論企業合規檢察建議激勵機制的強化

劉譯礬

摘要：檢察機關通過制發檢察建議推動企業開展合規，是當前我國企業合規改革試點工作中的一種重要方式。企業合規檢察建議主要適用于輕微犯罪涉案企業，以推進企業合規為目的，通常制發于相對不起訴決定之后，一般也不為企業設置確定的考察期。由于缺乏正向實體的激勵手段、怠于合規的懲戒后果以及持續動態的監管程序，企業合規檢察建議存在激勵機制不足的問題。為了落實嚴管與厚愛相結合的涉企犯罪司法理念，發揮檢察建議促進企業合規不可替代的作用，有必要進一步強化企業合規檢察建議的激勵性。未來可以從提升檢察建議的專業性、建立企業定期報告制度、激活行政處罰激勵機制等方面解決這一問題，以推動企業合規檢察建議中國模式的進一步發展。

關鍵詞：合規不起訴;企業合規;檢察建議;激勵機制

中圖分類號：DF411.91? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2021）06-0134-009

一、引 言

近年來，在合規全球化浪潮的影響下，中國本土的合規改革探索蓬勃興起。在刑事司法領域，自2020年3月起，由最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）發起的企業合規不起訴改革試點在6個基層檢察院展開。2021年4月，最高檢發布《關于開展企業合規改革試點工作方案》，企業合規改革試點范圍進一步擴大，涉及北京、上海、廣東等十個省市。歷經一年多的發展，試點地區的檢察機關積極探索如何將企業合規引入公訴，尤其與不起訴進行銜接。目前實踐中呈現兩種合規不起訴模式，一是“檢察建議模式”，二是“附條件不起訴模式”。（1）相較于檢察建議模式，附條件不起訴模式給予了企業通過配合調查、補救挽損、合規整改，換取不起訴的機會，這對于調動企業自我監管的能動性、積極開展合規，無疑具有更大的激勵作用。但是，這種不起訴模式在一定程度上存在突破現行立法、欠缺配套制度、增加辦案成本等諸多方面的問題，因此，大多數改革試點的檢察機關更“青睞”檢察建議模式，采取這種模式辦理案件的數量也更多。

檢察建議模式依托于檢察建議制度。對于這一針對涉案企業制發的，旨在推動企業開展合規的檢察建議，有學者稱為“企業合規檢察建議”。[1]在制度銜接上，企業合規檢察建議以社會治理檢察建議為載體，無障礙地嵌入檢察機關的現有職能中，不存在與現行法律不兼容的問題。但在實踐運行中，由于社會治理檢察建議本身屬于“柔性權力”，既不具有強制執行力，也不具備懲戒威懾力，還一般制發于不起訴決定后，因此，對于企業合規檢察建議到底能在多大程度上推動企業開展合規建設，目前學界和實務界均存在較大疑慮。[2]如何強化檢察建議對于企業的激勵性是制約檢察建議模式有效運行的最為關鍵的問題。

有鑒于此，文章擬以“企業合規檢察建議激勵機制的強化”為研究命題，在當前合規不起訴改革之檢察建議模式運行的背景下（2），分析企業合規檢察建議的實然樣態、激勵機制的不足及其成因、未來的改革方向，以期對正在推行的改革有所裨益。

二、企業合規檢察建議運行的實然樣態

企業合規檢察建議產生于企業合規不起訴改革的最早試點中，充分體現了“實踐先于理論而行”。因此，在對企業合規檢察建議的激勵機制加以討論之前，有必要先對其運行的實然樣態進行分析。根據對試點案例的觀察，以下將從四個方面展開分析：制發對象、建議內容、與不起訴的關系以及企業合規的考察期限。

（一）以輕微犯罪涉案企業為對象

企業合規檢察建議是檢察機關在辦理案件的過程中，發現涉案企業經營管理存在合規漏洞與風險，督促其建立或者完善合規管理體系的一種方式。根據2019年最高檢公布的《人民檢察院檢察建議工作規定》（以下簡稱“《檢察建議規定》”）第3條，檢察機關原則上可以直接給涉案單位、本級有關主管單位以及其他有關單位提出檢察建議。在企業合規檢察建議模式中，檢察機關通常直接給涉案單位即企業提出，主要存在三種情形。一是對涉嫌犯罪的企業作出不起訴后。二是對涉嫌犯罪的企業法定代表人或者高級管理人員作出不起訴后，檢察機關對涉案企業提出建立合規管理體系的檢察建議。（3）在這兩種情形中，涉罪企業、法定代表人或者高級管理人員通常都是犯罪情節輕微。根據《刑法》第37條，這里的“犯罪情節輕微”是指“已經構成犯罪，但犯罪的性質、情節及危害后果都很輕”。[3]實踐中辦案機關通常將其確定為直接負責的主管人員和其他責任人員依法應被判處3年有期徒刑以下的刑罰。除了“犯罪情節輕微”，涉罪企業及企業法定代表人、高級管理人員還應采取一系列的措施，如認罪認罰、配合調查、積極補救挽損等。三是對作為被害單位的企業提出檢察建議，提示其加強內控管理機制。如在辦理某公司3名員工涉嫌職務侵占案中，深圳市寶安區檢察機關向該公司發出檢察建議，建議其開展風險排查、完善職責履行機制、加強合規管理。[4]

隨著改革的不斷深入，部分試點檢察機關還在探索通過檢察建議推動以個案合規促進行業合規。例如，深圳市檢察機關積極探索行業合規，在辦理個案時，針對具有行業犯罪風險的事項，向有關行政主管機關、行業協會發出檢察建議，建議其對同類型企業開展檢查，并參照相關行業標準進行整改。這一檢察建議雖并非直接向企業提出，但其內容是通過行政機關督促企業開展合規。[5]

（二）以推進企業合規為建議內容

首先，從檢察機關的視角來看，制發以推動企業開展合規為內容的檢察建議是檢察機關綜合運用司法政策、創新司法手段、參與社會治理的一種方式。與傳統的辦案方式相比，這是檢察權行使的一種“向外”延伸。由于企業合規本身是一種十分專業的公司治理方式，因此檢察機關在提出檢察建議之前，通常需要開展多方面的準備工作。例如，為了恰當地適用檢察建議模式，檢察機關不僅要全面審查證據材料，而且要實地走訪涉案企業、核實經營狀況，開展涉企案件辦案影響評估（4）;為了提出精準的檢察建議，檢察機關還要了解企業生產經營、組織架構等基本情況，分析犯罪發生原因，幫助企業找到違法違規風險點，進而基于風險點提出有針對性的檢察建議。（5）

其次，從企業的視角來看，基于企業合規檢察建議，涉案企業要開展自查、自糾、自我監管。整體而言，企業要結合自身實際情況，以刑事法律的標準識別、評估和預防公司的刑事風險，制定并實施遵守刑事法律的計劃和措施。當然，涉案企業開展合規，首先要對案件中已經暴露的風險點進行整改，搭建專項合規計劃。實踐中也有企業通過合規自查，針對與涉案事項無關的其他領域的風險點，一并建立起預防機制。

最后，從企業合規檢察建議落實的情況來看，實踐中企業根據自身情況，以不同的方式開展合規。有的企業在檢察機關的協助下推進合規建設，如舟山市岱山縣檢察機關在辦理某船舶企業偽造增值稅專用發票案時，以監督員的身份幫助企業開展合規建設，協助完善各項管理制度、加強員工法律意識培訓等。（6）也有企業在外部專業人士的幫助下開展合規整改，如無錫市新吳區檢察機關在對某公司涉嫌虛開增值稅發票案作出不起訴決定后，向該公司發出檢察建議，該公司采納建議，并聘請專家及執業律師組成專業團隊，幫助公司制定合規方案。[6]當然，也有企業根據檢察機關的建議，自行開展合規整改。

（三）依附于相對不起訴決定

從理論上看，檢察機關可以在刑事訴訟多個階段提出檢察建議，如有學者提出，基于檢察職能的不同樣態，企業合規檢察建議可以在審查逮捕環節、審查起訴過程中、不起訴決定作出時以及提出公訴后分別提出。[1]但在當前檢察建議模式的運行實踐中，最常見的還是檢察機關在作出不起訴決定時提出檢察建議。

根據試點中的案例，在審查起訴階段，有的企業會主動向檢察機關表達開展合規的意愿，如主動出具合規承諾書，類似于自然人的認罪認罰具結書[4]，這事實上成為促進檢察機關決定不起訴的重要因素之一;也有企業雖沒有主動表達意愿，但在檢察機關提出希望或督促其開展合規時，企業法定代表人展示了積極配合的態度或作出了合規承諾。（7）當然，也有檢察機關在作出不起訴決定的同時，綜合企業經營的狀況，徑直向企業提出檢察建議。相較而言，在不起訴決定作出之前，檢察機關向企業提出開展合規的意見，并將其開展合規的意愿作為不起訴的依據之一，這對于企業承諾并積極開展合規具有更大的激勵作用。

在實施程序方面，試點檢察機關一般會通過召開公開聽證會的方式，宣布不起訴的決定。例如在多起宣告不起訴的案件中，檢察機關召集偵查機關案件承辦人、犯罪嫌疑單位代表、犯罪嫌疑人及辯護律師、相關行政機關代表、人民監督員、特約檢察員、人大代表等人士到場，聽取相關人士的意見，并公開宣告不起訴的決定。在不起訴決定作出的同時或之后，檢察機關向涉案企業發出企業合規檢察建議，要求其建立或完善刑事合規制度。[6]

（四）不設置確定合規考察期

在改革試點中，對于適用附條件不起訴的企業，檢察機關在提出合規整改要求時，一般會設置一個考察期或者考驗期。該期限因案而異、因地區而異。例如，浙江省寧波市檢察機關為涉案企業設置的考察期為六個月以上一年以下，深圳市寶安區檢察機關設定的考驗期則為一個月至六個月。（8）在上述期限結束后，檢察機關結合涉案企業合規建設的情況等因素，綜合決定是否起訴。

與附條件不起訴模式不同，檢察建議模式一般不設置確定的合規考察期，檢察機關在向企業提出合規檢察建議后，由企業自行進行合規整改、開展合規建設。由于沒有具體的考察期，檢察機關對于企業開展合規建設的情況一般也沒有“硬性”的考評。在實踐中，有的企業會在一定期限內書面回復檢察機關，也有的檢察機關會對企業定期跟蹤、回訪，檢查企業建立合規制度的情況，同時也關注企業的后續經營發展。（9）

三、企業合規檢察建議激勵機制的不足

企業合規對于企業而言無異于一次自我革新。合規體系的搭建本身也是一項成本高昂、久耗時間的活動。[7]正因如此，域外合規制度發展的經驗表明，如果沒有針對合規的有效激勵機制，企業對于打造和推行有效合規計劃就沒有強大的動力。[8]基于此，任何旨在引入企業合規的制度載體都必須解決如何激勵企業的問題，也即建立企業合規的激勵機制。

（一）企業合規檢察建議激勵機制的分析

一般而言，企業合規激勵機制包括正向激勵和反向激勵兩部分。所謂“正向激勵”，是指企業通過建立或者完善合規計劃，換取政府部門的寬大處罰，如刑事出罪、刑罰從寬等。為了實現這種正向激勵，許多國家都將合規計劃是否有效及其實施的程度作為衡量一個企業是否應受懲罰的合理標準。[9]正因如此，在當下改革試點中，一些檢察機關探索將附條件不起訴適用于涉企犯罪案件中，并將企業開展合規的情況納入提起公訴的考量因素，以未來作出不起訴的決定對企業施加強大的激勵作用。所謂“反向激勵”，則是指企業拒絕或怠于合規從而承受嚴重的不利后果。需要注意的是，這里的不利后果并非由“不合規”所帶來，正如有學者提出，無論是作為責任刑，還是預防刑的考量因素，企業不合規都不是加重處罰的理由。[10]因此，企業承受的不利應是由原違法犯罪行為所帶來的，是原本被設定的后果。

具體對于檢察建議模式而言，不少實務界人士提出擔憂，檢察建議作為推動企業開展合規的制度載體，將面臨激勵機制不足的挑戰，這一挑戰會成為制約該模式有效運行的最為關鍵的問題。在當前的試點階段，通過檢察機關審慎選擇適用企業、對企業進行充分的釋法說理并在提出建議后積極督促，檢察建議的落實情況還較為理想。但未來隨著企業合規檢察建議制度化并被普遍適用，在檢察機關無力對所有企業都予以有效監督的情況下，檢察建議激勵不足的問題就可能凸顯。例如，筆者調研時，有檢察機關人員反映，在不起訴決定作出后企業合規整改全憑自覺，一旦回訪考察發現整改不盡如人意，檢察機關將陷入進退兩難的境地。又如，有學者認為我國建立企業犯罪附條件不起訴制度后，應當放棄檢察建議的形式。[11]對此，筆者認為，盡管企業合規檢察建議可能面臨激勵不足的問題，但并不意味著應當放棄這種方式。相反，為了更好地推進企業開展合規建設，應當更加重視企業合規檢察建議及其激勵機制。

理由一：企業合規檢察建議是落實“厚愛與嚴管相結合”的涉企犯罪治理理念的有效載體。近年來，加強對民營企業的特殊保護已經成為一項重要的司法理念。（10）一方面，民營經濟是市場經濟發展重要的支柱之一，在繁榮市場、保障就業、創造稅收、促進技術進步等方面發揮了不可替代的作用。另一方面，企業涉嫌違法犯罪，如果對其起訴并定罪，哪怕僅是判處輕微的罰金，也會對企業產生致命的打擊，并由此波及與企業存在關聯的員工、股東以及第三方合作伙伴，產生“水波效應”。[12]基于此，當前的司法政策強調要對企業予以“厚愛”，但是僅有“厚愛”還不夠，還必須“嚴管”。（11）否則，帶“病”的企業如果繼續實施違法甚至犯罪行為，會比自然人具有更大的社會危害性。而對于涉嫌輕微犯罪的企業而言，企業合規檢察建議便是厚愛與嚴管企業的重要抓手。

檢察機關在作出不起訴的決定后，向企業制發檢察建議，督促其自查、自糾并自我預防，這是真正地“厚愛”。因為企業合規是一種“司法康復”制度，有助于企業以此為契機，實現“企業更生”，獲得更長久與持續的市場競爭力。[13]然而在實踐中，一些檢察機關基于保障民營經濟健康發展的工作理念，在對企業和企業家作出相對不起訴后，僅是予以提醒、訓誡，并沒有要求其開展合規。（12）檢察機關對涉案企業的“真嚴管”離不開企業合規檢察建議激勵機制的充分實現。企業合規不是幫助企業出罪的借口，更不是為企業家脫罪的擋箭牌，因此，“真厚愛”不能被濫用，企業合規也不能淪為“盆景式”的應景之作。基于此，作為企業合規的制度載體，檢察建議的激勵機制必須被強化，使其發揮激勵與指引的作用，從而真正實現既厚愛又嚴管的涉企犯罪司法理念。

理由二：以檢察建議促進企業合規具有不可替代的作用。企業合規檢察建議具有法律依據，不存在突破現行立法的問題。作為一項由最高檢發起的正在地方實踐探索的改革舉措，企業合規不起訴對于我國而言是一項全新的事物。在尚無有效規范性文件指引的情形下，如何既不與現行法律發生沖突，又能探索并積累企業合規的中國經驗，是試點檢察機關最為關注的問題。正如最高檢檢察長張軍所說：“試點范圍不能隨意擴大，但企業合規工作可以依法開展。”[14]企業合規檢察建議將企業合規與社會治理檢察建議有效地結合起來，完全在現行法律框架內，不存在突破或違背法律的風險，是將企業合規引入我國最為便宜的方式。例如，檢察建議模式不存在合規考察期突破辦案期限的問題，檢察建議提出后，企業有充分的時間搭建或完善合規計劃;又如，非試點地區的檢察機關也可通過制發社會治理檢察建議，督促存在管理漏洞的企業加以整改，擴大企業合規的實踐范圍;再如，檢察建議的制發方式較為靈活，對于不符合相對不起訴適用條件的涉案企業，檢察機關也可在案件辦理后向其提出檢察建議。（7）

企業合規檢察建議具有獨特優勢，附條件不起訴即使未來在立法中正式確立，檢察建議模式也不應當被取代。與檢察建議模式相比，附條件不起訴模式最大的特點在于，檢察機關先對企業進行合規考察，期滿后根據企業合規的情況決定是否起訴。由于事關不起訴決定的作出，檢察機關對企業合規驗收勢必采取十分謹慎的態度。例如，當前學界和實務界正在對有效的合規標準展開激勵的討論，有學者提出有效合規標準包括三個基本標準及十二項具體要素。[15]但是，根據西方國家多年合規監管的實踐，這種國際通行的有效標準往往適用于大型企業集團、跨國公司以及那些建立起現代公司治理結構的企業，對于我國為數眾多的中小微企業，尤其具有家族性質的企業，這些標準可能過于理想、難以實現。再者，根據最高檢、司法部、財政部、生態環境部等九部門于2021年6月3日印發的《關于建立涉案企業合規第三方監督評估機制的指導意見（試行）》，開展合規考察的企業，要在第三方監督評估組織的指導和監督下開展合規建設。涉案企業不僅要提交專項或多項合規計劃，而且還要定期或不定期進行書面報告。考察期滿后，第三方監督評估組織對企業進行全面考核。這種嚴要求、高成本、長時間的合規考察方式固然能夠最大程度地督促企業開展合規建設，但由此帶來的大量人力物力財力和時間的耗費，對于許多中小微企業而言，是“不可承受之重”。此外，對于一些僅是涉嫌輕微犯罪的企業而言，采用合規考察的方式也有浪費資源之嫌。因此，附條件不起訴模式不可能適用于所有涉企犯罪案件，合規考察方式也不可能適用于所有涉罪企業。這一“范式合規”的適用范圍應當是有限的。對于那些犯罪情節輕微、企業規模較小或者組織框架單一，或者不符合合規不起訴條件的企業，仍然有必要通過制發檢察建議的方式督促其開展合規。

（二）企業合規檢察建議激勵機制不足的成因

相較于附條件不起訴模式，檢察建議模式具有不可替代的優勢。但在激勵企業積極開展合規建設方面，企業合規檢察建議存在先天不足的劣勢。

其一，正向實體的激勵手段缺乏。與先合規后不起訴的附條件不起訴模式相比，不起訴之后制發的檢察建議在正向實體上的激勵手段顯然是缺乏的。這是因為，在檢察機關對企業提出合規檢察建議時，不起訴的決定已然作出，試圖推動企業開展合規的“實體優惠”已被提前兌現。在這種情況下，企業后續是否開展合規，以及合規建設的效果如何，都無法對已經作出的不起訴決定產生影響。此外，我國檢察機關也并不像部分西方國家的檢察機關那樣享有罰款權，在作出合規不起訴時，有權對涉案企業采取罰款或罰金等經濟制裁措施。這也意味著，對于那些后續搭建起有效合規計劃的企業，檢察機關在職權范圍內沒有其他更多給予“優惠”的方式，難以從正面激勵企業開展合規。

其二，怠于合規的懲戒后果缺失。一方面，檢察建議作為制度載體本身不具有強制執行力。即使企業怠于落實檢察建議，也不存在實質性的懲戒機制。對于被建議單位無正當理由不予整改或整改不到位的，《檢察建議規定》第25條規定了檢察機關可以采取的兩種方式：一是向有關單位“通報”，二是提起公益訴訟。前者旨在通過被建議單位的上級機關、行政主管或者行業自律組織等有關單位，對被建議單位施加外部壓力，督促其落實檢察建議。這種借助外力的方式或許可以發揮督促或懲戒的作用，但是這一方式是否具有持續性和可行性，還有待考證。后者是指對于符合提起公益訴訟條件的，檢察機關通過提起公益訴訟，督促被建議單位落實相應要求。例如，南京市建鄴區檢察機關在實踐中探索了“相對不起訴+檢察建議+公益訴訟”的辦案模式。[16]即檢察機關在提出檢察建議的同時，啟動公益訴訟的調查。如果檢察建議落實情況良好，那么檢察機關就不提起公益訴訟;反之，檢察機關就會考慮提起公益訴訟。相比于行政化的通報，這種訴訟化的方式更權威，但也不可避免地具有一定的局限性。例如，并不是所有案件都符合提起公益訴訟的條件;又如，向法院另行提起訴訟，必將占用相當的司法資源，給檢察機關平添工作負擔，這一方式在普遍性、及時性與經濟性上可能存在不足。

另一方面，企業怠于合規不存在原本被“設定”的不利后果。域外合規制度發展的經驗表明，“處罰愈嚴厲，愈可能促進企業合規”。[17]在某種意義上，規避嚴厲的處罰是企業推進合規最直接的動力。但在檢察建議模式下，不合規即嚴厲處罰的后果是缺失的。原因在于企業合規檢察建議是在不起訴決定作出之后提出的，而不起訴的決定一旦作出，除非有新的事實或者證據，檢察機關重新提起公訴的可能微乎其微。因此，即使企業怠于開展合規，也不存在更嚴厲的后果。

其三，持續動態的監管程序缺位。有效合規計劃的搭建與落地對于任何企業而言，都并非一日之功。從合規計劃搭建的過程來看，實踐中較有經驗的律所幫助企業搭建合規計劃一般會從三階段展開：合規整改準備階段（如開展合規自查、確定整改方案與考察標準）、合規整改實施階段（如根據方案開展具體整改）、合規整改評估和驗收階段。每一階段均有專門的工作內容并形成相對應的工作文件。從合規計劃包含的內容來看，域外經驗顯示，有效的合規計劃需涉及多方機制的構建，如風險評估機制、有效的政策與程序機制、良好的培訓和溝通機制、匿名報告和調查機制、第三方管理機制等。（13）盡管不同規模、不同性質、不同經營領域的企業在合規計劃的搭建方式上存在差異，但任何一個合規計劃，從搭建到運行，都應當是循序漸進、持續推進的過程。在規范性層面，根據《檢察建議規定》第24條，檢察建議發出后，檢察機關應當積極督促和支持配合被建議單位落實檢察建議。在一些試點案件中，檢察機關也會在提出檢察建議后對企業回訪，但這種方式仍然難以對企業開展動態、持續與有效的監管。

單一的監管方式缺乏評估與反饋的互動過程。合規計劃搭建的階段性與持續性決定了監管過程也應當是分階段的、長期的，包括階段性的了解情況、評估現狀與反饋意見。目前的走訪、詢問、會談等方式只能幫助檢察機關了解情況，評估與反饋難以實現，因此，監管的效果在某種程度上聊勝于無。以檢察機關回訪為主的監管方式不具有可持續性。主動回訪展現了檢察機關履行監督職責的積極態度，但這種方式也將不可避免地增加其工作量。未來，隨著企業合規檢察建議逐漸走向制度化、適用的案件數量不斷增多，如何確保檢察機關具有足夠的監管動力、能力和耐力，這些都是值得思考的問題。

四、強化企業合規檢察建議激勵機制的改革路徑

強化企業合規檢察建議的激勵機制是檢察建議模式有效運行的最為關鍵的問題。對此，試點檢察機關也在實踐中積極探索。例如，浙江省岱山縣檢察機關在辦理某船舶偽造增值稅專用發票案時，以監督員的身份幫助企業進行刑事合規建設，協助完善各項管理制度（6）;又如，上海市寶山區檢察機關在收到某企業檢察建議的回復后，及時組織合規建設回頭看（7）;再如，深圳市南山區檢察機關與企業簽署合規監管協議，協助企業開展合規建設（14）。對于個案中檢察建議的落實而言，上述探索都發揮了積極的促進作用，但從形成長效機制來看，這些舉措的持續性與可行性都有待進一步的考察。

強化企業合規檢察建議激勵性的核心在于提高企業落實檢察建議的積極性。對于費時耗力的合規建設，必須通過各種方式激活企業的自身動力。圍繞上述基本目標，結合改革試點實踐，有必要從三個方面予以完善：加強檢察建議本身質量、建立動態監控程序、引入外部激勵機制。這三項內容之間的關系是：引入外部激勵機制是核心舉措，旨在通過外部手段提升企業開展合規的自發性。加強檢察建議本身質量及建立動態監控程序則屬于配套機制，前者是基本條件，檢察建議提出的合規要求只有具體、明確、科學，企業才具有效開展合規的可能;后者則屬于程序保障，在動態的過程中，對企業的合規建設進行全面的監督。

（一）提升檢察建議的專業性

不起訴決定作出之后，檢察機關制發的企業合規檢察建議是涉案企業開展合規的主要依據。在某種意義上，這一檢察建議事實上已讓檢察機關以獨特的方式參與到企業合規的治理中來。[1]對于企業合規治理這一具有高度專業性、綜合性和跨學科的問題，有學者認為，如果檢察官涉足其中，實際上是“以超出其能力或權力的方式進行治理試驗”。[18]檢察建議本身如果泛泛而談，缺乏針對性、可行性，那么也將難以指引企業，最終可能淪為一紙空文。

從檢察建議的實質內容來看，其一，企業合規要求應當具有針對性，始終與企業已經暴露的風險點相結合。涉嫌不同罪名的企業在風險點、風險點產生原因以及有效整改方式等方面均存在不同。檢察機關應當為企業“量身”提出有針對性的合規要求。例如，對于因非法從事資金支付結算業務而涉嫌非法經營罪的企業，檢察機關應當要求其全面停止非法資金支付的結算業務、搭建以強化財務制度執行為核心的合規整改計劃。又如，對于涉嫌環境污染犯罪的企業，檢察機關應當要求其開展環境損害評估修復、改進污染防治設施、建立內部環保合規管理機制。其二，企業合規要求應當具有可行性，與企業自身的實際情況相匹配。例如，企業性質、組織規模、經營模式、管理結構等因素均會對企業搭建合規計劃產生影響。因而，檢察機關應當充分考慮企業的綜合情況，把握“關鍵要素”。就組織規模而言，對于小型企業，合規可由個別人實現，如具有權威性的經理、負責人;而對于大型企業，則應當構建完整的合規組織，并賦予其獨立性和權威性。[19]

從檢察建議的形成過程來看，為了提出高質量的檢察建議，檢察機關需要開展更多的準備工作。例如，除了閱讀案卷材料，檢察機關還應當現場走訪、聽取當事人的意見、與知情人員及其他相關人員訪談，系統了解、分析、評估企業存在的風險點及其原因。又如，檢察機關可適當加強自身的專業能力，必要時，聽取相關行政機關的專業意見。例如，深圳市檢察機關在辦理一宗高科技上市公司財務造假、信息披露違規的案件時，鏈接深交所、證監局、深圳上市公司協會及企業管理專家，督促企業制訂嚴密的合規計劃，充分凸顯了檢察機關在上市公司現代企業治理中的作用。[5]

（二）建立企業定期報告制度

針對企業合規檢察建議后續監管不足的問題，可嘗試建立企業定期報告機制，搭建持續動態的監控程序。

其一，關于企業開展合規的期限。為了督促被建議單位落實檢察建議，《檢察建議規定》第19條規定，一般情況下，被建議單位應自收到建議書之日起兩個月內作出處理并書面回復檢察機關。由于合規計劃的搭建是一個持續性的過程，兩個月對于企業開展合規建設而言遠遠不夠。因此，在兩個月之外，檢察機關還應當對企業開展持續的監督。例如，檢察機關可以根據涉案企業的實際情況，對其搭建合規計劃的總體時間進行預估，并將該時間寫入檢察建議之中。企業應在收到建議書之日起兩個月內向檢察機關進行首次書面回復，并提交合規建設計劃表;之后，檢察機關可以根據該計劃表的進度，按照時間節點監督企業的合規建設進展。

其二，關于企業定期報告的方式。根據報道的案例，目前對檢察建議的監管方式主要以“檢察機關主動回訪、企業被動接受”為主。為了保證監管的持續性和高質量，可以采取以“企業定期報告為主，檢察機關主動回訪為輔”的方式。企業定期報告是指企業應當根據合規建設計劃表上列明的階段性工作內容與具體要求，定期向檢察機關匯報。例如，可以分為合規計劃搭建的準備階段、整改階段、試運行階段、再完善階段等。檢察機關主動回訪則是指在階段性建設的過程中，檢察機關應主動前往企業實地走訪、了解情況、進行檢查，必要時還可以采取不預先告知的現場抽查，避免企業開展應急型或表演式的合規。當然，作為舶來品，合規對于企業而言也是一項全新的事物。很多中國企業面對合規建設的要求可能手足無措。因此，對于有條件的企業，檢察機關也可以鼓勵企業聘請專業律師或者律師團隊作為企業顧問，幫助開展相應的工作。該顧問也可代表企業向檢察機關定期匯報，接受檢察機關的監督。

（三）激活行政處罰激勵機制

將企業合規與其實體利益結合起來，是激勵企業推動合規的基本邏輯。在檢察建議模式之下，由于企業合規檢察建議制發時，不起訴的決定已然作出，實體上的“利好”已經兌現、重新起訴的懲戒后果又難以實現，因此，在刑事法框架下，似乎很難再將企業合規與其實體利益“鏈接”起來。基于此，有必要在刑事法之外另行引入對企業的其他激勵方式。

一般而言，我國企業涉嫌犯罪大多是從行政違法轉化而來，即一般先違反行政法規、行政規章，之后因確立某種“特定構成要件”，行政不法轉化為行政犯罪。[20]因此，雖然企業已被檢察機關不予起訴、不再被刑事追訴，但其行為早已構成行政不法，應當受到行政處罰。對此，目前我國試點地區檢察機關的通常做法是，在給企業制發檢察建議后，向有關行政機關提出給予行政處罰的檢察意見。應當說，這一做法妥善地處理了刑行銜接的問題，使得被給予刑事寬恕的企業及時受到應有的行政處罰，避免出現刑事與行政的“雙重寬恕”。但是這種行政處罰的即時作出、“一罰了之”，也會失去激勵企業開展合規的絕佳機會。一方面，嚴厲的行政處罰，如剝奪某種特定資格、高額的罰款，對于企業的致命影響可能不亞于被起訴、被定罪，被施以嚴厲的行政處罰之后，有的企業可能會失去開展合規的動力。另一方面，無論是在刑事法還是行政法領域，懲罰都不應當是最終的目的，督促企業合規經營、優化企業營商環境或許才是當下最重要的目標。

激活行政處罰的激勵作用，即以減少或免除行政機關的行政處罰為手段，激勵企業搭建合規計劃，或許是一條明智之路。具體而言，檢察機關在向企業提出檢察建議后，暫時不向行政機關發出檢察建議，而是根據企業開展合規建設的情況作出決定。如果企業認真開展合規建設，那么檢察機關可以不向行政機關提出檢察意見或者建議其減少處罰;如果企業怠于或者拒絕開展合規建設，那么檢察機關就可以向行政機關提出對企業予以嚴重處罰的意見。必要時，檢察機關還可以向行政機關制發以督促企業開展合規為內容的檢察建議，由直接負有監督和管理職責的行政機關出面推動企業開展合規。應當說，將行政監管力量引入企業合規中，有助于實現司法與行政力量在制度、政策和手段上的有機整合，有助于構建多層次、一體化的激勵機制，最大限度地激勵企業推進合規。當然，這些都建立在檢察機關與行政機關充分配合與積極合作的基礎之上。

令人欣喜的是，目前實踐中已經出現了相關的改革探索。改革的推動者高度強調行政機關對于企業合規的參與，如最高檢檢察長張軍提出，刑事手段的激勵存在不足，可以依法借助行政監管之力，攜同行政主管部門參與企業合規監管。[14]行政機關開始探索將企業合規從輕引入處理行政違法案件中，如江蘇省張家港市將合規作為行政處罰從輕的考量因素;[14]深圳市寶安區行政機關廣泛開展合規激勵機制的適用工作，已對34件行政執法案例施行“行政合規減免處罰”。（15）行政機關和檢察機關還在嘗試開展“合規互認”，將刑事合規考察意見作為對企業從寬行政處罰的依據。如無錫市惠山區檢察機關牽頭區稅務局、無錫市稅務局第二稽查局聯合出臺《涉稅案件企業合規工作銜接辦法》，其中明確對于合規整改效果良好的企業，建議行政機關依法對其從寬處罰。（16）

五、結 語

作為市場經濟高階發展的產物，企業合規是多重利益衡量的結果。對于具有逐利性的企業而言，只有當合規建設利大于弊，其才有動力開展這項工作。正因如此，與通過國家行政壓力強制某些企業開展合規不同，刑事司法領域的合規體系的搭建，必須建立在外部激勵機制的基礎上。作為一項自下而上的改革探索，以檢察建議為制度載體推進企業開展合規建設，在我國應運而生。基于檢察建議本身的權力“柔性”、依附于相對不起訴決定等特征，企業合規檢察建議尚存在激勵不足的問題，難以有效發揮督促企業合規的作用。但是，檢察建議本身的靈活性和便捷性，又使得檢察建議模式在合規不起訴改革中具有不可替代的地位。未來，通過提高檢察建議的專業性、建立企業定期報告制度、激活行政處罰激勵機制等多重手段，希望企業合規檢察建議的激勵機制能夠得到強化。作為一項正在改革探索中的舉措，企業合規檢察建議模式正在接受更多的考驗，期待全國十個省市的試點檢察機關通過摸索，積累更多的實踐經驗，共同推動建立檢察建議激勵機制的中國模式。

注釋：

（1）前者是指對于犯罪情節輕微且認罪認罰的涉案企業，檢察機關在作出相對不起訴的決定后，通過提出檢察建議，責令其建立合規管理體制。后者則是指在審查起訴環節，檢察機關為涉嫌犯罪的企業設立一定的考驗期，對其開展刑事合規的情況進行監督考察，期滿后根據進展的具體情況，決定是否起訴。參見陳瑞華：《刑事訴訟的合規激勵模式》，《中國法學》2020年第6期，第227-229頁。

（2）有學者認為檢察機關不僅可以在作出不起訴決定后，也可以在審查逮捕、審查起訴階段制發檢察建議，并將企業采納檢察建議進行合規整改的情況作為是否提起公訴的考量因素，如此一來，檢察建議模式對企業建立或完善合規體系的激勵效果也可實現。筆者認可這一觀點。但同時，筆者也認為，如果以這種方式實現檢察建議的激勵作用，那么檢察建議模式與附條件不起訴模式在激勵方式上就沒有本質的區別。因此，本文對檢察建議激勵機制的討論，是在檢察建議模式與附條件不起訴模式這一“二元劃分”的前提下展開的，主要討論的是在作出不起訴決定之后，檢察機關制發檢察建議的情形。

（3）參見葛業鋒、王泓等：《6家企業涉嫌串通招投標，為何作相對不起訴處理？》，載澎湃網，https：//m.thepaper.cn/baijiahao_11659185，最后訪問時間2021年5月28日。鐘和燕、王文文：《江西贛州：贛州市檢察院發布7起不起訴典型案例》，載檢察門戶網，http：//wzjs.jcrb.com/jcsc/202102/t20210226_3141054.shtml，最后訪問時間2021年5月28日。

（4）參見惠山檢察：《傾力打造智慧型立體化企業合規體系》，載九派新聞網，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1715820917190714565&wfr=spider&for=pc，最后訪問時間2021年11月8日。

（5）參見范躍紅：《浙江省檢察院發布助力企業復工復產十大典型案例》，載最高人民檢察院官網，https：//www.spp.gov.cn/spp/dfjcdt/202003/t20200302_

455548.shtml最后訪問時間2021年5月29日。

（6）參見《岱山縣院依托刑事合規業務服務民營經濟“乘風破浪”》，載舟山市岱山縣人民檢察院官網，http：//www.zjdaishan.jcy.gov.cn/djdt/202011/t20201126_3057171.shtml，最后訪問時間2021年5月29日。

（7）如上海市A公司、B公司、關某某虛開增值稅專用發票案，參見最高人民檢察院官網：《最高檢發布企業合規改革試點典型案例》，載最高人民檢察院官網，https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202106/t20210603_520232.shtml，最后訪問時間2021年6月5日。

（8）有關考察期或考驗期的設置時間，參見《寧波市檢察機關關于建立涉案企業合規考察制度的意見（試行）》《深圳市寶安區人民檢察院涉企刑事案件附條件不起訴適用辦法（試行）》。

（9）參見《合規檢察建議+相對不起訴，檢察護航企業“輕裝”再出發》，載澎湃網，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_9808935，最后訪問時間2021年5月28日。

（10）如2021年3月最高檢兩會工作報告中明確提出“對民營企業負責人涉經營類犯罪，依法能不捕的不捕，能不訴的不訴，能不判實刑的提出適用緩刑建議”。對民營企業及其負責人的寬緩處理，充分體現了“厚愛”的司法理念。

（11）參見2021年3月8日在第十三屆全國人民代表大會第四次會議上《最高人民檢察院工作報告》。

（12）參見《我明白了，合法合規經營才能讓企業走得更遠》，載騰訊網，https：//new.qq.com/rain/a/20210511A0BS6X00，最后訪問時間2021年5月28日。

（13）關于有效合規計劃的具體內容，參見陳瑞華：《有效合規計劃的基本標準——美國司法部<公司合規計劃評價>簡介》，《中國律師》2019年第9期，第80-83頁。

（14）如王某某、林某某、劉某乙對非國家工作人員行賄案，參見《最高檢發布企業合規改革試點典型案例》，載最高人民檢察院官網，https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202106/t20210603_520232.shtml，最后訪問時間2021年6月5日。

（15）參見嚴俊偉、粵司宣：《行政合規+刑事合規+企業誠信，深圳寶安探索城區合規管理范本》，載澎湃網，https：//m.thepaper.cn/baijiahao_13625519，最后訪問時間2021年7月17日。

（16）參見《全省首個！惠山區檢察院會同市區兩級稅務機關出臺<涉稅案件企業合規工作銜接辦法>》，載“無錫惠山檢察”公眾號，https：//mp.weixin.qq.com/s/YHdyR4A0gxaKsfE7KL1_Cw，最后訪問時間2021年11月17日。

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（責任編輯 吳 楠）