《歐盟綠色新政》與貿易相關的環境政策經驗及啟示

趙嘉，李麗平，張彬，張莉

(生態環境部環境與經濟政策研究中心，北京 100029)

2019 年12 月出臺的《歐盟綠色新政》提出歐盟“2050 年實現氣候中和”“將2030 年的減排目標提高到50%，力爭55%”的氣候雄心[1]。2020 年9 月，歐盟出臺《2030 氣候目標計劃》，進一步將歐盟2030 年氣候目標提升為在1990 年基礎上至少減排55%。《歐盟綠色新政》及其一攬子計劃將實現上述氣候目標明確作為歐盟未來的增長戰略，要求歐盟以此為抓手制定所有的社會經濟計劃。與貿易相關的環境政策作為重要手段之一，在《歐盟綠色新政》所涉的氣候、工業、食品、污染、生物多樣性等多個領域推動歐盟綠色轉型。歐盟與貿易相關的環境政策管控的環節多、涉及的行業和產品廣且不斷加嚴，并具有全球影響力。因此，開展《歐盟綠色新政》與貿易相關的環境政策經驗研究對我國綠色轉型具有重要意義。

1 《歐盟綠色新政》中與貿易相關的環境政策

《歐盟綠色新政》框架下大部分提案、戰略或計劃中涉及與貿易相關的環境政策。截至2020 年12 月，歐盟已相繼推出14 項具體提案、戰略或計劃①14 項具體提案、戰略或計劃包括:推出《歐盟綠色新政投資計劃》和《公正轉型機制》；提交《歐洲氣候法》提案，確保歐盟在2050 年實現氣候中和；通過《歐洲工業戰略》，打造面向未來的經濟；提出以資源可持續利用為重點的《循環經濟行動計劃》；推出《從農場到餐桌戰略》，促進歐盟糧食系統的可持續轉變發展；推出《歐盟2030 年生物多樣性戰略》，以保護地球上脆弱的自然資源；推出《歐盟能源系統一體化及氫能戰略》，推動實現能源部門的減碳、高效及一體化發展；推出《2030 氣候目標計劃》，將歐盟2030 年氣候目標提升為在1990 年基礎上至少減排55%；推出《革新浪潮》戰略進一步綠化歐盟建筑業；推出《甲烷戰略》以減少能源、農業和廢棄物處理領域的甲烷排放；推出《化學品戰略》以建立可持續的無毒環境；推出《離岸可再生能源戰略》，進一步發展離岸清潔能源；出臺《歐洲氣候公約》，推動各利益相關方參與應對氣候變化。https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_en＃timeline。除聚焦歐盟區域內建筑業轉型的《革新浪潮》及為推動各利益相關方參與應對氣候變化的倡議型文件《歐洲氣候公約》外，《歐盟綠色新政》及已推出的其他12 個文件中均涉及與貿易相關的環境政策。其中《歐洲工業戰略》[2]《循環經濟行動計劃》[3]包含的環境政策與貿易關聯度最高。《歐洲工業戰略》使用近1/3 的篇幅描繪支持實現氣候中和、建設循環經濟等相關工業發展藍圖以及落地方案，將會影響相關行業的國際貿易。《循環經濟行動計劃》提出的關鍵政策行動中，約一半屬于產品政策，將會影響相關產品的國際貿易。

對《歐盟綠色新政》及其配套文件提出的貿易相關環境政策進行梳理和分析后，可以將這些環境政策分為兩類:一類是與貿易環節直接相關的政策，另一類是對國際貿易規則產生影響的政策。

1.1 《歐盟綠色新政》提出的與貿易環節直接相關的環境政策

《歐盟綠色新政》及其配套文件提出10 項與貿易環節直接相關的具體環境政策(表1)。按照政策手段的類型劃分，這些環境政策可分為進口標準、經濟手段和信息手段。

表1 《歐盟綠色新政》及已出臺文件中與貿易相關的環境政策

1.1.1 加嚴多項進口標準

提高外國產品進入歐盟市場的標準可直接影響貿易。在進口標準方面，《歐盟綠色新政》提出5 項政策。一是針對動物來源產品提高進口標準。為了應對耐藥性的全球威脅，進口到歐盟的動物來源產品必須遵守新近議定的獸藥產品法規，滿足嚴格的抗生素使用要求。二是在漁業領域加強進口管控。歐盟通過強制使用數字化捕撈證明，加強防止非法魚類產品進入歐盟市場；在打擊非法、不報告和無管制(illegal，unreported and unregulated，IUU)的捕撈活動以及制止過度捕撈時，將實行零容忍政策，推廣魚類和海鮮資源的可持續管理。三是加嚴管控與森林亂砍濫伐或森林退化有關的產品進口。歐盟委員會將進一步提出一項立法提案及其他配套措施，旨在避免或盡可能減少歐盟市場上出現的與森林亂砍濫伐或森林退化有關的產品，并促進森林友好型產品的進口。四是對電子產品、汽車、包裝、塑料、紡織品等關鍵產品的可持續性提出要求。歐盟《循環經濟行動計劃》提出可持續產品政策框架。該框架將制定產品可持續性原則，來保障在歐盟市場的所有產品具有越來越高的可持續性，包括對產品可回收物質含量、環境足跡等多個方面進行監管。行動計劃將電子和信息技術產品、汽車、包裝、塑料、紡織品等高影響力的中間產品確定為重點關注產品，并提出差異化的關注重點(表2)。五是加嚴對進口化學品的審查。歐盟《化學品戰略》中指出歐盟市場上關于危險物質的風險中約30%來源于化學品，而歐盟90%的化學品來源于進口。因此歐盟將在邊境加強對進口化學品的管控，將考慮采取額外措施將《關于化學品注冊、評估、許可和限制的法規》(REACH)法案相關要求納入海關程序中。

表2 《循環經濟行動計劃》中重點關注的產品及相關措施

1.1.2 實施碳邊境調節稅

《歐盟綠色新政》提出在選定行業實施碳邊境調節稅。在進口環節征稅將拉高出口方成本，直接影響相關產品的貿易。為實現歐盟氣候目標并給國內碳密集型產業創造“公平的競爭環境”以及防止碳泄漏風險，歐盟提出實施碳邊境調節稅，對來自氣候目標較弱國家的高碳商品征收關稅，使歐盟進口商品價格更準確地反映其碳強度。2020 年歐盟已就該機制的初步影響評估方案征求了公眾意見。基于《歐盟綠色新政》同時提出在鋼鐵、化工等能源密集型行業實現脫碳，以維護歐盟區域內受氣候目標管控的能源密集型行業的利益，其他氣候目標弱的國家的鋼鐵、化工等碳密集產品將極有可能成為歐盟征收碳邊境調節稅的對象。

1.1.3 提高產品環境信息披露要求

對產品提高環境相關信息的披露要求，一方面將增加企業的出口成本進而影響貿易，另一方面通過影響消費選擇影響相關產品的進口需求。《歐盟綠色新政》提出了4 項信息方面的政策。一是修改相關法律，規定企業應向消費者提供產品生命周期、維修等方面的充分信息。為加強消費者在循環經濟中的參與度，歐盟將確保消費者在購買產品時能夠獲得與產品相關的可靠信息，包括關于產品生命周期以及維修服務、備件和維修手冊可獲得性的信息。二是推動企業公布產品環境足跡信息，如在生態標簽中加入耐久性、可循環使用性和可再生成分含量等內容，以及在食品行業探索包括電子渠道在內的新方式以更好地為消費者提供詳細的食品信息。三是要求企業將可持續性納入治理框架，強化氣候和環境信息披露。四是修訂《關于化學品注冊、評估、許可和限制的法規》(REACH)，要求產品(包括歐盟進口的產品)標明其所含全部致癌物的種類。

1.2 《歐盟綠色新政》提出的將對國際貿易規則產生影響的環境政策

1.2.1 實施“首席貿易執行官”政策，加強歐盟貿易協定對可持續發展目標的踐行

《歐盟綠色新政》提出利用貿易政策支持歐盟生態轉型，并將貿易政策作為納入貿易伙伴參與氣候和環境行動的平臺。為此，歐盟委員會將通過任命首席貿易執行官來踐行歐盟貿易協定的可持續發展目標。歐盟將確保所有歐盟雙邊貿易協定中，都有專門的可持續性章節，并將確保所有貿易協定中有關貿易和可持續發展的規定，都能得到充分落實和執行。就氣候變化領域而言，歐盟委員會提議將尊重《巴黎協定》作為未來所有全面貿易協定的核心要素。此外，還將確保貿易協議反映循環經濟的目標，并將加強現有和新協定中涉及生物多樣性的規定。歐盟提升其貿易協定環境與可持續發展相關規則的水平及可執行性，將會產生溢出效應，推動國際環境與貿易規則的水平進一步提升。

1.2.2 重視合作政策，與貿易伙伴深化環境與氣候合作

在《歐盟綠色新政》中，歐盟明確提出要做全球領導者，通過與貿易伙伴深化環境與氣候合作并依托自身強大的貿易影響力，在全球價值鏈中推行歐盟標準，進而推動全球環境標準的提升。歐盟鼓勵合作伙伴制定與歐盟水平相似的綠色監管目標，以此加強其環境保護并提升應對氣候變化的能力。歐盟還將在全球繼續推廣循環經濟，在動物福利、農藥使用、打擊耐藥性、化學品管理等關鍵領域加強對外合作，與全球伙伴一道開發全球碳市場，使其成為以經濟手段激勵氣候行動的關鍵工具，并與全球伙伴就減少甲烷排放開展合作。

2 《歐盟綠色新政》與貿易相關的環境政策特點分析

2.1 管控環節多

貿易是生產的延續、消費的前端，在貿易中推行可持續性原則，其實質目標就是借此來影響產品的整個生命周期，使環境保護和低碳原則深入到商品生產、消費的每個環節中去。《歐盟綠色新政》正是運用了生命周期理念，從原材料選擇、產品設計、生產、運輸、消費、回收等各個環節加強環境管控。如歐盟提出的可持續產品政策框架，前端延伸到產品設計，后端拓展到產品售后管理，提出生產者應在產品全部生命周期內對產品可持續性負有責任，最大限度地提升產品各個環節的可持續性。

2.2 涉及行業和產品廣

《歐洲工業戰略》《循環經濟行動計劃》包含的與貿易相關的環境政策涉及機電、紡織、家具、鋼鐵、塑料、建筑等多個行業和諸多具體產品。歐盟對鋼鐵等能源密集型行業提出脫碳要求。對于塑料、紡織、家具等資源密集型行業，歐盟拓展應用了生態設計指令，對這些行業提出可持續產品要求，重點關注可再生成分含量，可維修、可升級、可循環使用、可回收利用的產品設計，以及有害物質含量等方面。

2.3 管控政策不斷加嚴

與此前政策相比，《歐盟綠色新政》在多個方面的管控政策明顯加嚴。一是對產品有害物質含量方面提出更高的管控要求，將修訂關于電池、包裝、報廢汽車和電子設備中有害物質的立法，提高再生成分含量，推廣更安全、更清潔的廢棄物流，確保高質量回收利用。二是在邊境加強對進口化學品的管控，將采取額外措施將《關于化學品注冊、評估、許可和限制的法規》(REACH)相關要求納入海關程序中。三是對產品的可持續性加嚴管控。此前歐盟雖已有一些相關倡議和立法，比如生態設計指令、歐盟生態標簽(EU Ecolabel)及歐盟綠色公共采購(Green Public Procurement，GPP)標準，對產品的可持續性施加或強制或自愿的監管，但影響力較低。《歐盟綠色新政》可持續產品政策的提出在一定程度上是歐盟加嚴上述已有政策的表現。

2.4 具有全球影響力

歐盟政策將對諸多產品的國際貿易產生重要影響。作為全球最大的貿易集團，歐盟整體貢獻了全球貿易總額的16%，是約80 個國家和地區的最大出口目的地。其在新政中制定的與貿易相關的環境措施涉及產品設計、生產工藝、運輸、消費以及最終處置等各環節，以及邊境調節稅等與貿易發生聯系的各方面，其對所涉產品國際貿易的影響是多重的。許多國家在與歐盟進行貿易時，不得不遵循其與貿易相關的日益嚴格的環境要求，以利于出口產品達到歐盟環境標準。

另一方面，《歐盟綠色新政》相關政策將會影響國際環境與貿易規則的走向。依托其貿易影響力，歐盟提出的加強貿易協定對可持續發展目標的踐行，以及通過國際合作提高全球環境治理水平，將產生重要溢出效應，對國際環境與貿易規則產生影響。這將主要通過歐盟對外締結貿易協定過程中強化環境和氣候要求、參與國際標準化機構的活動、推動諸如全球塑料協議等在內的多邊環境協定達成、在國際合作中推廣歐盟環境管理做法等渠道實現。

3 《歐盟綠色新政》與貿易相關的環境政策對我國的啟示

雖然《歐盟綠色新政》提出的與貿易相關的環境政策將對包括我國在內的多個國家和地區對歐出口產生影響，我國需要緊密跟蹤其后續具體措施的出臺，提前研究和制定應對方案。同時提升貿易的綠色化水平是全球發展趨勢，我國需要高度重視。歐盟政策給我國對歐貿易帶來壓力的同時，我國開展綠色轉型工作也可從中獲得一些啟示。

3.1 與貿易相關的環境政策可以推動生態環境保護與經濟高質量發展有機結合

《歐盟綠色新政》的核心是強調通過綠色轉型來平衡經濟發展與環境保護之間的矛盾，將綠色振興與經濟高質量發展有機結合在一起。《循環經濟行動計劃》將可持續性原則最大限度地應用于產品設計中，推動工業向清潔循環經濟轉型，其核心目的是提高產業競爭力，創造新的經濟增長點[6]。我國需進一步提高綠色轉型在經濟、社會發展中的地位，進一步推動國內生態環境保護工作與經濟、社會發展有機結合，建立健全綠色低碳循環經濟發展體系。因此我國應借鑒《歐盟綠色新政》思路，通過與貿易相關的環境政策促進重點行業綠色升級轉型，創造綠色增長點，推動生態環境保護和經濟高質量發展進一步融合。

3.2 與貿易相關的環境政策落實到各領域、各環節時需要更細化的政策引導

歐盟《循環經濟行動計劃》不僅提出可持續產品的概念，還從耐久性、可重復使用、可修復、可升級等方面提出了具體方法和步驟等。在該行動計劃中，歐盟對關鍵產品提出了有針對性的管控重點。歐盟委員會還將在適當時間基于歐盟生態標簽法規、產品環境足跡方法以及歐盟綠色公共采購確立的標準和規則，評估生態設計指令，在生態設計的框架下，針對特定的產品類別開展進一步工作。當前我國更多還處在主要通過立法迫使相關行業主體開展生態環境保護工作的階段，在行業政策細化、分類引導方面還需要進一步加強。

3.3 貿易綠色化的同時要引導生產、消費綠色轉型

《歐盟綠色新政》提出的與貿易相關的環境政策不僅包括產品生態設計、產品環境標準等對設計、生產進行環境管控的政策，也注重加強環境足跡、有害物質含量等產品環境信息的披露，通過影響消費者的選擇，引導綠色消費行為的形成。我國綠色發展框架已基本形成并覆蓋到具體的行業政策體系構建中，但生活與消費領域綠色轉型進程較為滯后，需要在推動生產綠色轉型、提高供給側環境意識的同時，在貿易環節加強環境信息手段的應用，培養需求側的環境意識、引導消費綠色轉型[7]。

3.4 綠色貿易合作可以成為中歐合作的增長點

《歐盟綠色新政》多次提及歐盟將繼續深化循環經濟、高水平環境標準、應對氣候變化等領域的國際合作。2020 年9 月，中歐決定建立環境與氣候高層對話，打造中歐綠色合作伙伴關系，并已于2021 年2 月成功舉行首次中歐環境與氣候高層對話。中歐在綠色貿易上具有廣闊的合作前景，可以在碳價格、低碳貿易、全球供應鏈、綠色投資等領域繼續加強對話溝通，持續開展務實合作，使綠色貿易合作成為中歐全面戰略伙伴關系的新亮點。

3.5 積極推動全球環境與貿易規則發展是促進綠色轉型的外部條件

《歐盟綠色新政》雖然是歐盟發布的單邊戰略，但歐盟屢次提出要加強其在全球的領導力，在締結高水平自由貿易協定、提升全球環境標準、推廣歐盟環境管理實踐、推動全球碳市場建立等方面提出了雄心勃勃的目標。在面臨全球綠色發展的共同挑戰面前，世界各國和地區同為利益攸關方。歐盟積極向其他國家推廣其環境標準、環境管理等經驗固然有維護產業競爭力的考慮，但依托其貿易影響力，歐盟積極推動全球環境與貿易規則發展的姿態將有助于促進綠色貿易理念和實踐在全球進一步得到主流化發展，將為世界各國和地區推動國內綠色轉型創造較為有利的外部條件。我國已經作出力爭于2030 年前實現碳達峰、2060 年前實現碳中和的莊嚴氣候承諾，在中歐加強綠色貿易合作的基礎上，我國要積極推動全球環境與貿易規則的發展，以外促內加快推動國內綠色轉型步伐。