù)制度的全面實(shí)施和落地，要加強(qiáng)政府對(duì)文化類社會(huì)組織和民營文化組織的財(cái)政支持。為不同類型的社會(huì)力量提供多層次、多方位的資金扶持保障措施，利用財(cái)政資金撬動(dòng)引導(dǎo)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)建設(shè)。(24)歐陽建勇. 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下我國農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)的財(cái)政政策研究[D].江西財(cái)經(jīng)大學(xué)，2018.完善社會(huì)組織發(fā)展政策體系，拓寬文化類社會(huì)組織和民營文化組織資金來源渠道，打破文化類社會(huì)組織和民營文化組織發(fā)展的“資金瓶頸”。

二是加大對(duì)文化類社會(huì)組織和民營文化組織人才培養(yǎng)。由于缺乏系統(tǒng)、專業(yè)、科學(xué)的人才培養(yǎng)體系和培養(yǎng)方式，許多文化類社會(huì)組織和民營文化組織面臨的重大問題就是人才的嚴(yán)重缺乏，導(dǎo)致無力承接政府購買公共文化服務(wù)任務(wù)。應(yīng)建立以各級(jí)群藝館、文化館、文化站、文藝院團(tuán)等國有文化機(jī)構(gòu)為主體的人才培訓(xùn)平臺(tái)，邀請(qǐng)文藝骨干、文化名人等，通過定期或不定期的形式，對(duì)文化類社會(huì)組織和民營文化組織成員進(jìn)行規(guī)范化、系統(tǒng)化的培訓(xùn)和專業(yè)指導(dǎo)，提高組織成員的專業(yè)技術(shù)水平，提升組織的整體服務(wù)能力。