基于國土空間規劃下的城鎮低效用地再開發規劃分析

江麗萍（福建省地質遙感與地理信息服務中心，福建 福州 350001）

1 城鎮低效率用地再開發的意義

為了更好地貫徹落實中央建設資源節約、環境友好型社會的思想方針，城鎮開展低效率用地不僅僅是為城鎮化的發展建設提供了重要的保障，也促進了人們生活水平往更好的方面發展，實現了資源保護與經濟發展雙管齊下、齊頭并進的局面，實現經濟效益和社會效益的雙贏。

2 城鎮低效率用地再開發的成因

我國大多數城鎮規劃只講究占用的土地面積大小，以及規劃范圍的大小來確定發展速度的快慢，但是這種只追求速度、規模的片面發展是極不可取的，它忽略了城鎮化其他重要的問題，例如城鎮經濟不發達的地區，財政狀況無法和先進地區相比較，收入是非常有限的，經濟來源主要是靠土地轉讓，更甚至據調查發現很多城鎮工作人員的工資也依靠土地來維持，這種情況就加速了我國城鎮土地資源低效率問題的嚴峻形勢。

為了能更好地提高城鎮化進程和管理水平，加速自身經濟的發展，很多地方會以各種理由為借口請求上級審批以實現規劃。由于城鎮經濟實力不夠，所以一般開發運行的都是小規模的公司，引進的招商也是一些競爭力低下、級別相對較低的微型企業，無法保證企業發展得到良好的運營；另外仍然有一部分城鎮因為招商引資力度不夠，導致許多店面閑置，為了產生盈利常常以低價出租。這種形式的土地利用不僅效率低而且嚴重浪費了土地資源，引起惡性循環大大制約了土地的發展利用。

3 城鎮低效率用地再開發存在的問題表現

3.1 產權關系模糊不清

由于城鎮的低效率運轉，很多店鋪出現營業困難的局面，轉讓次數較多，涉及土地使用權的參與人員較多，會導致產權不明等諸多問題的出現，給土地征用增加了難度，不僅要耗費大量的時間成本而且又要符合國家相關法律法規，運行困難[1]。

3.2 布局混亂且分散

城鎮低效率用地開發使用大多數情況是將整塊土地進行開發運作，另外附帶一些小型地塊綠化及他用，但是因為這些土地無法集中在某一個區域進行統一規劃，而是分散在不同的地方，這種布局無法形成系統規模的模式，無法發揮出再開發最大化的優勢，缺乏吸引力。

3.3 土地污染化

一些化工企業大多數會選在城鎮等土地資源豐富的地區，但是對所使用的土地產生了嚴重的污染，如果進行再開發時首先要對其進行污染治理，直至符合要求，但由于治理污染需要的資金費用較大，負擔不起的企業大多數由政府出資進行治理，成本比較大，而且被污染的土地因為受損程度不一，治理的周期也不盡相同。

3.4 資金不充足

低效率用地的再開發需要根據原土地的利用情況進行系統的規劃制定方案，其中涉及對居民的拆遷安置，需要一大筆資金預算，但是一方面國家宏觀調控的強化，地方政府籌集資金變得極其困難，另一方面受到市場經濟的多種因素影響，城鎮低效率用地再開發無法獲得預期的經濟效益，吸引不到企業參與。

3.5 利益分配不均衡

低效用地再開發涉及的參與主題較多，如政府工作、產權的紛爭以及民眾的需求，拆遷補償預計花費較多，但是對于收益的分配存在很大爭端難以協調，這些加劇了城鎮低效率用地再開發的難度[2]。

4 城鎮低效用地再開發問題基本原則

應當設立建設用地集中管理部門以及針對違法用地出臺相應的處罰條例，如“招拍掛”出讓以及強制運行等不正當模式要堅決取締，制定出實用性更強、更完善的土地資源再開發政策，從土地規劃審批、供地征地、拆遷安置等多方面綜合考慮。首先，科學合理的規劃應該在做出充分調查研究后，結合城市自身的發展規律、目標以及定位、板塊的區位條件等統籌安排開發的規模和布局，科學地判斷土地改造后的用途，做到超前高標準的設計，一次到位對低效率用地再開發的項目進行落實，避免重蹈覆轍。其次，遵循市場導向，一方面明確土地價值，除非必要的政府收購改造開發外，對土地使用權的個人、集體組織以及其他改造的空間，發揮其市場能動性，結合土地的屬性進行因地制宜的建設改造，改變單一的開發模式；另一方面，通過合理的經濟手段刺激土地的使用者對其主動改造升級，增加利用率，對于經營性用地未達到預期效果的，按照合同進行回收處罰，增加對土地的持有權。最后，紅利共享。涉及各個利益的參與主體，如政府、企業、村民等，按照約定劃分開發土地帶來的增值利潤，全方位調動各方的積極性，積極維護共同利益，通過合作共贏推動產業轉型升級，拉動經濟增長。與此同時，規劃好城鎮的基礎建設，致力于改善人居環境和公共設施，促使城鎮低效率用地再開發更加具象化、操作性更強。

5 城鎮低效用地再開發問題的具體對策

5.1 發揮政府的主導作用

當地政府針對自身城鎮低效率用地再開發問題，一定要明確工作重心以及主要方向，必要時可頒布相關針對性政策進行調整，在保證公共利益最大化的前提下進行開發調整，另外市場風向瞬息萬變，一定要遵循市場發展規律，爭取獲得更大的效益。總而言之，政府應該發揮好自身的作用做好監督管理工作，確保土地資源合理使用。

5.2 完善相關制度

城鎮低效率用地再開發不是一蹴而就可以完成的目標，而是一個長期發展的過程，現階段仍然存在著一些問題，例如沒有完整的制度政策作為保證，必須要在原來使用的土地制度上進行改革創新，解決產權關系紊亂的現狀[3]。另外需要同步完善法律制度來應對長時間難以處理的問題，遵循相關法律和科學依據，促進城鎮低效率再開發問題。

5.3 順時度勢合理規劃

每一寸土地都有作用及價值，所以我們要在開發規劃的同時用全局觀念來整體分析，對于即將開發的土地價值做預測分析，建立專門的數據分析機構，貼合土地利用情況，及時做出調整。現階段，我國的城鎮低效率用地再開發針對的群體是鄉鎮和農村以及部分沿海地區，所以所處位置不同其結構也不盡合理，應該區別對待，增加土地資源利用率。

5.4 增加開發力度，強化空間運用

開發運用的時候應該增加利用率，不僅打寬度還要打深度，提倡多維度地提升空間利用率，增加建筑本身的容量而非占地面積，減少對土地的消耗和空間使用情況，使土地資源得到更為合理的應用，比如停車場、商場，選擇地下建造，大大節省了地上土地資源的使用空間，這樣不僅能帶動經濟的發展同時不會減少農耕面積，給城鎮帶來更多的社會效益。地方政府應該增加對城鎮低效率用地再開發的重視程度，出臺相應的政策推動其順利發展[4]。

5.5 積極正確的思想態度

城鎮低效率用地的規化開發利用首先考慮以市或者縣為中心，往四周輻射，合理有序的規劃，遵循我國土地規劃的相關法律法規進行規劃布局，綜合考慮各方面因素，爭取做到沒有異議。再工作展開時首先要充分開展調查工作，把一些廢舊住宅違章建造或者無人居住的土地都要納入低效率用地再開發中去，對于一些不合標準的建筑也應該徹底整改，破產或者經營不善難以運作的用地都可以重新規劃再開發。對于整改一定要端正態度，積極投身到城鎮建設中去，不要因為眼前個人的得失而影響大局，把低效率用地再開發的方針貫徹落實到底。

5.6 相關人員做好調查

工作人員要針對城鎮低效率用地再開發問題進行積極正面的調查，充分利用科學方法對相關調查結果進行分析判斷。對于城鎮低效率用地再開發要有科學合理的分析探討，再最終考察確認是否實際可行、與實際情況是否符合，確定范圍后再展開具體的行動[5]。城鎮低效率用地再開發時，務必要有專門、科學的規劃，確保土地資源的最大化利用。需要指出的是，需要嚴格按照國家規定的標準進行操作，對于檔案、數據庫以及所有城鎮低效率再開發的規劃進行備案。

6 城鎮低效用地再開發總體實施流程

為城鎮低效用地再開發制定嚴格的流程，按部就班的按照流程實施，確保能夠合理、有效的推進，是實現城鎮低效用地再開發的重要途徑和保障。

表1 城鎮低效用地再開發流程

7 結語

經濟的發展促使城市化建設不斷更新，土地作為不可再生資源顯得越發緊張，供不應求，只有提高城鎮土地利用率，對于低效用地再開發，才能緩解我國土地資源緊張的局面。為了加速城鎮化的發展，需要時刻增強意識，積極正面地面對我國低效土地再開發中出現的問題，使其經過改造發揮出自身最大優勢。