《歐盟2030 生物多樣性戰略:自然回歸生活》主要內容及其對COP15 的主張

張敏，喬宇杰

(生態環境部對外合作與交流中心，北京 100035)

2020 年5 月，歐盟委員會發布《歐盟2030 生物多樣性戰略:自然回歸生活》(簡稱《2030 戰略》)，旨在到2030 年實現歐盟生物多樣性恢復，增強應對氣候變化、野火、食品安全和疾病風險的韌性，并在全球生物多樣性保護和應對氣候變化中發揮領導作用。本文在系統梳理《2030 戰略》發布的背景、主要內容以及針對《生物多樣性公約》締約方大會第十五次會議(CBD COP15，the 15th Meeting of the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity，簡稱COP15)的主張和立場基礎上提出相關對策建議。

1 《歐盟2030 生物多樣性戰略》發布背景

1.1 生物多樣性保護形勢嚴峻

歐盟委員會于2020 年5 月發布《歐盟2030生物多樣性戰略:自然回歸生活》(簡稱《2030 戰略》)報告，旨在到2030 年實現歐盟生物多樣性恢復，增強應對氣候變化、野火、食品安全和疾病風險的韌性，并在全球生物多樣性保護和應對氣候變化中發揮領導作用。該報告指出，過去40 年中，人類活動導致全球野生物種數量減少了60%，約四分之三的地球表面被改變，100 萬個物種處于滅絕風險。土地利用變化、過度利用、氣候變化、環境污染和外來物種入侵是導致生物多樣性喪失的五大直接因素。該報告指出，1997—2011 年，土地利用變化造成全球每年損失生態系統服務價值達3.5 萬億～18.5 萬億歐元，土地退化造成的損失達5.5 萬億～10.5 萬億歐元。生物多樣性損失和生態系統破壞是未來10 年人類面臨的最大威脅之一，氣候變化引發的干旱、洪水和野火加速了大自然破壞，而大自然的破壞和不可持續利用反過來則是氣候變化的重要推手。大自然是應對氣候變化的有力同盟，可持續管理海洋、森林、草地和農用地等基于自然的解決方案在減排和氣候適應方面發揮著至關重要的作用。

1.2 生物多樣性保護有利于新冠肺炎疫情后經濟復蘇

《2030 戰略》指出，投資于自然保護與修復對于歐洲經濟復蘇至關重要，在新冠肺炎疫情后經濟復蘇之際，要避免重回不可持續的發展道路以及由此帶來的“鎖定效應”。生物多樣性保護可以為多個行業帶來直接經濟效益，比如，維持海洋物種數量可以增加海產品行業年利潤490 億歐元；對海洋生態系統的評估顯示，在海洋保護地每投資1 歐元，至少產生3 歐元的回報[1]。“自然2000 計劃”(Natura 2000)每年帶來2000 億～3000 億歐元效益[2]，自然保護區的投資需求將產生50 萬個工作崗位。保護海岸濕地生態系統可以每年為保險行業節省500 億歐元洪水災害賠付，保護野生動植物的成本收益比至少可達1 ∶100[3]。投資于固碳棲息地、氣候友好型農業在內的自然資本被認為是最重要的財政恢復措施之一，可以帶來“高乘數效應”和積極的氣候影響。

1.3 COP15 為生物多樣性保護提供戰略機遇

《生物多樣性公約》締約方大會第十五次會議(COP15)第二階段會議將于2022 年上半年在昆明舉行，此次會議將在評估《2011—2020 年生物多樣性戰略計劃》(也稱“愛知目標”)實施進展的基礎上，審議通過“2020 年后全球生物多樣性框架”(簡稱“2020 后框架”)，成為未來十年指導全球生物多樣性保護的綱領性文件。目前全球生物多樣性保護形勢依然嚴峻，《生物多樣性公約》締約方大會第十四次會議(COP14)對“愛知目標”的最新評估表明，大多數“愛知目標”取得的進展有限，對若干目標而言，總體上未取得進展[4]。20 個“愛知目標”中的19 個目標發展態勢都落后于預期，其中生境喪失和破碎化以及環境污染等目標繼續惡化[5]。在COP15 第二階段會議即將召開、“2020 后框架”磋商的關鍵時間節點，歐盟希望通過制定《2030 戰略》，表達對“2020后框架”目標制定的立場和主張，幫助達成變革性的生物多樣性保護目標，在全球生物多樣性保護和應對氣候變化中發揮引領作用。

2 《2030 戰略》主要內容

《2030 戰略》主要包括保護地連通、自然恢復計劃、保障措施和行動計劃四部分內容。保護地連通設定了到2030 年的總體目標和路線圖；自然恢復計劃針對造成生物多樣性損失的五大直接因素，提出有針對性的關鍵承諾，并設定了量化指標；保障措施從法制層面、資金支持、技術手段、全民參與、全球合作等方面提出細化措施，特別強調了歐盟針對“2020 后框架”目標的六大主張；行動計劃規定了歐盟委員會在法律制修訂、標準指南、監測評估方面的職責和具體任務，為其成員國落實生物多樣性戰略提供技術指導。

2.1 保護地連通

在2008 年“自然2000 計劃”18%陸地和6%海洋保護區目標基礎上，歐盟提出擴大陸地和海洋保護地網絡，總體目標為:(1)至少劃定30%的陸地和30%的海洋區域作為保護地，建設生態廊道；(2)其中1/3 的保護地劃定為嚴格保護地，包括原始森林、泥炭地、草地、濕地、紅樹林、灘涂等固碳地區。

該計劃要求歐盟成員國自行劃定本國保護地和嚴格保護地。為此，歐盟與成員國及歐洲環境署合作，于2020 年提出保護地劃定原則和指南，包括明確嚴格保護地定義并出臺管理規劃；到2021 年底，成員國就保護地劃定原則和指南與歐盟達成一致意見；到2023 年底，在保護地和生態廊道建設方面取得顯著進展；到2024 年，評估成員國實現2030 年生物多樣性目標的進展情況，并決定是否要加大保護力度。參見表1。

2.2 自然恢復計劃

針對土地利用變化、過度利用、氣候變化、環境污染和外來物種入侵五大生物多樣性喪失直接因素，“自然恢復計劃”提出了到2030 年生態保護和修復的關鍵承諾，旨在幫助改善現存和新劃定的自然保護地的健康，即通過限制城市無序蔓延、治理污染和防止外來物種入侵，減少棲息地和物種壓力，實現生態系統多樣性和韌性，確保生態系統可持續利用。參見表2。

表2 《2030 戰略》自然恢復計劃關鍵承諾

2.3 保障措施

2.3.1 制定法律框架

對成員國落實生物多樣性承諾進行指導，建立監測和評估機制，包括制定明確的指標體系，定期對實施進展進行評估并采取改進措施。通過加強利益相關方對話，建立信息透明和多方參與機制，確保各方對生態系統“利益共享、責任共擔”。

2.3.2 加強執法

與成員國以及其環保部門、監察部門、執法部門和司法部門合作，加強執法，發揮民間組織的監督作用，對公眾和非政府組織開放生物多樣性和生態系統違法行為民事訴訟。

2.3.3 全民參與、綜合管理

2020 年修訂企業信息披露制度，將信息披露范圍擴大到生物多樣性信息披露。2021 年提出企業可持續治理倡議，要求其履行環境責任，根據企業規模在供應鏈中開展盡職調查。推進工商界生物多樣性保護行動，并將其納入歐盟氣候協定。制定基于自然的解決方案激勵措施，破除不利于其發展的政策障礙。

2.3.4 資金支持

每年至少投入200 億歐元，并利用歐盟各種項目資金撬動國家和歐盟層面公共和私營資金。歐盟將把25%的氣候預算用于生物多樣性保護和基于自然的解決方案。通過公私合作伙伴關系(PPP，Public-Private-Partnership)，制定專門的自然資本和循環經濟倡議，在未來十年吸引至少100 億歐元的資金，把自然恢復和生物多樣性納入《歐盟綠色新政》投資重點領域。實施反映環境成本(生物多樣性損失)的稅收定價制度，采用“使用者付費”和“污染者付費”原則，將環境成本內部化。

2.3.5 技術手段和能力建設

2021 年提出生態系統服務價值和可持續利用原則、核算方法和標準，包括通過全生命周期評估和自然資本核算，衡量產品和生產商的環境足跡，支持全球范圍內的自然資本核算倡議。與歐洲環境署合作，建立生物多樣性知識中心，跟蹤評估歐盟及其合作伙伴生物多樣性保護工具使用情況，加強氣候與生物多樣性聯合研究。

2.4 行動計劃

《2030 戰略》還明確規定了歐盟在制定法律法規、標準指南和開展監測評估等方面的職責和任務，為成員國落實生物多樣性保護戰略提供法制保障和技術指導，并對其實施情況進行監督。具體行動包括3 個層面。(1)法律法規層面，修訂《農藥可持續利用指令》，加強害蟲綜合管理；制定《有機農業行動計劃(2021—2026)》；修訂《土壤保護主題戰略》；制定《歐盟新森林戰略》，制定到2030 年種植30 億棵樹的路線圖；修訂《歐盟打擊野生動植物走私行動計劃》。(2)標準指南層面，制定保護地和生態廊道劃定標準和指南；修訂《受保護物種和棲息地篩選指南》；實施《棲息地保護指南》；制定《營養物質綜合管理行動指南》和生物多樣性主流化方法和標準。(3)監測評估方面，開展全球生物群落可持續性評估、歐盟實現2030 年保護地目標的進展評估、生物質燃料對土地利用變化的間接風險評估、生物多樣性治理框架有效性評估以及貿易協定對生物多樣性影響評估等。

3 歐盟針對COP15 核心議題“2020 后框架”的六大主張

把生物多樣性作為歐盟外交事務的優先領域，推行“綠色新政外交”，在雙邊和多邊關系中實現生物多樣性保護主流化。歐盟計劃在2020 年后全球生物多樣性保護中發揮引領作用，建立生物多樣性聯盟，期待在即將到來的COP15 第二階段會議上達成一個新的“2020 年后全球生物多樣性框架”。歐盟對COP15 核心議題“2020 后框架”有六大主張。(1)制定2050 年全球生物多樣性保護目標，該目標應與“聯合國2030 年可持續發展目標”以及“人與自然和諧相處”愿景相一致。到2050 年，實現全球生態系統有效保護和修復，避免人類活動造成的物種滅絕。(2)制定2030 年全球生物多樣性保護目標，該目標應與歐盟《2030 戰略》目標一致，針對造成生物多樣性減少的五大直接因素，提出可衡量、可操作的具體措施和時間節點。(3)完善生物多樣性保護實施、監測和評估機制。締約方于2021 年底前修訂完成《國家生物多樣性戰略和行動計劃》，對生物多樣性關鍵目標作出承諾。開展生物多樣性保護實施進展評估，識別締約方實現2030 年生物多樣性保護目標的差距并提出改進措施。(4)加強資金支持、聯合研究和技術創新。(5)基因資源惠益分享機制。(6)公平原則，包括尊重土著居民的權利，鼓勵土著居民和當地社區，婦女、青年、地方政府和民間團體，私營部門，學術團體和研究機構廣泛參與生物多樣性保護。

4 對歐盟《2030 戰略》的評述

《2030 戰略》展現了歐盟扭轉生物多樣性損失的雄心壯志。該戰略的總體目標十分宏大，每個目標下都有具體的子目標，涵蓋農用地、土壤、森林、海洋、淡水等生態系統，以及污染、城鎮化、外來物種入侵等內容。歐盟希望通過該戰略推動達成變革性的“2020 后框架”，從而在全球生物多樣性保護領域發揮領導力。然而，《2030 戰略》過于宏大，并沒有就“2020 后框架”提出具體目標、評估指標和路線圖，如何達成兼具雄心又平衡務實的2020 后生物多樣性保護目標是COP15 面臨的重大挑戰。在資金支持方面，歐盟并沒有對發展中國家所需的資金支持和能力建設作出承諾，以幫助廣大發展中國家特別是生物多樣性大國獲得所需的資金、技術和治理能力，這就為中國積極參與COP15 第二階段會議議程設定，發揮東道國優勢，推動達成“2020 后框架”提供了難得機遇。

5 相關對策建議

5.1 高度關注歐盟對COP15 生物多樣性保護的主張，凝聚共識，共同推動達成變革性的“2020 后框架”目標

《生物多樣性公約》第十五次締約方大會第一階段會議在昆明成功舉辦，歐盟的生物多樣性立場尤需關注。《2030 戰略》主要集中在保護地連通和自然恢復等方面。黨的十九大提出“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”，《中國生物多樣性保護戰略與行動計劃》(2010—2030 年)提出“到2030 年，使生物多樣性得到切實保護”。這些目標和理念與《2030 戰略》具有諸多相似之處。我國應借助COP15 召開的歷史機遇，全方位展示我國生態文明建設和生物多樣性保護成就，與歐盟加強溝通，凝聚共識，共同推動達成具有變革性的“2020 后框架”，為全球生物多樣性保護和應對氣候變化貢獻中國智慧和中國方案。

5.2 把城鎮化議題納入“2020 后框架”目標，進一步加強土地保護與管理

《2030 戰略》明確指出，《生物多樣性公約》締約方應針對土地利用變化、過度利用、氣候變化、環境污染和外來物種入侵五大生物多樣性威脅因素，提出可衡量、可操作的具體措施和路線圖，其戰略中的15 項關鍵承諾均圍繞這五大威脅因素制定[6]。研究表明，土地利用變化是造成環境退化和生物多樣性喪失的首要原因，而城鎮化則是土地利用變化的直接驅動力[7]。把城鎮化議題納入“2020 后框架”，最大限度減少城鎮化對生物多樣性的影響。我國在制定下一階段國家生物多樣性戰略和行動計劃時應統籌考慮城市規劃、土地利用與生物多樣性保護的協同，加強土地保護與管理，減少生境喪失和破碎化，加強保護區管理。

5.3 通過加強中歐生物多樣性合作，探索更多形式的生態環境保護合作

我國是全球12 個生物多樣性特別豐富的國家之一，也是生物多樣性喪失形勢嚴峻的國家之一，應借鑒歐盟在自然保護地劃定、物種保護指南等方面的先進經驗，進一步完善我國法律法規、標準指南建設；加強中歐生物多樣性聯合研究和技術交流，學習歐盟在生物多樣性基線調查、進展跟蹤和監測等方面的先進技術；增加對生物多樣性保護的資金支持，吸引社會資本參與生物多樣性投資，實現保護資金多元化；把生態資本納入地方經濟核算體系，探索生態價值向經濟價值的轉化路徑，實現生物資源惠益分享；借助中歐生物多樣性合作，探索更大范圍、更多形式的生態環境保護合作，實現應對氣候變化、減貧、落實聯合國2030 年可持續發展目標的協同。