“小田變大田”的亭湖實(shí)踐

沈 柳/ 江蘇農(nóng)林職業(yè)技術(shù)學(xué)院

江蘇省鹽城市亭湖區(qū)近年來(lái)聚焦田塊零碎、生產(chǎn)低效等問(wèn)題，在農(nóng)民充分自愿的基礎(chǔ)上，因地制宜試點(diǎn)開(kāi)展“小田變大田”改革，積極運(yùn)用土地確權(quán)成果，通過(guò)田塊置換，將各農(nóng)戶(hù)分散零碎的耕地集中到一起，讓村民們各自得到一整塊大田，實(shí)現(xiàn)“集碎為整、一戶(hù)一田”。目前已在14個(gè)村189個(gè)組開(kāi)展試點(diǎn)并且取得顯著成效。這項(xiàng)改革大大提高了農(nóng)村土地利用效率和集約經(jīng)營(yíng)水平，受到各方普遍歡迎。

三步做法

鹽城市亭湖區(qū)是典型的城鄉(xiāng)復(fù)合型城市區(qū)，轄113個(gè)行政村（居）、968個(gè)村民小組、61877戶(hù)農(nóng)戶(hù)，承包地面積36.02萬(wàn)畝，承包地19.58萬(wàn)塊，戶(hù)均3塊地，平均每塊1.8畝，田塊細(xì)碎化嚴(yán)重。該區(qū)“小田變大田”改革，就是將分散地塊重新組合，“集碎為整”，在此基礎(chǔ)上完善基礎(chǔ)設(shè)施配套，建設(shè)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。農(nóng)村改革事關(guān)農(nóng)民切身利益，必須穩(wěn)慎推進(jìn)。該區(qū)選擇黃尖鎮(zhèn)和便倉(cāng)鎮(zhèn)3個(gè)村5個(gè)村民小組探索開(kāi)展“小田變大田”改革，主要為“三步走”做法。

統(tǒng)一思想。“小田變大田”，不僅要打破地塊之間已存在四十多年的“四至”，而且空間還要發(fā)生“位移”，有的農(nóng)民擔(dān)心承包地會(huì)減少，有的擔(dān)心好地變成孬地，村組干部擔(dān)心引發(fā)干群矛盾。為此，在正式啟動(dòng)改革之前，縣鄉(xiāng)村召開(kāi)多次會(huì)議，宣傳相關(guān)政策，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，消除干部群眾疑慮。

深入調(diào)研。村組干部挨家挨戶(hù)調(diào)查研究，傾聽(tīng)意見(jiàn)建議，全面掌握耕作現(xiàn)狀、種植意愿，做到“五個(gè)確認(rèn)”，即確認(rèn)田塊基礎(chǔ)信息、農(nóng)戶(hù)真實(shí)訴求、田塊合并方案、種植意愿選擇、合并田塊新“四至”等。按照農(nóng)戶(hù)意愿，設(shè)計(jì)出“一戶(hù)一田”和“多戶(hù)一田”兩種方案供其選擇。自種農(nóng)戶(hù)優(yōu)先選擇位置好的優(yōu)質(zhì)田塊，實(shí)現(xiàn)“一戶(hù)一田”；不愿自種的田塊合并為流轉(zhuǎn)區(qū)，形成“多戶(hù)一田”。

穩(wěn)步實(shí)施。經(jīng)過(guò)調(diào)查摸底、地塊評(píng)級(jí)、確定地塊、擬定方案、測(cè)量定界等環(huán)節(jié)，采取田塊置換合并方式，實(shí)現(xiàn)431戶(hù)農(nóng)戶(hù)1123塊2790畝土地“變”為“一戶(hù)一塊田”“多戶(hù)一塊田”的目標(biāo)，101戶(hù)農(nóng)戶(hù)選擇自種、330戶(hù)農(nóng)戶(hù)選擇集中流轉(zhuǎn)。其中，便倉(cāng)鎮(zhèn)富民居委會(huì)106戶(hù)農(nóng)戶(hù)承包地田塊從改革前的204塊合并為106塊，37戶(hù)農(nóng)戶(hù)繼續(xù)自種，剩余土地打包流轉(zhuǎn)給2個(gè)種植大戶(hù)，實(shí)行機(jī)械化作業(yè)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

實(shí)現(xiàn)共贏

亭湖區(qū)“小田變大田”改革一經(jīng)推出便受到家庭農(nóng)場(chǎng)主、農(nóng)民合作社和農(nóng)民的普遍歡迎，社會(huì)各界給予了高度關(guān)注，江蘇省社科院專(zhuān)家專(zhuān)門(mén)赴當(dāng)?shù)乜偨Y(jié)經(jīng)驗(yàn)，人民日?qǐng)?bào)、新華日?qǐng)?bào)、人民網(wǎng)等眾多媒體進(jìn)行了報(bào)道，目前鹽城市政府已印發(fā)文件在全市推廣。“小田變大田”改革之所以能夠順利推進(jìn)，歸根到底是因?yàn)榫S護(hù)了農(nóng)民合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)了多方共贏。

農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度沒(méi)有改變。上世紀(jì)推行的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，改變了舊的經(jīng)營(yíng)管理體制，打破平均主義的“大鍋飯”，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，大大解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。實(shí)踐證明，盡管歷經(jīng)30多年的改革發(fā)展，這項(xiàng)制度仍然符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)以及適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。“小田變大田”只是田塊的重新組合，土地性質(zhì)仍然是農(nóng)民集體所有，沒(méi)有改變土地承包關(guān)系，農(nóng)民承包地面積沒(méi)有減少。

農(nóng)民群眾全程參與改革。改革過(guò)程中，基層干部做了大量工作，及時(shí)公布改革方案和改革進(jìn)展，真正做到公開(kāi)、透明，切實(shí)維護(hù)了農(nóng)民群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。在農(nóng)民自愿的前提下，對(duì)土地進(jìn)行置換合并，并簽訂規(guī)范的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，明確各方權(quán)利義務(wù)。有條件的地方還結(jié)合“小田變大田”改革，探索開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換和有償退出。

充分尊重農(nóng)民的選擇權(quán)。“小田變大田”讓農(nóng)民擁有更多選擇，真正實(shí)現(xiàn)“各取所需”。對(duì)于常年在外務(wù)工或者已在城市安家落戶(hù)的農(nóng)民，可以將承包地流轉(zhuǎn)給家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，獲取穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)費(fèi)；對(duì)于留在農(nóng)村、愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、不愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)戶(hù)，可以將承包地流轉(zhuǎn)后繼續(xù)在家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社務(wù)工，另外獲得一份務(wù)工收入；對(duì)于愿意從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民而言，不僅可以繼續(xù)耕種，也可以流轉(zhuǎn)一部分土地，創(chuàng)辦家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。

土地資源得到有效整合。“小田變大田”過(guò)程中，撤除原有田埂，實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改造，不僅增加可耕種土地面積，而且改善播種、灌溉、施肥、收割等耕作條件，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，田塊面積變大、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施改善，吸引更多新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體到當(dāng)?shù)貜氖乱?guī)模經(jīng)營(yíng)，有效優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，更好地促進(jìn)小農(nóng)戶(hù)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機(jī)銜接。另外，亭湖區(qū)試點(diǎn)村土地滲溢面積最多達(dá)10%左右，溢出部分通常由村集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，增加了集體經(jīng)營(yíng)性收入，提升了村集體興辦公益事業(yè)的能力，增強(qiáng)了村級(jí)組織凝聚力和戰(zhàn)斗力。

穩(wěn)妥推進(jìn)

處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，仍然是新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革的主線(xiàn)。亭湖區(qū)“小田變大田”改革取得積極成效，但由于涉及農(nóng)戶(hù)多，工作量大等原因，改革還面臨一些困難和問(wèn)題，需要在守住“耕地不減少、糧食生產(chǎn)能力不減弱、農(nóng)民利益不受損”的前提下，進(jìn)一步加大試驗(yàn)示范力度，積極穩(wěn)妥推進(jìn)“小田變大田”改革。

加大宣傳力度統(tǒng)一思想。盡管村組干部做了很多政策宣傳工作，仍有一些農(nóng)戶(hù)思想上存在顧慮，擔(dān)心土地改少了，原有地塊區(qū)位較好的不愿意被調(diào)整。個(gè)別農(nóng)戶(hù)在改革過(guò)程中不配合、不支持，統(tǒng)一思想存在一定難度。需要加大政策宣傳力度，讓農(nóng)戶(hù)吃下“定心丸”。

充分調(diào)動(dòng)基層干部積極性。經(jīng)過(guò)幾輪撤并，目前村組規(guī)模普遍較大，村組干部數(shù)量較以前較大幅減少，且組級(jí)干部多為兼職，而“小田變大田”工作量大、頭緒多、情況復(fù)雜，有的干部有畏難情緒，有的工作方法簡(jiǎn)單等。針對(duì)這一情況，應(yīng)當(dāng)從縣鄉(xiāng)部門(mén)臨時(shí)抽調(diào)干部增加人手，充分運(yùn)用信息化手段。適當(dāng)提高村組干部待遇，充分調(diào)動(dòng)其工作積極性。

保證田塊互換操作順暢。“小田變大田”改革涉及農(nóng)民田塊互換，需要利用田間作物成熟換茬空檔組織實(shí)施，否則會(huì)耽誤作物播種。需要試點(diǎn)村認(rèn)真做好前期謀劃和閉環(huán)推演，保證前后銜接順暢，確保在短暫的空檔期能夠按計(jì)劃完成田塊合并以及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)等工作，否則會(huì)影響改革整體進(jìn)展。

解決好存在的矛盾隱患。田塊互換整合后，田塊空間位置發(fā)生較大變化，原有的承包地“四至”大多已不復(fù)存在，與農(nóng)民持有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)無(wú)法一一對(duì)應(yīng)。將來(lái)一旦遇到農(nóng)戶(hù)反悔或土地被征收等情況，容易發(fā)生矛盾糾紛，迫切需要對(duì)互換土地的歸屬進(jìn)行重新明確，必要時(shí)要更換承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)。