從土地索賠到荒野保護

張文靜

[摘 要]阿拉斯加開發與保護的歷史，是美國環境政治史研究領域的典型案例。1971年《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》的頒布，解決了一直拖延的阿拉斯加原住民土地索賠問題，并在國會立法時加入了環境保護的因素，最終成為阿拉斯加荒野保護的基礎。在《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》的基礎上，環境保護主義者積極爭取，啟動了美國最大的保護立法。環境保護主義者與開發勢力經歷了異常激烈的辯論和競爭，最終推動了1980年《阿拉斯加國家利益土地保護法》的通過。該法案保留了有史以來最大面積的荒野地區，但也保留了繼續進行經濟開發的權利，最終達成了阿拉斯加各方勢力之間暫時的妥協與平衡。從《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》到《阿拉斯加國家利益土地保護法》，從土地索賠到荒野保護，阿拉斯加環保之爭反復爆發。綜合研究《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》和《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》的制定和實施，梳理它們之間的聯系和承接，分析各方勢力的沖突和平衡，有助于我們更好地理解環境保護斗爭的復雜性。

[關鍵字]阿拉斯加;《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》;《阿拉斯加國家利益土地保護法》;環境保護;沖突與平衡

自1867年美國從俄羅斯購買了阿拉斯加后，當地原住民的土地權問題就已出現，且一直沒有得到很好的解決。阿拉斯加建州以及州選土地的操作，使得原住民的土地索賠更為緊迫。1968年，阿拉斯加北坡（North Slope）普魯德霍灣（Prudhoe Bay）發現大油田，開發勢力擬議建設跨阿拉斯加管道以運輸石油，遭到阿拉斯加州原住民和環保主義者的強烈反對。經過原住民、開發利益集團和環保利益集團的競爭，國會最終于1971年頒布了《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》（Alaska Native Land Claims Settlement Act），①給予原住民超過4400萬英畝的土地權和近10億美元的現金賠償，并包含了一定的保護條款，為日后美國歷史上最大面積的環境保護立法奠定了基礎。環保主義者在《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》的基礎上，與開發集團進行了長達10年的環保斗爭。國會最終頒布了《阿拉斯加國家利益土地保護法》（Alaska National Interest Lands Conservation Act），①保護了前所未有的大面積土地，卻也保留繼續進行經濟開發的權利。

作為阿拉斯加土地權利劃分的重要法律，《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》與《阿拉斯加國家利益土地保護法》得到學界相對廣泛的研究。②已有的研究或從法學角度研究法案形成的具體的國會立法過程，對法案內容進行詳細的解讀，分析法案的特色與創新，論述法案的缺陷與修正等;或從歷史學角度對單一法案的歷史形成和歷史影響進行個案分析。本文在此基礎上繼續開拓創新，從環境政治史角度出發，梳理了這兩項法案建立過程中的相互聯系和承接點，分析了兩項法案的爭議性、曲折性和妥協性特點，從而重點突出了阿拉斯加各方勢力之間的沖突與平衡，展示了阿拉斯加從土地索賠到荒野保護的環境保護之爭。

一、石油開發引發的土地索賠

在歐洲人到來之前，眾多印第安人已經占領阿拉斯加數千年，主要從事捕撈、狩獵、采集等相關活動。特林吉特人（Tlingit）、海達人（Haida）和欽西安人（Tsimshian）生活在阿拉斯加東南地區。除此之外，阿留申群島仍然是阿留特人（Aleut）發展航海經濟的家園，他們是俄羅斯人到來后最早與之交往的阿拉斯加原住民;③因紐特人（Inupiat）和愛斯基摩人（Eskimos）生活在北冰洋西北海岸、太平洋西部和西南部海岸;阿撒巴斯卡人（Athabascans）等部族住在育空河谷（Yukon River）地區。到18世紀中期，阿拉斯加原住民人口達到最高峰的75000人。④但隨著白人的到來，這些民族大都經歷了天花、流感、肺結核等歐洲疾病的暴發。到19世紀30年代，原住民人口已經減少一半，并在隨后的幾十年里持續下降。

（一）原住民的土地遺留問題

1867年，俄國簽訂《割讓條約》，將阿拉斯加售予美國。《割讓條約》第3條規定：“未開化的部落要遵守美國可能不時針對該國原住民部落采取的法律和法規。”⑤從本質上講，美國與阿拉斯加的土地和人民的關系，只是俄國原先的做法和關系的繼續。這條法規的主要含義是一般聯邦法律也適用于原住民，而國會在隨后的行動中沒有提出其他建議。

1884年的《組織法》（the Organic Act of）是阿拉斯加治理的第一個法案。關于阿拉斯加原住民，《組織法》第8條規定：“不得騷擾該地區的印第安人或其他人實際上已在使用或占領的土地，或現在由他們所有的土地，但這些人獲得這些土地所有權的條件由國會未來的立法所規定。”⑥這一規定為阿拉斯加原住民日后的土地權索賠提供了基礎。在當時，國會雖然承認阿拉斯加原住民的居住權，但沒有否認也沒有承認任何其他權利，并明確了國會立法是阿拉斯加原住民解決土地權問題的唯一途徑。

20世紀上半葉，聯邦政府針對阿拉斯加原住民土地所有權問題，進行了4項立法嘗試，卻幾乎沒有什么效果。①1958年，《阿拉斯加建州法》（Alaska Statehood Act）生效，為新成立的阿拉斯加州提供了從“閑置、未使用和未保留的土地”中選擇超過1.03億英畝的土地的權利。同時，該法要求阿拉斯加州“永遠放棄對印第安人、愛斯基摩人或阿留特人（以下簡稱‘原住民’）的任何土地或其他財產（包括漁業）的所有權要求。”②然而，阿拉斯加州迅速采取行動，征用了原住民村莊明確使用和占用的土地，引發了原住民的不滿與反擊。1966年10月，原住民團體組成了阿拉斯加原住民聯合會（Alaska Federation of Natives）。該聯合會通過了一項決議，敦促內政部從州選土地中撤回所有有爭議的土地。1966年，原住民擴大了抗議內容，爭議的土地不僅包括州選土地，還包括州政府在北坡租賃的含有石油和天然氣的土地。③

原住民的土地權索賠運動得到了內政部長斯圖爾特·尤德爾（Stewart Udell）的支持。1966年12月，尤德爾要求暫停對北坡土地的租賃，此后不久宣布對阿拉斯加所有聯邦土地進行臨時“凍結”，以待國會采取行動解決原住民土地權問題。尤德爾的土地凍結有效地阻止了州選土地行動，對阿拉斯加州經濟發展構成嚴重威脅。1967年2月，阿拉斯加州在其新的共和黨州長沃爾特·希克爾（Walter J. Hickel）的指示下，向聯邦地方法院提起訴訟，但遭到法院的駁回。面對國會對原住民土地權索賠的拖延，以及希克爾州長要求盡快完成州選土地的倡議，1969年1月，尤德爾在他任期的最后日子里發布第4582號公共土地令，正式確定了他的“土地凍結”處置方法，并將凍結持續到1970年底。④

1968年，普魯德霍灣發現了大油田，引發美國重要媒體的熱烈報道。⑤阿拉斯加州的開發勢力更是興奮異常，他們熱烈歡迎阿拉斯加面臨的重大開發機會，迅速決定修建一條從普魯德霍灣到瓦爾德茲（Valdez）不凍港的800英里長的地下管道，輸出北坡石油。⑥1968年11月，尼克松總統選擇希克爾州長擔任內政部長，石油企業的開發意愿得到了進一步的激發。1969年，希克爾兩次要求修改尤德爾的“土地凍結”，以適應管道建設的需求。同時，希克爾部長向參議院內務委員會主席亨利·杰克遜（Henry M. Jackson）保證，在永久凍土中埋藏管道的環境問題解決之前，在原住民土地利益得到滿足之前，內政部不會簽發最終建設許可證。因此，國會同意讓希克爾簽發管道建設許可證。①

毫無疑問，石油開發蓋過了一切。原住民的土地索賠將面臨更大的困難，也面臨更大的機遇。歷史證明，采取購買、建州、“土地凍結”等方法都不曾解決的原住民土地權問題，當面對石油開發和管道建設的緊迫性時，終于開始步入正式解決之道。

（二）原住民的土地索賠運動

1970年1月1日，《國家環境政策法》（National Environmental Policy Act）生效，跨阿拉斯加石油管道建設將面臨更為嚴格的環境審查。1970年1月，希克爾批準了從育空河到普拉德霍灣的390英里的公路建設計劃，并于1970年3月發布了8頁紙的環境影響報告，聲稱工程建設不會引發環境危險。

1970年3月9日，管道走廊沿線的原住民村莊向聯邦地方法院提起訴訟，試圖禁止希克爾部長在不向原住民承包商提供任何工作的情況下頒發進一步的許可證。②原住民想要增強與開發勢力討價還價的能力，他們的律師聯系了主要的環保組織，積極尋求盟友。環保組織也不滿于阿拉斯加州和聯邦土地管理局（Bureau of Land Management）對石油企業開發荒野的縱容，原住民的反抗活動激發了他們的進一步行動。1970年3月26日，地球之友（Friends of the Earth）、荒野協會（Wilderness Society）和環境保護基金會（Environmental Defense Fund）對內政部提起訴訟，指控授予管道建設許可違反了1920年《礦物租賃法》（Mineral Leasing Act）的通行權寬度，也違反了《國家環境政策法》的要求。1970年4月14日，法院對整個項目發布了禁令。③

杰克遜要求阿拉斯加聯邦土地發展規劃委員會（Federal Field Committee for Development Planning in Alaska）盡快準備一份研究報告，提供阿拉斯加土地規劃的必要信息，并起草解決草案。1970年6月，參議院內部委員會提交了解決法案S. 1830。該法案規定：12年內向阿拉斯加原住民支付1000萬英畝土地和5億美元現金，以及2%的礦產租賃使用費。但是礦產租賃使用費不是永久的，且總額不能超過5億美元，這遠遠達不到阿拉斯加原住民聯合會的需求。參議員弗雷德·哈里斯（Fred Harris）進行了最后一刻的努力，將土地所有權規定增加到了原住民要求的4000萬英畝，但他的土地修正案最終被否決。鑒于獲得公平的土地索賠安置的希望非常渺茫，阿拉斯加原住民聯合會的法律顧問、前司法部長拉姆西·克拉克（Ramsey Clark）建議原住民接受參議院的法案。④

然而，原住民拒絕放棄，他們積極行動，主動進行游說以解決土地問題。阿拉斯加原住民聯合會副主席約翰·伯布里奇（John Borbridge）表示，土地賠償的不足無疑將對阿拉斯加原住民的未來產生重大影響，“在這個開明的時代，賠償的不足是對本就享有土地的原住民的冒犯。他們對土地的依賴和使用將持續到未來，而不是停留在過去”。⑤兩個月后，即1970年9月，印第安人贏得了首次立法勝利，當時眾議院印第安事務委員會在非公開會議上同意一項條款，該條款將授予印第安人4000萬英畝的土地所有權。①1971年4月，尼克松總統會見了阿拉斯加原住民聯合會主席唐·賴特（Don Wright），并公開宣布自己支持授予原住民4000萬英畝土地，從而確保了參議院的原住民勝利。②

1971年的整個春季和夏季，眾議院和參議院的內務委員會都在積極努力，以制定他們曾審議過的最復雜的法律之一。1971年9月28日，眾議院內務委員會通過口頭投票提交了H.10367。該法案提供了4000萬英畝的土地和9.25億美元的現金賠償，其中5億美元來自州政府。斯圖爾特·尤德爾的弟弟莫里斯·尤德爾（Morris Udall）同樣具有明顯環保傾向。他聯合議員約翰·塞勒（John Saylor）一起提出了一項傾向于環保主義者的修正案，要求原住民村莊選擇保留1億英畝的土地用于其他用途。然而，委員會拒絕了這一修正案，但是也考慮了環保主義的要求，通過了國會議員約翰·基爾（John Kyl）的修正案，授權內政部長防止采礦和礦物租賃下的私人土地選擇，要求繼續凍結土地，直到制定出全面的土地使用規劃方案。但是基爾的修正案并不妨礙州選土地和原住民土地索賠。③

1971年10月21日，參議院內務委員會報告提交了S.35。該法案的土地授予部分包含兩項針對原住民的選擇：選項A授予原住民4000萬英畝的土地，但將授予權限制在與其村莊相鄰的土地上;選項B授予原住民2000萬英畝的村莊土地，外加1000萬英畝可在該州其他任何地方選擇的土地。S. 35提出了10億美元的金錢賠償建議，還允許內政部長撤回擬建石油管道需要的土地——第24條的（b）（3）小節，以及可能將其納入國家公園或野生動物保護區系統的土地——第24條的（c）（4）小節。該法案規定選地時間只有3年，立法時間只有2年。然而，國會要在兩年內解決如此復雜的問題顯然是不可能的。另外，第24條的（c）（4）小節規定內政部長選地不能妨礙州選土地，這無疑是對荒野保護最大的威脅。④

綜上所述，眾議院和參議院的內政委員會提交了類似的法案，其法案規定最多授予原住民4000萬英畝土地以及10億美元的賠償。雖然兩院在土地和現金清算方面幾近達成一致，但在環保撤回方面卻各有分歧。環保組織為此積極運作，力爭在阿拉斯加原住民獲得相當的土地授予時，“給剩下的美國人一些補償”。⑤

二、從土地索賠到荒野保護

在解決原住民土地索賠問題的過程中，阿拉斯加荒野保護和土地保留問題逐漸浮現出來。環保組織充分行動起來，不僅在原住民土地索賠運動中融入了環保因素，而且在土地索賠法案中加入了環保條款，為日后美國歷史上最大面積的環境保護立法奠定了基礎。原住民土地索賠問題逐漸發展為原住民、開發利益集團與環保利益集團的三方之爭，即逐漸從土地索賠向荒野保護轉變。

（一）土地之爭中浮現的荒野保護問題

在參眾兩院激烈辯論原住民的土地和金錢賠償的時候，阿拉斯加的環保問題并沒有得到太多的關注。然而，一旦原住民土地賠償法案頒發，土地凍結就將結束，那么阿拉斯加的土地將面臨完全不同的局面——從全面凍結轉為全面開發。保護主義者對此項轉變中的兩個問題特別擔心：首先，阿拉斯加的土地所有權將再次分散屬于聯邦、原住民、州政府和個人所有，這種雜亂無序的狀態必然會阻礙國家公園或者國家保護區的建立;其次，管道建設勢在必行，必然會對極北荒野造成巨大的破壞。到這個時候，環保主義者已經由最初的原住民土地索賠的聯盟者，變成了土地索賠的對立者。

1971年10月19日，眾議院關于H.10367的辯論開始，首先著手解決的就是尤德爾-塞勒修正案。尤德爾意圖在阿拉斯加州和原住民瓜分該州土地的時候給美國國民分一杯羹，但這一修正案引起了各方勢力的反對，原住民也提出了自己的抗議。阿拉斯加原住民聯合會的兩名領導人在華盛頓積極運作，游說有關議員給尤德爾-塞勒修正案投否決票，并警惕一切類似的修正案的提出。他們認為，該修正案帶有種族主義偏見，試圖破壞土地索賠法案，阻止原住民群體獲得最具經濟價值的土地。①國會議員韋恩·阿斯皮諾爾（Wayne N. Aspinall）則繼續辯稱，該修正案與辯論的法案無關。在早些時候，塞勒就反對修正案與原住民土地權索賠無關的說法。塞勒認為，原住民土地索賠不只是解決原住民土地權的方案，還是一個打開阿拉斯加的法案，“它是一系列行動的第一步，這些行動將嚴重影響阿拉斯加乃至美國將來的經濟、社會和政治發展”。②雖然環保人士積極運作，但是眾議院還是拒絕了尤德爾-塞勒修正案。1971年10月20日，眾議院投票通過了H.10367。

在眾議院失敗后，環保組織和環保人士又轉向參議院。國家公園管理局和環保組織的領導人積極游說與該項目相關的參議員，特別寄希望于來自內華達州的艾倫·百博（Alan Bible）。百博是參議院公園與休閑小組委員會（Senate Subcommittee on Parks and Recreation）主席，他認同環境保護理念。其實早在1971年夏天，國家公園管理局局長喬治·哈佐格（George Hartzog）就曾邀請參議員百博進行一次阿拉斯加之旅，并讓特別關注阿拉斯加保護的塞拉俱樂部主席埃德加·韋伯恩（Edgar Wayburn）陪同。他們坐著私人飛機欣賞了阿拉斯加的美景，百博被荒野景觀所吸引，也看到了苔原疤痕——希克爾公路③對環境的破壞，保護主義者趁機向參議員推薦了阿拉斯加若干特別需要保護的地區。④

1971年秋季，原住民土地索賠的相關法案在國會迅速推進。荒野協會的執行董事斯圖爾特·布蘭德伯格（Stuart Brandberg）與韋伯恩會面，并抱怨說：“原住民土地索賠法案即將通過，卻沒有為國家公園或者保護區提供任何附加條款，我們就要失去阿拉斯加的一切了。”⑤因此，韋伯恩去游說他的老朋友——參議院內政部長杰克遜，要求他在給原住民大面積土地權賠償的時候，“給剩下的美國人一些補償”。韋伯恩提出保留1.5億英畝土地作為國家公園或保護區，杰克遜則“還價”到8000萬英畝，并答應讓參議員百博提起對原住民土地索賠法案的修正案。①

1971年11月1日，參議院法案進入辯論決議環節，環保主義者的游說效果顯著。參議員百博提出，全國大多數環保組織對該法案撤回的部分公共土地提出了保護請求。他提出了一項“理由正當且毫無爭議”的修正案，對立法進行了重大的修改。百博的修正案要求修改土地選擇的先后順序，內政部長推薦保留土地的行動，提出保留的土地應該優先于州選土地和原住民土地賠償。如果推薦保留的土地與州選土地或者原住民土地賠償產生沖突，則允許州政府和原住民選擇其他土地;如果國會沒能在5年內完成土地保留立法，那些土地就會失去保留性質，就會允許州政府和原住民繼續選擇。百博的修正案順利通過了，這是國會第一次接受內政部長提議的土地保留優先于州選土地和原住民土地賠償。隨后，參議院投票通過了H. 10367（以H. 10367代替S.35）。②

1971年12月13日，眾議院與參議院聯合召開會議。會議委員會的成員包括參議員杰克遜、邁克·格拉韋爾（Mike Gravel）、泰德·史蒂文斯（Ted Stevens）和百博，以及眾議員阿斯皮納爾、塞勒、尤德爾、基爾、梅德斯和尼克·貝吉奇（Nick Begich），他們分別代表了不同的利益集團。參議員百博和眾議員塞勒、尤德爾代表環保主義利益;參議員格拉韋爾、史蒂文斯和眾議員貝吉奇代表阿拉斯加州利益，這三個阿拉斯加人和國會議員基爾一起代表開發者利益;而梅德斯議員則代表原住民利益。③經過各方代表的爭辯、抱怨、吵鬧乃至威脅，會議作出了最終決議：關于原住民土地索賠問題，允許原住民選擇4400萬英畝的土地，但是土地選擇區域限制在每個村莊周圍的25個鄉鎮之內，同時獲得近10億美元賠償;此外，協議中還加入了一定的條款，允許內政部長撤回擬建石油管道需要的土地，以及可能將其納入國家公園或野生動物保護區系統的土地。④1971年12月14日，聯合會議委員會的法案得以通過。

在參眾兩院通過之后，法案被送交尼克松總統。1971年12月18日，尼克松總統簽署了《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》，原住民土地權索賠問題首次得到了正式解決，原住民與開發勢力的沖突得到了緩解和平衡。⑤土地索賠告一段落，但它為荒野保護問題的提出作了鋪墊。

（二）《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》中的保護條款

在原住民土地索賠運動中，環保組織一開始聯合原住民，利用他們要求土地權的行動來反對石油管道建設的土地應用，進而反對石油開發。在運動的后期，環保組織的環保傾向逐漸與原住民的利益訴求相悖，環保人士擔心原住民土地權賠償會將更多的公共土地變為私有，而不能對其加以保護。經過一系列游說和運動，環保組織成功地在《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》中包含了一定的保護條款，為阿拉斯加的荒野保護奠定了基礎。

《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》第17條對于環保主義者而言至關重要，對它的解釋將決定阿拉斯加荒野保護的未來。基爾的修正案成為該法案第17條的（d）（1）小節，它終止了尤德爾的土地凍結，取而代之的是90天的立法凍結。在這段時間內，內政部長可以對其認為有保護價值的土地實行保留。這種土地保留不包括原住民村莊周圍的土地，但包括其他地區的州選土地和原住民賠償土地。①

百博的修正案成為《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》第17條的（d）（2）小節。其A段規定：內政部長可以保留8000英畝土地，用來增加四大國家保護體系用地。②在內政部長撤回的土地范圍內，阿拉斯加州和原住民都不能再進行選地。其B段要求：內政部長需要在9個月內撤回需要保留的土地，沒有來得及撤回的土地允許阿拉斯加州和原住民進行選擇。這一條規定確切地表明，內政部長的土地撤回優先于州選和原住民賠償。其C段規定：內政部長向國會推薦需要保留的土地，沒有推薦保留的土地依然允許州選或其他用途。其D段規定：國會需要在5年內處理內政部長的推薦，沒有推薦保留的土地在2年后可以重新成為可選地。該小節最后一段稱：阿拉斯加州和原住民可以選擇任意土地，但是國會一旦接受這塊土地并將之作為環境保護用地，那么阿拉斯加州和原住民就要放棄這一選擇，再選擇其他土地來代替。③

阿拉斯加州的開發勢力馬上對修正案作出了深層次的解讀：《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》第17條的意圖是給予內政部長多于8000英畝的可選保留地，因為（d）（2）小節的語言表述明確了不高于8000英畝保留，但是（d）（1）小節的語言卻不明確，似乎意味著可以保留更多的土地。

一些環保主義者也發現了這一疏漏，敦促內政部長盡快根據（d）（1）小節選擇5000英畝土地，根據（d）（2）小節選擇8000英畝土地。然而，阿拉斯加州的動作更快。他們迅速行動起來，匆忙地又選擇了約7700萬英畝土地。④他們聲稱，《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》賦予他們可以立即選地的權利，根據（d）（1）小節實行的土地凍結，也沒有阻止州選土地。他們的說辭顯然有待商榷，因為（d）（2）小節的B段明確規定“內政部長……沒有來得及保留的土地可以允許阿拉斯加州和原住民進行選擇”，因此州選土地是有限制的，且要在內政部長選地之后進行。然而，阿拉斯加州的敏感意識和迅速行動無疑讓他們占得了先機。

1971年《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》的通過，是自1867年以來阿拉斯加原住民歷史上最重要的事件。其意義不止于土地索賠，還蘊含著環境保護和荒野保留的因素。《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》第17條的通過，使環保主義者取得以保留土地充實國家保護系統的勝利。開發者的虎視眈眈以及迅速行動，讓環保主義者感到形勢的緊迫性，他們需要立即行動起來，繼續與開發勢力斗爭，并利用《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》的環保遺產來保護“最后的邊疆”。⑤他們的力量是強大而有組織的，他們的抗議是合理而不容置疑的，而他們的策略也是適應形勢逐漸改善和發展的。

三、最大面積的荒野保護與妥協

北坡石油的開發不但給原住民的土地索賠帶來了巨大的影響，也為阿拉斯加保護勢力提供了保留阿拉斯加廣闊土地的契機。根據《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》第17條d（1）和d（2）小節內容的要求，經歷近10年的斗爭和努力，《阿拉斯加國家利益土地保護法》最終得以通過。該法案在美國自然保護的歷史上具有極其重要的意義，在國家保護系統中增加了前所未有的大面積土地，阿拉斯加環保勢力取得了巨大的成功。《阿拉斯加國家利益土地保護法》的最終通過，也使得阿拉斯加州開發者、原住民和環保勢力各得其所，達成了三方勢力的協調與平衡。

（一）環保主義者的荒野保護運動

《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》保護計劃的實施集合了各方力量。例如國家公園管理局（National Park Service）制定了計劃和環境影響聲明，以支持其關于在阿拉斯加建立新的國家公園的提案。①此外，還有環保組織的廣泛參與。如塞拉俱樂部格外關注阿拉斯加荒野的保護，為阿拉斯加保護運動招募了特定的人員，運用其慣用的多種宣傳和推介手段，進行了聲勢浩大的保護運作。②早在《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》建立之前，為了爭取更大的土地保護，環保組織就在華盛頓建立了專門的保護主義者聯盟——阿拉斯加聯盟（Alaska Coalition），處理阿拉斯加環保問題。③除此之外，《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》更類似一項財產權解決方案，雖然解決了原住民土地的要求，但卻沒有明確考慮部落自治權問題，對原住民至關重要的狩獵、捕魚和采集等生存權利的法律規定也存在嚴重不足。④鑒于《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》的嚴重缺陷，原住民需要繼續爭取更適合自己的經濟發展模式，而原住民的生存權活動在一定程度上與環保主義者的環保意圖是相契合的。一些原住民地區公司如卡莉斯塔公司、娜娜公司等，加入阿拉斯加聯盟并與之并肩戰斗。因此，《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》啟動了政府在阿拉斯加土地利用規劃方面的多方面努力，阿拉斯加土地保護得到了最廣泛的報道和研究。⑤

《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》簽訂后，阿拉斯加州額外的州選土地，與內政部長莫頓打算撤回的土地部分重疊。阿拉斯加州繼續提起訴訟，以維持其選擇。1972年，此案通過阿拉斯加州和聯邦政府之間的諒解備忘錄。根據該諒解備忘錄，該州被允許在阿拉斯加另選4200萬英畝土地。1973年，內政部部長莫頓向國會提出最終保留8300萬英畝土地的立法提案，其中大部分保護區將添加到國家公園和國家野生動物保護區的系統之中。⑥

雖然內政部長莫頓保留了大面積土地，這令環保組織頗為欣慰。但是在國會方面，環保主義者卻遭受了不少挫折。鑒于涉及的保護地區太大以及距離1978年的最終期限還遠，故而國會參眾兩院互相推諉，都不愿意推動土地保留立法。與此同時，尼克松或福特政府也不將阿拉斯加土地保護的立法作為優先事項。①民主黨總統吉米·卡特（Jimmy Carter）的就職打破了僵局，給環保主義者以希望。同時，環保主義者尤德爾擔任眾議院內政和島嶼事務委員會主席，有利于阿拉斯加土地保護事業獲得國會的幫助。②

阿拉斯加聯盟的環保主義者與眾議院內務委員會的工作人員合作，起草了一項重要的阿拉斯加土地保護法案H. R. 39，由代表尤德爾于1977年提出。該保護主義法案是一項雄心勃勃的阿拉斯加自然保護計劃，擴展了內政部長莫頓先前提交的阿拉斯加土地保護立法提案內容。H. R. 39提議在阿拉斯加的國家公園系統和國家野生動物保護區系統中增加1.108億英畝土地，在阿拉斯加的國家野生和風景區河流系統中增加410萬英畝土地。H. R. 39還建議在阿拉斯加的新保護區和現有保護區中劃定1.465億英畝的荒野，而荒野在聯邦土地上具有最高的保護等級，大多數開發形式將被排除在指定為荒野的地區之外。③H. R. 39還提議在阿拉斯加建立的某些保護區內進行生存活動和運動狩獵，因為生存活動對阿拉斯加原住民和阿拉斯加農村地區其他居民的生活方式和文化至關重要，運動狩獵是阿拉斯加的一項主要娛樂活動。④

隨后，阿拉斯加及全國其他地方就H. R. 39召開了廣泛的公開聽證會。在阿拉斯加以外五個地點的公開聽證會上，提交證詞的人絕大多數支持阿拉斯加的大規模土地保護;相比之下，在阿拉斯加舉行的一系列公開聽證會顯示，提交證詞的人一半支持土地保護，而另一半則反對土地保護，阿拉斯加國會代表團更是提出了反對建議。國會代表團反對H. R. 39的實質是他們更傾向于開采和利用阿拉斯加土地上的自然資源，以便開展廣泛的商業開發活動。阿拉斯加代表團的史蒂文斯議員和唐·楊（Don Young）代表支持一項提案，提議在阿拉斯加的保護系統上增加2520萬英畝（僅是原始H. R. 39建議的保護系統的22%）。最重要的是，這項提案根本不會指定任何荒野，將允許在阿拉斯加的大多數聯邦土地上進行然資源開發。⑤

保護勢力與開發勢力的沖突在國會引發了激烈的辯論，同時帶來了立法的重大拖延。1978年，眾議院通過了大幅度修訂后的H. R. 39號提案，提議在阿拉斯加保留1.239億英畝土地用于國家保護體系建設。該提案得到美國主要環境組織的支持，但遭到整個阿拉斯加國會代表團的反對。阿拉斯加國會代表團與阿拉斯加的利益集團以及支持發展利益的其他國會議員聯合起來，共同反對阿拉斯加的大規模土地保護運動。⑥而參議院版本的阿拉斯加土地法案為阿拉斯加土地提供的保護少得多，取消了對擬議的一些荒野地區以及許多野生和風景秀麗的河流地區的保護。⑦參眾兩院在阿拉斯加土地問題上的分歧，可能會突破《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》第17條d（2）小節規定的5年土地保留期限。

卡特總統在促進阿拉斯加土地保護事業中發揮了重要作用。環保運動和許多國會議員敦促他盡快采取行動保護阿拉斯加土地。1978年，卡特政府采取了一系列激進的環保行動。1978年11月，內政部長塞西爾·安德魯斯（Cecil Andrus）利用《聯邦土地政策和管理法》（Federal Land Policy and Management Act）所授權限，保護了4400萬英畝的土地，使之成為國家野生動物保護區。12月，卡特總統利用《古物法》（Antiquities Act）所授權限，又保護了5600萬英畝的土地，使之成為國家紀念地。①同時，卡特總統明確表示，他打算通過這一行動進一步鼓勵制定阿拉斯加土地法案。②

在國會辯論中，關于阿拉斯加土地法案長時間政治談判的最終結果是一項參議院妥協案，該法案旨在為阿拉斯加的國家保護系統增加約1.05億英畝土地。與眾議院仍然堅持的H. R. 39法案相比，這一法案遠沒有達到環保主義者的保護要求，不是對阿拉斯加土地進行保護的最為理想的法律。由于卡特在1980年總統選舉中輸給了羅納德·里根，而里根在總統競選期間曾表示反對阿拉斯加土地法案，因此，如果將阿拉斯加土地法案交給里根審查，將面臨被否決的可能。③此外，阿拉斯加參議員曾揚言要對阿拉斯加的土地法案作進一步的修改。④這種新的政治環境意味著眾議院版本的阿拉斯加土地法案的批準是不可能的。塞拉俱樂部的韋伯恩稱：“我終于意識到這一次我們必須要妥協了。”⑤

1980年12月2日，卡特總統簽署了《阿拉斯加國家利益土地保護法》（Public Law 96-487）。該法案為阿拉斯加的國家保護系統增加了1.054億英畝，其中包括1.041億英畝的土地保護面積和130萬英畝的河流保護面積。更為重要的是，該法案還在阿拉斯加的新保護區和既有保護區中進一步劃定了5630萬英畝的荒野。⑥

（二）《阿拉斯加國家利益土地保護法》的保護與妥協

《阿拉斯加國家利益土地保護法》是阿拉斯加荒野保護的里程碑。該法案擴大了阿拉斯加聯邦土地保護面積，使阿拉斯加某些地區的原住民習慣和傳統生存活動得以保留，是阿拉斯加乃至美國有史以來最大的保護立法。然而這個法案卻不只代表著環保主義者的利益，而是保護、生存、開發之間的復雜折衷。這一政策形象既支持了國家保護系統的大規模擴張，又提供了一些開發自然資源的機會。

首先，《阿拉斯加國家利益土地保護法》為國家環境保護作出了巨大貢獻。該法案授權國家公園管理局管理13個現有的和新建的國家公園，并增加了4300萬英畝的土地;授權國家公園管理局和魚類與野生動物管理局管理17個現有的和新建的野生動物保護區，面積近5500萬英畝，并允許內政部長在合適的地區建立避難所。這些規定有利于保護阿拉斯加魚類和野生動植物生境的自然多樣性，保護本地野生動植物物種，并為原住民的生存互動提供機會。該法案還授權林務局管理三個國家森林和兩個國家紀念地，總面積為600萬英畝，并禁止在國家紀念地進行采伐。更重要的是，該法案將阿拉斯加的大片地區指定為受聯邦保護的荒野地區，尤其是在國家森林保護系統內創建的14個荒野地區，且由于荒野地區的保護級別最高，為保留其原始特征幾乎不允許在荒野上進行基礎設施建設以及資源開發活動。①

《阿拉斯加國家利益土地保護法》的頒布是當時最偉大的土地保護行動。卡特總統在法律簽署儀式上的講話中強調了《阿拉斯加國家利益土地保護法》在國家保護中的重要性：“我們將預留一塊比加利福尼亞州更大的土地進行保護……我們正在將國家公園和野生動物保護區系統的規模擴大一倍。通過保護自然狀態下的25條自由流動的阿拉斯加河流，我們的野生和風景秀麗的河流系統的規模幾乎增加了一倍。通過將我們聯邦莊園中最宏偉的土地中的5600萬英畝劃分為荒野，我們的荒野系統的規模增加了3倍。”②

其次，《阿拉斯加國家利益土地保護法》力求保護原住民的生存活動和原住民文化。該法案包含授權在阿拉斯加待建立的保護區內進行生存活動的規定。1978年，參議院的一份報告指出：“阿拉斯加的200多個鄉村是獨特的，因為它們是美國最后的原住民社區。在該社區中，仍有相當多的居民依靠公共土地上的可再生資源來維持生存。”③由于該州規模龐大且道路網有限，維持生存活動必須使用機械化設備。因此，該法案批準居民在荒野地區使用機械化交通設備，而這在阿拉斯加以外的荒野地區通常是不允許的。在1978年的眾議院報告中，3名國會議員指出：“鑒于遙遠的距離，飛機是阿拉斯加的一種生活方式。”然而，該法案只允許在有限的范圍內使用機械設備進入阿拉斯加保護區，即僅限于這些保護區傳統的生存活動需要。例如國家公園管理局禁止在麥金萊山國家公園地區使用雪地摩托，因為使用雪地摩托不是麥金萊山的傳統生存活動。④

《阿拉斯加國家利益土地保護法》建立的土地保護系統，在規模和相互聯系方面與美國其他地方不同。該法案以大規模地保護完整的生態系統而著稱，因此它的單個保護面積通常很大，而且保護區和保護區經常相互連接。在這種大規模連續的保護區內，原住民的生存活動得到了更佳的保護。在阿拉斯加建立的大型保護區內，原住民社區通常被允許繼續進行傳統的生存活動，并建立了相應的機構，對生存活動進行統一的安排和管理。將原住民的生存活動納入阿拉斯加的大型保護區，這是對保護區的環保理念和環保方式的重大突破。這種新的保護方式反映了對傳統原住民文化和生活方式的價值的承認，即承認保護區中的生態系統在數千年的歷史中為原住民的生存提供了必要的保障。⑤將原住民的生存活動納入阿拉斯加北部保護區，保留了幾千年來共同存在并相互作用的文化和生態過程，這是新的意義上的荒野文化的表現。

然而，《阿拉斯加國家利益土地保護法》除了進行最大面積的荒野保護之外，還有許多條文授權和管理聯邦土地的開發使用，其中采礦、伐木以及油氣發展就是其批準的三種開發類型。這表明國會不僅關注保護，還希望在保護與開發之間取得平衡。僅就石油開發而言，法案認識到北極沿海平原具有石油開采的潛力，授權內政部長在兩年中研究油氣勘探對保護區魚類和野生動植物種群的潛在影響，并基于研究頒布有關油氣勘探的法規;在5年中監督勘探活動，并向國會報告具有油氣開發前景的地區、油氣開發生產的不利影響，以及這種生產與國家石油需求之間的關系。最后，內政部長應向國會建議保護區內進行油氣開發的區域，只要沒有其他法律禁止此類開發，那么相關區域土地即可進行油氣租賃。這可謂《阿拉斯加國家利益土地保護法》的最大妥協。

以石油開發為導火索，阿拉斯加掀起了波瀾壯闊的環境保護之爭，爭議中的原住民集團以及環保主義者時而聯合又時而斗爭。因為斗爭，《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》中加入了阿拉斯加保護規劃條款;因為聯合，《阿拉斯加國家利益土地保護法》建立起了阿拉斯加大規模的保護系統，同時也維護了原住民的生存權利。然而，開發勢力也絕不會放棄自己的利益，因此《阿拉斯加國家利益土地保護法》中保留了繼續進行經濟開發的條款，一定程度上呈現出開發利益、生存利益以及保護利益之間暫時的妥協和平衡。

四、結論

為了促進北坡石油開發和跨阿拉斯加管道建設，國會通過《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》，解決了原住民土地索賠問題。該法案給予原住民巨大的土地和現金賠償，令環保主義者迫切感到需要“給剩下的美國人一些補償”。他們積極運作，在《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》中加入了環保條款，開啟了阿拉斯加乃至美國最大的環境保護運動。經過一系列的辯論和斗爭，環保主義者最終令國會通過了《阿拉斯加國家利益土地保護法》，保護了阿拉斯加大面積的原始土地，尤其是保護了最大面積的荒野。《阿拉斯加國家利益土地保護法》成為阿拉斯加環境保護的里程碑，但同時也保留了繼續進行經濟開發的權利，達成了阿拉斯加各方勢力的暫時妥協與平衡。

阿拉斯加開發與保護的歷史，是美國環境政治史研究領域的典型案例。從《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》到《阿拉斯加國家利益土地保護法》，從土地索賠到荒野保護，在阿拉斯加這片廣闊的土地上，原住民集團、開發集團和環保利益集團的訴求與斗爭縱橫交錯，他們時而互相斗爭、彼此牽制，時而合作協調、共同推進。綜合研究《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》和《阿拉斯加國家利益土地保護法》的制定和實施，梳理它們之間的聯系和承接，分析各方勢力的沖突和平衡，有助于我們更全面地了解環境保護斗爭的復雜性。

責任編輯：胡穎峰