共建共治共享：新時代社會治理共同體的公共性建構及其價值辨梳

張瀟夢

摘 要：堅持和完善共建共治共享的社會治理制度、建設社會治理共同體是中國共產黨在新時代構建社會治理格局的重要制度和理念創新。共建共治共享標識出社會治理共同體獨特的公共性意蘊，各自相對應于“多元參與+核心領導”的公共性主體系統、“制度維系+文化涵育”的公共性建制系統、“縱向提升+橫向普惠”的公共性效能系統。在此基礎上，通過對權責、公私、政社等價值范疇的互動關系予以辨梳，進而深入理解內嵌于新時代中國社會治理的公共性語義，明確我國社會治理制度體系創新的學理內涵與現實意義。

關鍵詞：共建;共治;共享;社會治理共同體;公共性

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2021.04.005

[中圖分類號]D630? ? ?[文獻標識碼]A? ?[文章編號]1009-0339（2021）04-0030-07

民惟邦本，本固邦寧[1]。實現社會的良序善治是維持政治穩定、推進國家治理體系與治理能力現代化的根基所系。改革開放四十余年來，中國社會發生了深刻轉型，公共性在中國社會發展中成了社會治理的重要議題。黨的十九屆四中全會提出要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。黨的十九屆五中全會進一步強調，要完善共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。在建設社會治理共同體的進程中，公共性是重要的目標范疇與支撐要件。共建共治共享的社會治理制度凸顯出新時代我國社會治理獨特的公共性意蘊，對此進行學理闡釋和價值辨梳將有助于進一步明確我國社會治理創新的理論內涵和現實意義。

一、公共性議題的提出與我國社會治理的理念轉型

公共性議題的提出及其概念化是隨著現代社會“公”“私”分屬的日益明朗化而產生的。在社會大分工以及啟蒙教化等多重力量的共同作用下，具有自主意識的個人擺脫傳統人身依附關系而成為現代社會的獨立政治單元，公共領域也相應明晰起來。應當說，只有當人們萌生“私人”概念或“私法”意識的時候，對公共性的認知才具有了物質與思想基礎，這一點對于處在封建或宗法依附關系中的前現代社會中的人們而言是難以想象的。因此，公共性是現代社會的獨特產物，它所表征的是相對于私人領域的公共領域的形式特征。由于在特定情境下“公”“私”之間的界定存在困難，公共性也往往涵蓋“公”“私”交界處的緊張地帶?？档聦残缘南闰炘O定即體現出這一概念的內在沖突。一方面，康德認為“凡是關系到別人權利的行為而其準則與公共性不能一致，都是不正義的”[2]58，這是基于個體權利本位在消極意義上對公共性做出的界定;另一方面，“凡是（為了不致錯失自己的目的而）需要有公開性的準則的，都是與權利和政治結合一致的”[2]65，這是出于建構公共性的需要而對其做出的肯定性規定。由上可知，作為人類特定生產方式的伴生性結果，公共性的生成在廣度與深度上隨著現代社會的出現而不斷得到拓展與深化。公私領域的分化和沖突呼喚建立與公共性相適配的治理范式，進而實現社會的穩定與善治。

改革開放四十余年，既推動我國經濟體制發生了深刻變革，同時也帶來公共性的生長與擴展。對外開放與市場化改革將特定社會空間中的勞動力、信息、資源等生產要素充分釋放，使其按照效率原則實現再組織。此外，新技術革命既催化出新的經濟業態與產業模式，也深刻重塑了人們的生活樣態與互動方式，并使社會逐步超越既有的組織邊界而演化為廣泛聯動、深度耦合的開放系統?；ヂ摼W、新媒體等迅即式傳媒手段建立起了更為廣闊的公共話語空間與虛擬化的公共想象。凡此因素都在多重維度上實現著公共性的深化與裂變。不過，由于我國社會轉型自身之特點，其所生成的公共性也顯現出復雜的多重面向。如農業文明、工業文明與后工業文明共時呈現;“差序格局”下的倫理本位社會與市場經濟培育的公民本位社會對沖結合;公共與個體之間存在價值錯位，這都使我國社會公共性的建構愈發呈現為“復雜現代性”的鮮明特征[3]。因此，在當代中國，公共性的生長一方面見證著我國由相對保守的地域化、宗族式社會向市場化、開放式社會轉變，這為在更大范圍內整合治理資源、增進政治認同提供了現實基礎;另一方面，公共性的擴散從內部沖破了既有的社會治理框架，引致治理主體、治理手段與治理對象之間的結構性矛盾。公共性成為當代中國社會治理契機與挑戰的同一來源。在此背景下，將公共性議題納入新時代社會治理的整體布局中，是準確識變、科學應變、主動求變的應然之舉，也是推進國家治理體系與治理能力現代化的必然選擇。

此外，對于社會治理的主要組織者與擔當者的政府部門而言，公共性建構也是緩釋單中心治理中超負荷行政壓力的內在要求。在現代國家，任何政治行為的運行過程都是建立在對公共資源的占有與合理配置之上的，并且始終面臨多元化的政治主體對行政過程的質詢與監督。因此，現代國家的政治行為必須將經濟損益納入考量范圍，在“成本——收益”的函數式比較中尋求最大的政治績效。在此意義上，“大部分政治是經濟性的，而大部分經濟亦是政治性的”[4]。作為一項重要政治行為的社會治理，其實際運行也要考慮治理內容的復雜程度，在現實的治理需求與行政資源供給之間達成動態平衡。新中國成立以后的前30年間，基于特定的政治經濟現狀與發展任務，我國逐步建立起邊界較為清晰的農村公社制與城市單位制治理體系。與此相匹配的是“‘全能型’‘全覆蓋’的制度結構與權力運行方式”[5]，將人口、組織、資源等治理對象納入條塊分明的行政框架之中。這種社會治理體系所形成的組織化、網格化等特點被此后的治理行為所繼承并成為我國社會治理的獨特優勢，但隨著治理對象復雜程度的提高，這種單中心、大包干式的治理體系面臨著超負荷的政治成本、經濟成本。改革開放以來，我國對經濟全球化的深度參與和市場化的縱深推進，極大地改變了我國社會的結構系統與運行機制，人口、資源等各種要素的擴散式流動突破了原有的組織空間，帶來了多種主體交互參與的陌生性、匿名性公共空間以及治理難度與復雜程度的指數型增長。與此相應，我國的社會治理體制也在進行著適應性變革，從黨的十四屆三中全會提出加強政府的社會管理職能，黨的十六屆三中全會提出完善政府社會管理和公共服務職能，到黨的十八屆三中全會首次提出推進社會治理體制創新，黨的十九大提出共建共治共享的社會治理格局，黨的十九屆四中全會提出堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，黨的十九屆五中全會進一步明確了健全城鄉基層治理體系、政府治理與社會相調節、居民自治良性互動等社會治理共同體的具體要求，與社會公共性建構相適配的治理理念與體制機制已初步成型并不斷創新發展。新時代推進社會治理共同體的公共性建構，既是保障公民個人權益、實現安居樂業的現實需要，也是維護政治穩定、不斷夯實“中國之治”的必由之路。

二、新時代社會治理共同體的公共性建構

作為中國共產黨治國理政理念的一次重要突破，“社會治理”理念本身與公共性建構有著直接的邏輯關聯。不同于“管理”“管治”等理論話語及其背后的行為傾向，“治理”一詞彰顯出引導各方協同參與、共同繪制社會治理同心圓的行政倫理。黨的十九屆四中全會將堅持和完善共建共治共享的社會治理制度、建設社會治理共同體確立為堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的遠景目標之一，這是社會治理范式變革的重要政治宣示。依循共建共治共享的社會治理制度建設社會治理共同體，將在新時代的歷史起點上實現具有中國特色的公共性建構。

（一）共建：“多元參與+核心領導”的公共性主體系統

共建要求以大社會觀、大治理觀構建全民參與的開放型治理體系，體現出“多元參與+核心領導”的公共性主體系統。黨的十八屆三中全會首次以“社會治理”表述代替“社會管理”，反映了對社會治理主體認知的重要轉向;而后“社會治理共同體”概念的提出，更是對新時代社會治理主體觀念的深化與厘革。“社會治理共同體”劃定出社會治理主體在治理角色、治理架構、治理倫理等維度上的重塑與革新，社會治理由單向管控走向全方位互動。近年來，經過理念與實踐的創新，我國社會治理的權力生態逐步完善，合作治理格局日漸優化，治理主體利益聚合走上程序化軌道，多元參與的社會治理共同體愈加顯明。不過，基于我國現實國情的社會治理模式，并非建立在社會中心論或經濟人假設、個人本位主義的邏輯之上，而是以人民為中心的集體本位為邏輯起點，打造共商共建共享共治的多中心治理網絡，進而實現吸納與激活多方主體參與的治理格局[6]。

1.以公共參與實現社會治理多元協同。目前我國城鄉建制規模龐大而細微，意味著單線性的組織與管理體制要承擔超額的任務負重。這種治理模式在日常狀態下難以取得較大的治理成效，而在應對突發性公共危機時疲態尤顯。此次抗擊新冠肺炎疫情的過程一方面彰顯出基層黨員干部的強大動員能力，同時也顯露出群眾自組織不足等基層治理短板。建設社會治理共同體，就是要改變組織與被組織、管理與被管理、“小馬拉大車”的局面，真正將各類社會主體納入協同治理的共同軌道上來。為此，應充分依靠人民民主與群眾路線，發揮各類群團組織的組織功能，完善公共參與和民主協商的體制機制，注重聯動融合、開放共治。

2.以強化核心保障社會治理行穩致遠。實現社會治理的范式轉換是呼應公共性建構的應然之舉，但立基于中國實際的社會治理方案卻應首先得到明確的界定與辨別。就社會治理的領導體制與權力分布而言，我國的社會治理不同于私人機構取代公共機構的“社會自理”，不同于半公共或非公共機構各自為治的“分散化治理”，也不同于在各治理機構之間實現權力掣肘的“制衡式治理”，等等。以上所舉各種社會治理范式的共同邏輯假設在于取消國家在社會治理中的主導權能，由市場力量自行治理甚至反噬國家。這種“國家退場”的話語取消了國家本應擔當的政治責任，從而使社會陷入“自由過度”而政治衰敗的怪圈。有鑒于此，我國的社會治理必須始終堅持中國共產黨領導，將中國共產黨領導貫穿于社會治理的全領域、各環節，把黨的政治優勢轉化為社會治理的顯在效能，確保社會治理收放自如又定于一尊。

（二）共治：“制度維系+文化涵育”的公共性建制系統

共治要求經由剛性約束與柔性引導匯聚各方共同參與社會治理，旨在構建起社會治理“制度維系+文化涵育”的公共性建制系統。現代社會公共性的擴展加速了個人原子化與社會離心化的傾向，在將各類陌生主體并置其中的公共空間中暗含著諸多風險點與不確定性。共治即要實現各主體面向共同體的公共利益與公共責任從而實現社會的再整合，并借助制度規則框架和文化價值涵育的雙重作用增進社會的“有機團結”①。“有機團結”的理念不同于原子化理性化個人的社會整合，其意在表明社會類似于生物有機體，其中各個單元、要素均有特定的分屬功能，社會中的人們在交往過程中自然促成社會的有機整合。在實現治理主體與治理資源的整合以達成社會的“有機團結”方面，制度與文化是一體兩翼、相輔而成的關系，二者以或隱或顯的疏導效應維持著公共社會的良性運轉。

1.以制度建設保障社會治理綱維有序。社會治理是一項涵括各方、牽涉多面的復雜性系統工程，與此相應，社會治理制度也是由多個層級、多重維度共同建構的綜合性制度體系。黨和人民在長期探索中形成的中國特色社會主義制度是加強和完善社會治理的立基之本。社會治理制度應在中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度的整體框架中謀篇布局，著力補足社會治理領域的短板和弱項，形成共振效應。特別是在社會公共性急速擴張、社會治理問題關聯性不斷加強的當下，更應該堅持和完善人民內部矛盾解決、社會治安防控、公共安全建設、基層協同自治等社會治理制度，為解決層出不窮的社會矛盾提供制度約束與穩定預期，切實將制度優勢轉化為社會治理的實際效能。

2.以文化涵育維系社會治理和諧穩定。在社會治理的現實場景中，制度是作為工具理性形態呈現的剛性約束，而文化是作為價值理性存在的柔性資源?！巴缴撇蛔阋詾檎?，徒法不能以自行”[7]。文化力量的發揮將深刻影響社會治理共同體與公共性建設的程度和趨向。此外，相較于制度實施所需要的大額運行成本，將文化的涵育功能應用于社會治理經濟投入更小，易引發的震蕩點更少，往往具有事半功倍的成效。在推進社會治理制度建構的同時，也要妥善應對價值訴求多元化、意識形態沖突所可能引發的社會分歧與治理風險。為此，要堅持“法安天下，德潤人心”，在強化制度意識、發揮制度威力的同時增強社會成員的共同體意識，特別是要積極培育和踐行社會主義核心價值觀，尋求社會意識的最大公約數，營造風清氣正的良好社會心態，為建設社會治理共同體凝聚起強大的精神合力。

（三）共享：“縱向提升+橫向普惠”的公共性效能系統

共享要求社會治理成效持續惠及全體人民，構建“縱向提升+橫向普惠”的公共性效能系統。黨的十九屆五中全會將“堅持人民主體地位，堅持共同富裕方向，始終做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”[8]，作為今后一段時期經濟社會發展必須遵循的原則。“共享”理念是中國特色社會主義的本質要求和新發展理念的重要內涵，同時也是我國新時代社會治理的應有之義，是人民共同建設、共同治理社會的必然結果。在新時代實現社會治理成果共享，要適應我國仍處于社會主義初級階段的現實國情，盡力而為、量力而行，穩步推進治理成效的縱向提升與橫向普惠。

1.推進治理成效在時間維度上的縱向提升?？v向提升意在表明共享社會治理成效在歷時性上的持續性、漸進性。一方面，社會治理作為合理調試共同體成員公共生活的行為安排始終要面對人際與群際之間的復雜矛盾，因而具有長期性;另一方面，人們對公平與善治等高層次需要的追求會隨著基礎需要的滿足而逐漸凸顯，這也使得社會治理呈現出一定的階段性。因此，社會治理需要始終面向社會生活的實際變革與人民群眾的現實吁求，不斷在治理理念、治理模式、治理手段等方面創新發展。正如習近平所指出的，“保障和改善民生沒有終點，只有連續不斷的新起點，要采取針對性更強、覆蓋面更大、作用更直接、效果更明顯的舉措，實實在在幫群眾解難題、為群眾增福祉、讓群眾享公平”[9]159。未來，應繼續深化社會治理領域改革，持續釋放改革成效，不斷增強人民群眾基于良法善治之上的獲得感、幸福感、安全感。

2.實現治理成效在空間維度上的橫向普惠。橫向普惠意指共享社會治理成效在共時性上的普惠性、公平性。社會治理依靠人民，治理成效屬于人民。近年來，隨著社會治理體制改革的深入，我國社會治理格局逐步優化，治理模式漸趨成熟，治理成效愈加凸顯，持續廣泛地惠及更多人民。新時代建設社會治理共同體，應堅持社會治理的公共性和治理成效的公益性，打通公民參與民主協商的痛點和堵點，建立程序化、規范化的議事參政平臺，實現各類主體參與治理的機會平等，公平享有治理成果?！耙獜膶嶋H出發，集中力量做好普惠性、基礎性、兜底性民生建設，不斷提高公共服務共建能力和共享水平，織密扎牢托底的民生保障網、消除隱患，確保人民群眾安居樂業、社會秩序安定有序”[9]159。特別是將基層作為動員群眾、公共服務、化解矛盾的重心，實現治理資源、治理力量向基層下沉，激發基層治理的內生動力，不斷鞏固基層之本。

三、社會治理共同體的公共性價值辨梳

公共性所指涉的是處于社會中的主體間整合與關聯方式，其內在地包含著權力與責任、公共與私人、政府與社會等價值范疇之間的關聯形態。在不同的社會空間，由于其歷史傳統與治理實踐各異，以上范疇也具有不同的實質性內涵。我國堅持共建共治共享的社會治理制度，旨在建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，因而是具有中國特色的公共性價值關系。

（一）權責之分

人類社會的文明化現代化過程，在某種意義上可以歸結為權責性質與內容的變遷以及權責分界的清晰化?，F代治理體系功能以及公共性目標的實現有賴于權責關系的合理界定。社會治理涵蓋多方主體、多重層級的治理網絡，各類主體的價值偏好存在差異，在引導各方積極自覺地參與到社會治理的過程中如何實現對參與意愿的正向激勵成為一項重要的課題。其中，核心問題在于治理權責的合理劃分和有效配置，以及與此相匹配的權責履行與評估等。建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，一方面要明確各類治理主體的權利邊界，對應有之權進行賦權、確權、授權，保障公民各項民主權利;另一方面，也應增強各類主體的責任意識與履責自覺，防止多元化、功利化社會關系下責任邊界收縮的困境。

“法者，治之端也”[10]。法治是明晰權責、定紛止爭的最有效方式。特別是當下我國仍處于革除固有的體制機制弊端、推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵轉型過程，原有一些權責不清的治理障礙和政策阻礙依然存在，有損于各社會主體集成合作的治理效應。在新時代，應善于運用法治思維和法治手段科學劃定政治權力、市場權力及社會權力的權力邊界和運行空間，實現依法確權、以權明責，依據民法典等法律法規化解矛盾糾紛、促進社會和諧。建設社會治理共同體，就是要將“責任配置——責任履行——成果享有”有效鏈接起來，形成合作之治。在操作層面，還應通過規則化的程序設計，在實踐中有效規避正向激勵與負面約束的失衡，防止權力逾界或激勵扭曲，實現權責一致、責權相配。

（二）公私之辨

面向公共性建構的社會治理，必然要求為公共權力與公民權利劃定規范化的運行空間。如是，才能在保障公民個人權益的基礎上，為廣泛吸納公民參與公共事務提供可預見性的收益比較，進而激發公民參與建設社會治理共同體的自覺意愿。社會治理共同體要求多元參與的協同共治，將公共部門、私人部門及公民個體共同納入社會治理的公共議題之中。治理主體的多元化倒逼權力運行機制、方式與格局的變化，網絡化的社會治理體系對公共權力固有邊界的調整產生了輸入性要求。目前我國“公共權力外部邊界漸趨形成但仍然模糊”[11]，公私權界的模糊導致公共權力運行“一收就死、一放就亂”的悖論，進而影響社會治理體系的健康發展。基于此，對公共權力邊界的合理界定成為建設社會治理共同體的核心關切。

當前，我國社會治理領域應從整體體制機制層面調整公共權力邊界。要深化全面從嚴治黨，依據黨內法規管黨治黨，持續推進依法執政、科學執政、民主執政，發揮黨組織在社會治理中協調各方的領導核心作用，提升黨對社會治理工作的執政能力和領導水平。要持續推進依法行政，依照新時代共建共治共享的社會治理制度設立權責清單，優化政府職能與權限;深入推進“放管服”改革，推進政府轉變職能，優化各系統、各部門的權力配置，建設法治政府、服務型政府和效能型政府;加強權力運行程序公開的機制建設，依法推進政府信息公開、行政權力透明運行、基層政務公開等，充分保障公民的知情權、參與權、表達權和監督權。

（三）政社之別

在現代國家的治理模式中，政府與社會是兩大主要的治理主體，二者在治理空間與治理權能上彼此交錯、互促共生。在中西方的傳統治理實踐中，往往突出其中某一主體的治理作用而形成“政府中心論”與“社會中心論”兩種治理范式?！罢行恼摗睆娬{以政府為中心的威權主義，偏重政府對社會的嵌入、支配與主導關系?！吧鐣行恼摗笔?0世紀80年代開始的新公共管理運動與新自由主義改革路線所提倡的治理模式，其意在發揮社會在多層次、多中心治理網絡中彌補政府職能失靈的作用。不過，歷史地看，將政府與社會二者明確區分的對立思維易使社會治理陷入偏于一側的威權主義或細分效應下的碎片化傾向，從而削減社會治理效能。

經過四十多年的改革開放，我國逐漸走出了高度集中的計劃體制，“社會”獲得了較為寬松的政治環境與生長空間。當前，我國社會的現實基礎要求政府與社會共同承擔應有的社會治理職責。不過，治理主體的多元化不應延循簡單化的并置分立式的治理途徑，而應是在中國共產黨領導下建立融合統一的治理模式。這與我國改革開放以來社會治理的歷史實踐緊密相關，即國家放權讓利、通過體制機制引導培育社會層面的治理主體。因此，我國多主體參與社會治理的治理模式能否彰顯出其應有的治理效能，根本在于中國共產黨通過全面深化改革，漸進式引導社會力量參與治理并重塑國家治理體制機制。正如有學者所指出的，中國的治理路徑雖然日益多元化，但仍然強調一種融合性而非分歧性的共在關系，尤其是在全球化、后工業化進程中，建立在領域分化基礎上的治理正喪失其合理性，一種領域融合的邏輯愈發成為歷史趨勢[12]。在新時代，政府與社會的融合邏輯將展現為政府在配置治理資源、調整治理權限方面發揮頂層設計與規范定制作用，為社會主體發育提供總體引導與制度空間，尋找政府公權力與社會的結合點，使其在結構性關系中得以整合為均衡、緊密的治理體系。由此，政府引導與社會自主發展相互調適，共同致力于社會治理的公共性建構。

四、結語

公共性概念與現代社會的生成相伴生，且最早是從西方社會中生長出來的價值理念，具有西方文明的文化基因。公共性議題進入中國與我國市場化改革的歷程緊密關聯，它作為一項學術探討的議題和指引實踐探索的范式從側面見證了我國社會自主性的發育成長。特別是黨的十八大以來，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用日益成為改革的總體方向和普遍共識。隨著改革的深入推進，我國社會結構正在經歷持續性轉型，多元化、智能化、高效化社會運行方式倒逼社會治理模式轉變。堅持和完善共建共治共享的社會治理制度、建設社會治理共同體成為中國共產黨積極應變、創新社會治理理念的重大理論成果。社會治理共同體的理論創新與實踐創造使得公共性構建這一人類社會治理的夙愿在中國大地上具有了當代可能性，也必將使中國之治展現出更為生動的時代圖景。

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責任編輯：楊緒強