推進應對氣候變化與保護生物多樣性協同治理

王毅，張蒙，李海東，趙立君，田春秀

(1.中國科學院科技戰略咨詢研究院，北京 100190；2.生態環境部環境與經濟政策研究中心，北京 100029；3.生態環境部南京環境科學研究所，南京 210042)

應對氣候變化和保護生物多樣性是兩大全球性熱點和難點環境問題。國家自主貢獻無法滿足將全球平均氣溫較工業化前水平升高幅度控制在2℃的目標要求[1]。氣候變化是繼陸地和海洋利用變化、生物資源過度利用導致生物多樣性喪失的另一重要驅動因素，且能解釋生物多樣性喪失的14%[2]。值得注意的是，為應對氣候變化而進行的影響觀測、減緩和適應措施對生物多樣性具有積極影響。同時，保護生物多樣性對減緩和適應氣候變化也具有雙重意義。因此，要解決氣候變化和生物多樣性喪失雙重危機，不能將二者分離單獨去解決，而必須將二者視為相輔相成的兩個目標，從而起到協同增效的作用。如何實現應對氣候變化與保護生物多樣性協同推進，已成為全球關注的熱點問題。本研究基于氣候變化與生物多樣性的相互作用，分析了推進協同治理面臨的挑戰，提出了推進應對氣候變化與保護生物多樣性協同治理的政策建議，為解決當前困境提供支撐。

1 應對氣候變化與保護生物多樣性相輔相成

1.1 氣候變化是導致生物多樣性喪失的主要驅動因素之一

相關研究表明，氣候變化趨勢如果得不到緩解，將成為導致生物多樣性喪失的最大驅動因素，預計在21 世紀氣候變化將超越其他驅動因素(圖1)[3-4]。在全球升溫2℃情景下，生物多樣性銳減的數量將可能是升溫1.5℃的2 倍。氣候變化還改變著物種的分布格局，并且全球物種分布格局正以逐漸增加的速度變化。一項全球范圍的評估顯示，物種在向兩極移動，陸地物種平均每10 年移動17km，海洋物種平均每10 年移動72km[5]。生境喪失是對生物多樣性的最大威脅，而氣候變化將加劇棲息地喪失和破碎化(圖2)[6-7]，氣候變化可能在大于18%的陸地生態空間(覆蓋大于5 0%的陸地脊椎動物物種)中加劇了物種棲息地喪失和破碎化[6]。同時，氣候變化引發的極端天氣事件，也對生物多樣性造成直接破壞，例如植物受損、生態系統破壞等。

圖1 未來氣候變化和二氧化碳濃度對生物多樣性和生態系統過程的潛在影響[3]

圖2 氣候變化加劇棲息地喪失和破碎化可能性的置信區間[6]

1.2 保護生物多樣性對減緩和適應氣候變化具有雙重作用

保護生物多樣性對減緩和適應氣候變化發揮著重要作用。一是為遏制生物多樣性喪失進行的生態環境質量改善，可維持并提升生態系統碳匯功能，減緩氣候變化。生物多樣性與生態系統碳儲量正相關，海洋、陸地每年固碳總量約56 億噸，是實現碳達峰碳中和目標的重要支柱。預計到2050 年，通過植樹造林、重新造林、避免森林砍伐以及農業、牧場和森林管理等方案，全球可減少約1000 億噸碳，相當于同期化石燃料排放量的10%～20%[8]。二是減少對生物多樣性造成不利影響的活動(改變棲息地、過度采伐、污染和外來物種入侵等)也有助于提高適應氣候變化的能力。例如，通過保護和在自然保護地之間建立生態廊道來應對棲息地破碎化，可提高生態系統的韌性以應對氣候變化，增強適應氣候變化的能力。三是提供生物質能，并為大規模發展可再生能源提供土地等。

1.3 應對氣候變化有助于保護生物多樣性

應對氣候變化主要集中在影響觀測、減緩和適應三個方面。氣候變化對生物多樣性的影響可分為累積性影響與突發性影響，影響觀測可進行歸因辨識和脆弱性評估，識別氣候變化風險源和作用對象[9]；為減緩氣候變化，增加生態系統碳匯而進行的生態系統保護和修復，可以為保護生物多樣性提供更穩定的棲息地；適應則是生物多樣性應對氣候變化風險的重要手段，可通過對傳統生態保護修復技術措施進行評估，篩選出有利于氣候變化風險管理的生態保護措施。具體可表現為:保護和恢復本地生態系統，保護和提升生態系統服務，預防和控制外來物種入侵，管理稀有、受威脅和瀕危物種的棲息地，降低由于極端天氣事件及自然災害帶來的生態系統退化和物種滅絕的風險等。

2 應對氣候變化與保護生物多樣性協同治理面臨的挑戰

作為一種新型治理模式，協同治理在生態環境保護[10]、公共教育、社會危機管理等公共領域頻頻出現，引起大量專業人士和實施者的廣泛關注。應對氣候變化和保護生物多樣性是生態環境領域的熱點問題，解決這些公共問題需要多方參與，因此給協同治理帶來一系列挑戰。

2.1 《聯合國氣候變化框架公約》和《生物多樣性公約》協同增效有待增強

《聯合國氣候變化框架公約》和《生物多樣性公約》是兩個重要的國際環境公約，自誕生之日起就存在相互交叉的議題。2007 年，國際生物多樣性日的主題被確定為“生物多樣性與氣候變化”。2010 年，在日本名古屋召開的《生物多樣性公約》 第十次締約方大會(COP10) 通過了《2011—2020 年生物多樣性戰略計劃》，確定了“愛知生物多樣性目標”(簡稱“愛知目標”)，其中目標10 為“到2015 年，減少氣候變化或海洋酸化對珊瑚礁和其他脆弱生態系統的多重人為壓力，維護它們的完整性和功能”，包括氣候變化對珊瑚礁的影響和氣候變化對其他脆弱生態系統的影響[10]。2021 年10 月，在中國昆明召開的《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(COP15)發表的《昆明宣言》，多次出現氣候變化影響、減緩和適應氣候變化相關內容，呼吁“進一步加強與《聯合國氣候變化框架公約》《聯合國防治荒漠化公約》和生物多樣性相關公約等現有多邊環境協定，以及《2030 年可持續發展議程》及相關國際和多邊進程的合作與協調行動”。COP15 大會期間舉行的平行活動即生態文明論壇主題一“應對氣候變化與保護生物多樣性”受到廣泛關注。由于“愛知目標”全球實現情況總體不夠理想，全球生物多樣性喪失趨勢還沒有得到根本扭轉，生物多樣性面臨的壓力仍在加劇。COP15 第二階段會議擬于2022 年上半年在昆明召開，重點是圍繞“2020 年后全球生物多樣性框架”核心議題進行磋商，《聯合國氣候變化框架公約》和《生物多樣性公約》兩大國際公約如何體現應對氣候變化與生物多樣性協同治理、各國政府如何有效執行，是2020 年后應對氣候變化和保護生物多樣性面臨的重要挑戰之一。

2.2 應對氣候變化和保護生物多樣性相關部門間的統籌機制有待加強

從部門職責來看，我國應對氣候變化和保護生物多樣性相關職能分散在多個部門。例如，國家發展改革委負責調整能源結構，組織擬訂和實施有利于資源節約與綜合利用和生態環境保護的產業政策，指導實施能源消費總量和強度雙控行動，指導推進煤炭消費減量替代。自然資源部負責建立國土空間規劃體系并監督實施，牽頭組織編制國土空間生態修復規劃并實施有關生態修復重大工程。農業農村部負責農業植物新品種保護，牽頭管理外來物種，指導農業生物物種資源的保護與管理。國家林業和草原局負責對陸生野生動植物資源的監督管理、對各類自然保護地的監督管理以及對林業和草原及其生態保護修復的監督管理。生態環境部負責應對氣候變化工作，指導協調和監督生態保護修復工作，負責對環境污染防治的監督管理等。從統籌機制來看，我國成立了“中國生物多樣性保護國家委員會”，有22 家成員單位，以統籌相關部門的生物多樣性保護工作；成立了國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組和碳達峰碳中和工作領導小組，以統籌相關部門協調發力，全力做好應對氣候變化工作，力爭實現2030 年前碳達峰、2060 年前碳中和目標。在整體保護、系統修復和綜合治理的思路指引下，如何發揮應對氣候變化和生物多樣性保護這類統籌機構的作用，聯動運行，同向發力，并進一步協調相關部門構建高效順暢的協作機制，是推進應對氣候變化與保護生物多樣性協同治理的重要保障。

2.3 應對氣候變化與保護生物多樣性的治理體系和治理能力亟待提高

做好應對氣候變化與保護生物多樣性協同治理工作，既是氣候變化風險管理的必要措施，也是減緩氣候惡化程度的重要途徑。生物多樣性保護應對氣候變化存在科學認知、適應能力建設、自然保護地管理、技術標準缺乏等問題[11]，亟待加強碳中和背景下生物多樣性保護減緩和適應氣候變化的治理體系和治理能力建設。2020 年9 月30 日，習近平總書記在聯合國生物多樣性峰會上的講話強調，中國切實履行氣候變化、生物多樣性等環境相關條約義務，已提前完成2020 年應對氣候變化和設立自然保護區相關目標；作為世界上最大發展中國家，我們也愿承擔與中國發展水平相稱的國際責任，為全球環境治理貢獻力量。2021 年10 月8 日，國務院新聞辦公室發表《中國的生物多樣性保護》白皮書，明確提出要秉持人與自然和諧共生理念，提升生物多樣性治理能力和深化全球生物多樣性保護合作。目前，氣候變化已經或正在威脅我國國土生態安全格局和生態脆弱區域的可持續發展，給生物多樣性保護帶來新的挑戰。在碳達峰碳中和被納入生態文明建設整體布局背景下，如何加強應對氣候變化與保護生物多樣性的治理體系和治理能力建設，不僅是我國環境治理體系與治理能力現代化的重要內容，也是共謀全球生態文明建設的現實需求。

2.4 應對氣候變化與保護生物多樣性協同治理的技術政策缺乏

基于生態文明理念和基于自然的解決方案開展應對氣候變化與保護生物多樣性，受到越來越多國家和地區的關注。2009 年世界自然保護聯盟(IUCN，International Union for Conservation of Nature)在提交給《聯合國氣候變化框架公約》第十五次締約方大會的報告中，強調了基于自然的解決方案在應對氣候變化中的作用。2021 年10 月召開的《生物多樣性公約》締約方大會第十五次會議(COP15)主題是“生態文明:共建地球生命共同體”，首次將“生態文明”作為聯合國大會主題。COP15 第一階段舉辦的生態文明論壇，圍繞基于自然解決方案的生態保護修復，開展了應對氣候變化與保護生物多樣性協同治理的典型案例分享與實踐經驗探討。應對氣候變化與保護生物多樣性的協同治理資金、技術、標準和監管政策越來越受到國際社會廣泛關注。中國政府積極尋找應對氣候變化與保護生物多樣性的工作抓手和協同治理方案，通過《中國生物多樣性保護戰略與行動計劃》《國家適應氣候變化戰略》；成立昆明生物多樣性基金，支持發展中國家生物多樣性保護事業；正式設立第一批5 個國家公園；出臺碳達峰、碳中和“1+N”政策體系等相關戰略與舉措，統籌考慮應對氣候變化與保護生物多樣性工作，取得了一定的協同治理成效。但協同治理視角下相關技術政策仍顯不足。

3 推進應對氣候變化與保護生物多樣性協同增效的政策建議

為更好地推進應對氣候變化與保護生物多樣性協同治理，本研究基于以上分析提出相關政策建議。

3.1 制定協同治理政策制度框架

謀劃應對氣候變化與保護生物多樣性協同治理的政策制度框架，在政策制定過程中要堅持中央統籌，堅持系統思維和韌性思維。

3.1.1 堅持中央統籌

建立中央領導協調機制。將應對氣候變化和保護生物多樣性納入經濟和社會發展全局，以應對氣候變化和保護生物多樣性協同治理為目標，形成廣泛共識和準備，統籌設計，制定二者協同推進的國家戰略和行動指南。推動形成高效統籌、上下結合、分類施策、成本有效、公正轉型、共同參與的應對氣候變化和保護生物多樣性的協同推進治理體系。

3.1.2 堅持系統思維和韌性思維

堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，要整體保護、系統修復和綜合治理，充分認識自然生態系統和經濟社會系統的韌性、恢復力、調節能力和正、負反饋機制，在保護和發展中維持平衡。同時，考慮不同區域和不同尺度上協同治理的差異性，以整體優化為前提。重點要把握以下四點:(1)以轉型為核心，以經濟社會發展全面綠色轉型為引領推進可持續發展；(2)降碳是根本，下大力度降低二氧化碳排放總量；(3)以科技手段為補充，提高生態系統碳匯能力；(4)進一步強調適應的重要性，以應對未來的氣候變化。

3.2 構建應對氣候變化與保護生物多樣性協調互動的治理體系

應對氣候變化和保護生物多樣性不能靠單一措施、單一行動、單一組織實現，必須綜合協調環境、經濟和社會作用，緩解氣候變化和生物多樣性喪失，需要所有利益相關方都參與到應對氣候變化和生物多樣性保護中，形成多措并舉、協調互動的治理體系[12]。

3.2.1 履約協同

制定有關《巴黎協定》與“2020 年后全球生物多樣性保護框架”的聯合履約計劃。在科學評估基礎上，提升國家自主貢獻中涉及生物多樣性保護的目標力度，制定科學的、可量化的、易操作的生物多樣性保護目標；同時“2020 年后全球生物多樣性保護框架”中有關應對氣候變化的任務目標也需明確。

3.2.2 立法協同

國家和各有關部門統籌制修訂碳達峰碳中和、生物多樣性保護的法律法規及其路線圖，通過協同立法，從彌補空白、解決沖突、并行互補等維度，打破氣候變化與生物多樣性保護協同治理的政策壁壘，增強二者協同推進的法規政策支撐。

3.2.3 部門協同

構建應對氣候變化與保護生物多樣性的協調管理制度，制定《中國生物多樣性保護協同應對氣候變化的國家方案》[11]。強化應對氣候變化與保護生物多樣性相關部門的統籌協調，打破主體分散、部門分割運行體制下價值整合的碎片化、資源和權力結構的碎片化、政策制定和執行的碎片化三個維度的困境，建立健全部門協同治理的制度體系，明確責任分工，完善協作機制，暢通交流路徑，形成高效協同的管理機制，為推進二者協同治理提供制度保障。

3.2.4 區域協同

以保護生態系統的系統性和完整性為出發點，加強跨區域應對氣候變化與保護生物多樣性。建設跨區域的生態廊道和可持續供應鏈，建立跨區域的保護聯盟和伙伴關系，實施聯合行動等，為推進應對氣候變化與保護生物多樣性協同治理提供區域協同的制度保障。

3.2.5 信息協同

基于已有的生態環境質量監測監管平臺，搭建包括應對氣候變化和保護生物多樣性信息在內的數據平臺，利用有關決策支撐平臺，建立相關的案例庫、最佳實踐集和行動指南，以科學透明的數據信息系統對應對氣候變化和保護生物多樣性的效果進行評估和問責，并撬動技術創新及融資目標的實現，為推進制定及時有效的二者協同治理政策提供數據信息和決策支撐。

3.2.6 利益相關方協同

充分發揮各類國內外機構等利益相關方的作用，調動企業、科研機構、社會組織、公眾等所有利益相關方的積極性，與政府部門建立協同對話和信任，這有利于建立對不同觀點和不同知識的尊重，以促進制定及時有效的政策、增加投資力度、提升項目資金的使用效益。

3.3 構建國土空間開發保護新格局

推動形成國土開發保護新格局和自然保護地體系。重塑集約、智能、低碳、韌性、可持續的城鎮基礎設施，促進城市韌性發展；統籌考慮區域綜合自然資源稟賦、新能源發展及成本、產業轉型戰略的碳中和產業布局；國土空間用途管制和雙碳目標相融合，制定有利于大規模高比例發展可再生能源的混合用地政策，給未來發展新能源、保護生物多樣性、提高生態系統碳匯及適應能力以更多的生態空間，促進生物質能的保護、開發與利用，降碳、增匯、適應與保護生物多樣性協同增效。

3.4 推動有利于實現碳中和與生物多樣性保護的貿易與合作方式

構建可持續的貿易、投資與國際合作體系，統籌國際國內可持續發展政策，降低應對氣候變化與保護生物多樣性協同治理的成本。促進全球碳中和進程，構建多元氣候合作、對話機制和治理體系，提供多形式的技術、資金、知識和能力。制定《巴黎協定》及《世界貿易組織》框架下的多邊環境貿易規則和可持續投融資機制。構建綠色供應鏈、產業鏈、價值鏈，探索全球化重塑和雙循環模式下的可持續貿易模式，優先大宗軟性商品的綠色供應鏈、價值鏈，非毀林智能認證與可追溯，發展大宗硬性商品及其行業的循環經濟[13]。加強綠色“一帶一路”建設，開展多層次多渠道環境合作，完善多元資金治理。關注海洋、塑料、食物、生物多樣性、環境與健康等相關熱點議題以及保障資源、能源、生物、氣候安全等問題。

3.5 加強生態系統修復應對氣候變化與保護生物多樣性的協同效應研究

在國家層面上，生態系統碳匯與關鍵瀕危物種豐富度之間存在很好的一致性。占國土面積18%的自然保護地，覆蓋了全國12.6%左右的陸地生態系統碳匯，我國生物多樣性保護將為生態系統應對氣候變化帶來巨大的協同效益，反之亦然。因此，應繼續探索氣候變化及極端天氣事件對我國生物多樣性保護優先區的影響和對策，制定應對氣候變化與生物多樣性保護的協同規劃，以更好地實踐基于自然的解決方案和提高成本效益。推動基于自然的解決方案和基于自然的恢復主流化[14]，制定協同治理的優先序。采用基于自然的解決方案，發展“自然向好”型經濟，提高資源利用效率，保護生態系統的完整性，這既是對生物多樣性保護的解決方案，也是應對氣候變化的解決方案。可以通過對保護生物多樣性的研究，尋找提高生態系統質量和穩定性、增加碳匯能力的成本有效方法，實現應對氣候變化與保護生物多樣性協同增效。