《大瑤山團結公約》：中國共產黨領導民族地區基層治理的成功典范

周玉銀

摘 要：《大瑤山團結公約》是新中國成立初期，廣西大瑤山各族人民在中央民族訪問團的指導下，為解決大瑤山內部矛盾而共同制定和認可的團結公約。《大瑤山團結公約》促進了大瑤山民族團結，維護了大瑤山社會安定，推動了民族區域自治政策的貫徹落實。制定《大瑤山團結公約》是新中國成立后我們黨處理少數民族問題的典范，對加強我國民族地區基層治理具有啟示意義。

關鍵詞：大瑤山團結公約;民族團結;民族地區;基層治理

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2021.04.014

[中圖分類號]D633? ? [文獻標識碼]B? [文章編號]1009-0339（2021）04-0084-05

基層治理是國家治理的基石[1]。《大瑤山團結公約》是新中國成立初期，在中央民族訪問團的指導下，根據我國民族團結政策，由廣西大瑤山各族人民共同制定和遵守的新石牌公約。它是黨的民族政策在具體實踐中實事求是、成功解決民族地區歷史問題、促進民族團結的成功范例，也是新中國成立初期民族地區在黨的指導下融“自治”“法治”“德治”于一體的基層治理成功典范，被稱是“民族團結和諧的瑰寶”[2]。研究《大瑤山團結公約》的制定緣由、主要內容和治理效能，對新時代民族地區基層治理具有啟示意義。

一、《大瑤山團結公約》的制定緣由

（一）大瑤山瑤族內部復雜矛盾催生《大瑤山團結公約》的制定

大瑤山位于廣西中部偏東，在1952年4月28日成立大瑤山瑤族自治區（縣級）之前，以今金秀瑤族自治縣縣城所在地金秀鎮為中心，地跨修仁、荔浦、蒙山、平南、桂平、武宣、象縣七個縣。大瑤山境內群山環繞，地勢險峻，交通阻塞，易守難攻，這樣的地形形成了一道天然屏障，將山內的瑤族與山外的漢族、壯族阻隔開來，形成一個獨具特色、相對封閉而穩定的瑤族社會系統。

大瑤山共有五個不同的瑤族支系在這里繁衍生息。根據學者研究，五個瑤族支系分別是在不同時間、從不同地方遷入的，各自風俗習慣、語言不盡相同。最早進山的茶山瑤于宋末明初進入大瑤山，迄今已有600多年的歷史。其后是花籃瑤，遷入大瑤山450多年，而后坳瑤，也超過400年。盤瑤和山子瑤最晚[3]。由于進山時間不同，對土地、河流、山林等生產資料的占有不同，各支系之間存在著不可調和的階級矛盾[4]329—335。五個瑤族支系中茶山瑤、坳瑤、花籃瑤進山相對較早，占有山林田地。由于他們在新中國成立前都有留長發的習慣，被當地瑤族稱為“長毛瑤”。盤瑤和山子瑤沒有田地，只能靠租種“長毛瑤”的山地，因而稱為“山丁”。由于他們刀耕火種，待地力耗盡后又租種另一片山林，居無定所，所以又稱為“過山瑤”?！伴L毛瑤”在大瑤山支系中，無論是政治還是經濟地位，都遠遠優于“過山瑤”。

為了維護大瑤山社會秩序，保障村民安定、有序地生產生活，瑤族通過召開石牌會議，訂立石牌，形成獨具特色的石牌制度。石牌相當于瑤族的“法律”，“維大會石牌事，朝廷以立法為先。我背（輩）瑤山以石牌為先”[5]45。石牌制度在瑤族群眾生產生活中具有十分重要的影響。石牌的內容主要是由以往解決村民糾紛的經驗總結構成，以后再發生類似事件，即參照處理。目前發現最早的石牌是明朝建立的，距今已有四百多年的歷史。執行石牌制度的人，被稱為“石牌頭人”或“瑤王”。石牌頭人由族里能說公道話，熱心于公共事務的“明白人”擔任。頭人既不是選舉產生，也不是世襲，而是不論村里發生什么事務，村民都自覺請他幫忙處理的人。這類以單個自然村或者幾個自然村聯合起來，又或者單個瑤族集團制定的石牌稱之為“小石牌”，大瑤山的各瑤族支系都有自己的石牌和石牌頭人。

與之相對的是“中石牌”和“大石牌”。如茶山瑤、坳瑤、花籃瑤，為了鞏固地位，加強對“過山瑤”的管理，維護特權和經濟利益，聯合建立“長毛瑤”之間的石牌組織，這種規模的石牌稱為“中石牌”。

最大規模的是“大石牌”，又稱之為總石牌。在《大瑤山團結公約》石牌制定以前，只有一個大石牌，即大瑤山共有的“三十六瑤七十二村石牌”。總石牌會議很少召開。據記載，新中國成立前，共召開了四次。第一次是清光緒年間，為了反抗統治階級壓迫，在金秀成立了總石牌。第二次是1910年，為了打擊進山的亂匪，在長垌鄉滴水村召開。第三次是1918年，為了抵御土匪侵擾，在金秀召開。第四次于1940年在金秀召開，會議決定全體瑤族團結一致，共同抵抗國民黨當局進山統治[6]164。這些大、小石牌成為大瑤山的習慣法，為維護大瑤山的穩定作出了積極貢獻。

由于對土地山林占有的不均，導致了“長毛瑤”與“過山瑤”之間產生矛盾，這種矛盾在新中國成立前達到頂峰?！伴L毛瑤”不僅可以加租、加息，還可以隨時收回土地?！斑^山瑤”除了納租之外，還要給“長毛瑤”勞動服役，常年處于被壓迫的地位，就連打豬草、下河摸魚、上山拾柴打鳥都要向“長毛瑤”繳稅。早在20世紀30年代，費孝通與王同惠在瑤山實地調研時，就發現了“長毛瑤”與“過山瑤”之間的尖銳矛盾。據其《六上瑤山》記載：“一個‘長毛瑤’強奸了板瑤的婦女，給丈夫撞見了，反而惹動了長毛的忿怒，加以毆打，要他退租，后來還是那板瑤求了情，才算了事。第二件是板瑤因很平常的事，在言語上觸怒了一個長毛，結果賠了一筆款子。他們沒有力量反抗長毛。”[7]124—125經濟基礎決定上層建筑。由于沒有土地，對于“長毛瑤”的壓迫山丁只能忍氣吞聲。他們渴望有一天能有自己的土地，但單靠自身力量很難實現。新中國成立后，“過山瑤”熱切盼望通過改革來實現他們的愿望，《大瑤山團結公約》應運而生。

（二）國民黨反動派及其殘余勢力的反動行徑促發《大瑤山團結公約》的制定

金秀大瑤山的瑤族本來就是為了躲避歷史上的戰亂和民族壓迫而遷居于此的。人們在這個“世外桃園”中以石牌進行治理，社會秩序相對穩定。這個相對穩定的社會系統隨著國民黨反動派的到來而被打破。1942年，國民黨反動派在大瑤山成立金秀設治局，企圖控制大瑤山。1949年新中國成立直至1951年3月，國民黨反動派殘余勢力匯集盤踞于此，企圖將大瑤山作為“反共復辟”基地。這些殘余勢力勾結當地地主，逆施暴行，極度猖狂，在大瑤山“發動暴亂，襲擊各區、鄉人民政權，殺害零散的人民解放軍戰士、基層干部和革命群眾。搶劫公糧、商店和人民群眾的財產……還在大瑤山內，放哨卡守，攔路收稅，強征糧食，強奸婦女，強迫瑤民參匪，殘殺敢于反抗的瑤胞;挖人心、喝人血、抽人筋、吃人肉，連孕婦、兒童也不放過。僅在金秀、長垌、金田、六段和長二一帶，就殺害瑤胞三百多人;瑤人不敢進山干活，有的人家白天也不敢開門”[6]13。整個大瑤山成為人間地獄，滿目瘡痍。國民黨反動派殘余勢力的這些殘暴行為嚴重破壞了大瑤山瑤族群眾的正常生產與生活?，幾迦罕娙诵幕袒?，無心生產。這些殘暴行徑也加劇傷害了瑤族同胞與漢族同胞的感情，加深了歷史遺留下來的瑤族同胞與漢族同胞之間的矛盾。新中國成立后，大瑤山各民族渴望團結平等，這成為《大瑤山團結公約》產生的主要推力。

（三）黨的民族團結政策為《大瑤山團結公約》的制定提供了政策依據

中國共產黨自成立起，就自覺運用馬克思主義基本原理處理中國的實踐問題，將民族團結作為處理民族問題的根本原則。在新民主主義革命時期，黨將我國各民族緊密團結聯合起來，摸索并制定了一系列的民族團結政策。新中國成立后，黨根據長期民族工作實踐總結出的民族團結經驗和我國少數民族實際情況，1949年9月將民族團結政策作為黨的重要政策，并在《中國人民政治協商會議共同綱領》（以下簡稱“共同綱領”）中確定了下來?！豆餐V領》規定：“中華人民共和國境內各民族一律平等，實行團結互助，反對帝國主義和各民族內部的人民公敵，使中華人民共和國成為各民族友愛合作的大家庭。反對大民族主義和狹隘民族主義，禁止民族間的歧視、壓迫和分裂民族團結的行為。”[8]

《共同綱領》確定了黨的民族團結政策，為新中國成立后我國處理民族問題提供了法律依據與行動指南。由于各種原因，新中國成立以前各民族在政治、經濟、文化等各方面發展極不平衡。如西藏還存在農奴制度，四川涼山彝族還處在奴隸社會階段，云南邊境、海南島部分地區還存有原始社會的痕跡[4]322。在大瑤山瑤族聚居區，剿匪剛剛完畢，社會建設尚未開始。在這樣的歷史背景下，中央人民政府組織了訪問團到民族地區宣傳黨的民族政策，指導各地區開展民族團結工作。《大瑤山團結公約》就是這一時期民族團結實踐結成的碩果。

二、《大瑤山團結公約》的主要內容及其治理效能

（一）《大瑤山團結公約》的主要內容

1951年5月，在平南縣大鵬區召開的“剿匪勝利誓師大會”標志著大瑤山剿匪的勝利。但是，“由于匪患，大瑤山的生產秩序受到嚴重破壞，勞作耕種不正常，糧食作物得不到保護……糧食減產嚴重。加上匪盜橫行……一些村子，甚至遭燒、殺、搶之災，連種子都沒有保住。因此，穩定民心，帶領群眾搞好生產，重建家園是解放大瑤山后最重要的任務”[6]124。如何分配生產生活資料，成為解決瑤族集團矛盾，恢復生產最關鍵的問題。為解決這些問題，“1951年，當時分管大瑤山各瑤區的象縣、修仁等縣人民政府為貫徹‘團結互助，發展生產’的方針，派出了大批工作組（隊）進入大瑤山，宣傳中國共產黨的民族平等政策，解決歷史遺留下來的矛盾和問題，幫助當地人民建立農民協會，發展生產”[9]。

1951年8月，由中央和廣西共同組成的中央民族訪問團一分團來到大瑤山。訪問地點在金秀，訪問活動分為三個階段?！暗谝浑A段是8月22、23日聽取大瑤山平南、桂平等六個縣的縣、區、鄉干部匯報瑤區的工作情況;第二階段，從8月24日至25日上午，舉辦訪問典禮開幕式和宣傳中央民族政策;第三階段，從8月25日下午一點至28日，召開各族人民代表會議，訂立大瑤山團結公約。8月28日通過大瑤山各族人民共同遵守的公約，定名為《大瑤山團結公約》。29日以石牌形式將《大瑤山團結公約》鐫刻在石碑上，殺雞盟誓，與會各族代表喝雞血酒，表示永遠遵守《大瑤山團結公約》”[6]176-179?！洞蟋幧綀F結公約》“圍繞特權這一焦點，以加強民族團結和發展生產為出發點，就放棄特權，自由開荒和改善租佃關系等問題作出了規定”[9]，主要內容有：1.“長毛瑤”為表示團結，放棄過去對山林田地的各種特權;2.瑤山各區荒蕪的山林可以自由開墾，荒蕪的田地可以自由耕種;3.不得偷取、損害原有物主物產;4.各村共同保護已定界的水源、水壩、祖墳、牛場和防旱防水樹木，防止燒毀森林;5.可自由打鳥、釣魚、放網;6.瑤族內部原有的租佃關系，可雙方自行協定，但不得超過主一佃二租額[5]18—19。

（二）《大瑤山團結公約》彰顯的治理效能

1.促進了大瑤山民族團結。歷史上，由于封建統治者的盤剝與壓迫，瑤族起義經常發生。在1932年，還曾發生一次規模很大的變亂[7]8。在大瑤山瑤族內部，由于生產資料占有不均等，“長毛瑤”與“過山瑤”之間存在著尖銳矛盾與斗爭。新中國成立后，大瑤山內部最主要的矛盾就是“長毛瑤”與“過山瑤”之間對田地占有的矛盾。《大瑤山團結公約》訂立后，各縣以鄉為單位，根據大瑤山團結公約精神，采取各種方式向各村各族群眾宣傳。通過黨和政府的工作人員和瑤族群眾的共同努力，各地“長毛瑤”都同意放棄原來對山林土地擁有的特權，允許“過山瑤”自由開荒耕種，摸魚打獵;有的“長毛瑤”還與“過山瑤”等價交換，用勞動換耕牛、用勞動換種子，互通有無，共同奮斗?！洞蟋幧綀F結公約》的制定與貫徹，極大改善了大瑤山各族人民之間的關系，促進了民族團結。

2.維護了大瑤山的社會安定?！洞蟋幧綀F結公約》制定與實施后，封建剝削的經濟基礎被廢除，大瑤山瑤族耕者有其田，老百姓安居樂業，生活有了基本的保障。這不僅提高了瑤族的生產積極性，促進了大瑤山的經濟社會發展，也促進了大瑤山各民族的交往交流交融。歷史上，由于各種復雜的矛盾糾葛，大瑤山各瑤族支系之間極少往來，互不通婚，特別是“長毛瑤”與“過山瑤”之間互不通婚。1935年費孝通在金秀六巷調研時了解到，花籃瑤由于與其他瑤族不通婚，曾經出現過在長達18年的時間里沒有人結婚的情況[7]79。實施《大瑤山團結公約》之后，各族人民之間交往明顯增加，在日常生活中互幫互助，換工生產。在實施《大瑤山團結公約》過程中，如遇到違反公約的族際糾紛，“長毛瑤”和“過山瑤”雙方也能通過協商讓步的方式解決問題?！霸?—3年內，大家用民主協商的方式共處理了各項重大的民族糾紛案件高達1 370件”[9]。隨著時日推移，族群際間婚姻也逐漸增多。

3.推動了民族區域自治政策的貫徹落實?！洞蟋幧綀F結公約》的制定與實施，為1952年成立大瑤山瑤族自治區（縣級）奠定了堅實的民族團結基礎，推動了我國民族區域自治的實踐發展。

雖然《大瑤山團結公約》制定之時，大瑤山瑤族自治區尚未建立，還未形成統一的行政區劃，大瑤山各區還分屬修仁等6縣，但是絲毫不影響《大瑤山團結公約》在大瑤山實行民族區域自治進程中的重要地位。從《大瑤山團結公約》制定過程看，它是通過民主選舉和民主協商得出的成果，是由大瑤山各民族依照法定程序制定的。會議代表由各縣、鄉按90：1的比例民主選出，共260人，實到人數246人，“分別來自荔浦、蒙山、平南、桂平、象縣等5個縣轄瑤區的12個鄉。其中，盤瑤代表111人，占代表總數的45.12%;花籃瑤代表9人，占代表總數的3.66%;坳瑤代表19人，占代表總數的7.27%;山子瑤代表18人，占代表總數的7.32%;茶山瑤代表59人，占代表總數的23.98%;漢族代表30人，占代表總數的12.2%，具有廣泛的代表性”[9]?！洞蟋幧綀F結公約》代表了整個大瑤山人民的意愿，其實施范圍幾乎涵蓋了整個大瑤山地區，成為大瑤山各族人民共同遵守的準則?！洞蟋幧綀F結公約》實施一年半后，1953年2月，大瑤山自治區（縣級）委和區（縣級）人民政府針對實施過程中出現的各種問題召開瑤老座談會，通過了《大瑤山團結公約補充規定》，就種樹還山、山權、瑤區內部租佃關系作了進一步補充?！洞蟋幧綀F結公約》以大瑤山瑤族熟知的石牌形式施行，具備民族自治地方單行條例的效力。這不僅是金秀瑤族自治縣民族立法的起點，也是廣西其他自治縣參照的樣本。它用生動的實踐為“中華民族多元一體格局”理論提供了鮮活的例子，推動了我國民族政策的實施與發展。

三、《大瑤山團結公約》對民族地區基層治理的現代啟示

（一）民族地區基層治理需要融入民族團結理念

民族地區基層治理是我國社會治理的重要組成部分，如何處理好民族問題歷來是處理好我國社會問題的重要組成部分，大瑤山民族問題的協調解決是新中國成立初期解決我國民族問題的成功樣本。從《大瑤山團結公約》制定始末可以看出，在中央民族訪問團指導下，大瑤山各區縣、鄉政府工作人員堅持中國共產黨的領導，深入貫徹黨的民族政策，從政治高度把握大瑤山各民族關系，從民族團結角度看待、處理大瑤山民族問題，將民族團結理念、政策與大瑤山人民能夠理解、接受的石牌形式深度融合在一起，極大增強了《大瑤山團結公約》的針對性、民族性、可行性，既避免了民族工作不“民族”的現象，突出了民族特色，也避免了基層治理與民族團結政策出現“空對對、兩張皮”的現象。歷史證明，《大瑤山團結公約》發揮了巨大的作用，“以政治平等保障民族團結、以經濟發展促進民族團結、以文化繁榮培育民族團結、以社會和諧鞏固民族團結”[10]，促進了大瑤山政治、經濟、社會的發展，消融了大瑤山各族人民的矛盾，冰釋了各民族歷史累積的前嫌，增進了各族人民對中華民族的認同，形成了獨特的民族團結“金秀經驗”。

（二）民族地區基層善治離不開“三治”融合

2019年10月，黨的十九屆四中全會提出“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”[11]。黨領導的“三治”融合是鄉村振興戰略的重要組成部分。《大瑤山團結公約》的制定實施，促進了大瑤山瑤族自治區社會安定有序、經濟向前發展。它是新中國成立初期，我們黨在民族工作中自覺地、創造性地將自治、法治、德治“三治”融合的廣西“瑤鄉經驗”，是廣西的“瑤鄉治理奇跡”。站在21世紀的今天回顧這段歷史，大瑤山瑤族自治區的治理，離不開“三治”融合。

1.自治為民族地區基層治理增添活力。新中國成立后，黨沒有照搬漢族地區實行土地改革和階級斗爭的做法，而是綜合大瑤山的實際情況，運用基層民主協商的方式，民選代表，共同協商訂立了《大瑤山團結公約》。首先，各民族不論人口數量多少、經濟文化水平高低，一律平等參與。如前文所述，參與制定公約的民族代表數量，一律按照人口比例統一選舉代表。其次，《大瑤山團結公約》的內容是在繼承1951年原象縣東北鄉（今金秀瑤族自治縣長垌鄉）成功處理一起“長毛瑤”與“過山瑤”之間的山林糾紛所訂立的《民族團結六項決議》，以及化解民族矛盾糾紛的《五條協議》《瑤區團結公約》等一系列公約的基礎上綜合形成的。這種人人參與、共建共享的協商自治方式激發了大瑤山自治區的活力，調動了各族人民參與公共事務和維護公共利益的積極性，調動了各族人民的生產熱情，真正體現了人民當家作主。據《廣西瑤族社會歷史調查》統計，在制定和實施《大瑤山團結公約》的1年內，平均每人增產1-3個月的糧食[10]。大瑤山自治實踐生動詮釋了治理的社會化，為大瑤山經濟可持續發展提供了內生動力，也為其他民族地區基層自治提供了經驗。

2.法治為民族地區基層治理提供保障。法治是民族地區基層治理的支撐和保障。習慣法同屬于社會治理中法治的“法”范疇。《大瑤山團結公約》不拘泥于外在表現形式，沿用了瑤族原有習慣法——石牌制，發揮著民族自治地方單行條例的作用，實現了大瑤山的“良法善治”。這不僅繼承了原有石牌制的民主精神，發揮了原有石牌制的積極作用，也為地方自治條例的制定提供了基礎。《大瑤山團結公約》制定實施后，逐漸解決了大瑤山社會各項矛盾糾紛，使大瑤山從落后的封建社會平穩過渡到社會主義社會，增進了民族團結，實現了社會的安定?！洞蟋幧綀F結公約》的實踐告訴我們：一是民族地區立法要統籌兼顧，重視本地區少數民族自身的法治文化，結合少數民族風俗習慣和地方性知識進行優化和完善;二是民族地區相關制度的制定要堅持走群眾路線，面向社會征集意見建議，綜合考慮各方訴求，進行科學立法。

3.德治為民族地區基層治理弘揚正氣。石牌制是法治和德治的統一體，在維護大瑤山瑤民正當的“利”的同時，處處蘊含著“義”。它不僅承載著賞善罰惡的裁決權，還為社會形成公序良俗提供社會公德界限與標準。在大瑤山這樣相對封閉的熟人社會中，遵守石牌就是崇德遵法。如《大瑤山團結公約》中的“誰種誰收”“不應偷取損害”“不準墾殖”“不準砍伐”“作份”等條規，既是對大瑤山固有習慣法的總結和肯定， 也體現了德治元素的歷史延續性，彰顯了“人”在社會治理中的主體地位。這些德治元素也可以看成是大瑤山對其社會成員的道德要求。各民族代表在團結公約碑前共飲雞血酒，表示共同貫徹公約的決心，也體現了遵守契約的誠信價值。以“不許偷禾”為例，在門頭花籃瑤的石碑上也刻有，雖然從字面可以看成是對人的行為的約束，但是結合大瑤山實際，由于田地狹少，糧食收獲有限，一家一戶一旦丟失了禾把，就會失去糧食保障。對這種偷盜的行為處罰是相當嚴厲的，重則可由石牌頭人對其判以死刑[7]112—113。從法的角度觀察，這似乎太過嚴苛，但換位思考，這又何嘗不是對生命的尊重，對人本身價值尊重的另一種表達形式。從這里可以看出，德治與法治相輔相成。它能弘揚民族地區優秀道德品質，敦厚社會美德。

（三）民族地區基層治理需要體現社會治理共同體理念

《大瑤山團結公約》體現的社會治理共同體理念，為解決民族地區治理困境提供了重要參考。社會治理共同體是習近平在總結社會治理經驗和把握新時代社會治理規律的基礎上提出的新理念。當前基層治理中，城鄉社區亟待找到擺脫治理困境的出路，《大瑤山團結公約》構建了一個社區治理共同體理念，從而為民族地區社區合作治理提供了樣板。社會治理共同體理念是包括民族地區群眾利益在內的人民根本利益的“匯合點”或“最大公約數”，其三個關鍵點是黨建引領、制度保障和落實基層?！洞蟋幧綀F結公約》的制定集中體現了這三個關鍵點，并且將民族地區的政府理性與社會治理共同體理念協調起來，對破解民族地區治理困境具有啟示意義。

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責任編輯：吳紅博