公立醫院公開募捐主體資格及相關問題探討

□ 庫曉峰 KU Xiao-feng

慈善募捐分為公開募捐和定向募捐，募捐資格的取得需要滿足從事公益性非營利活動的條件，并在主管部門依法登記備案[1]。醫院作為公益性非營利的事業單位可以接受公益性捐贈，可以與具有公開募捐資格的慈善組織合作開展公開募捐。但醫院不是慈善組織，不具備且無法申請公開募捐的資格，不能向自然人、法人和其他組織主動募捐。

對不具有公開募捐資格的組織或者個人開展公開募捐的行為，《慈善法》第101條明文規定，由民政部門予以警告、責令停止募捐活動；對違法募集的財產，責令退還捐贈人；難以退還的，由民政部門予以收繳，轉給其他慈善組織用于慈善目的；對有關組織或者個人處2萬元以上20萬元以下罰款。民政部還于2019年4月19日發布了《關于不具有公開募捐資格的組織或者個人不得開展公開募捐活動的提示》,告誡社會公眾參加慈善募捐活動之前，可通過全國慈善信息公開平臺“慈善中國”查詢是否屬于具備公開募捐資格的社會組織。發現不具備公開募捐資格卻開展公開募捐活動的，可以向當地民政部門舉報，也可通過“中國社會組織公共服務平臺”或者“中國社會組織動態”微信公眾號投訴舉報。

以上法律條文和部門規章規范了日常捐贈中的公開募捐行為。但是，在非典和新冠肺炎疫情等突發公共衛生事件期間，一些定點集中收治的醫院在自身儲備醫療和防護物資極度緊缺，同時難以從市場及時籌措到位，也無法從合格慈善組織獲得捐贈的情況下，醫院在其官網、醫護人員通過微信、微博等自媒體向公眾發布求助信息，從社會上獲得了部分捐贈資源，一定程度上緩解了醫院的救治壓力。類似行為明顯與相關法律法規相悖，但因事發突然、情況危急，短時間特定區域內醫療資源嚴重擠兌，在與時間賽跑和以人民生命健康至上的理念之下，原則性向靈活性讓渡成為社會集體理性的選擇。使得這些醫院公開募捐行為得到了社會理解和支持，相關行政部門和行業主管部門“法外容情”，沒有予以相應處罰。

現行法律對醫院公開募捐的限制

之所以對公開募捐資格進行限制，理由在于募捐是面向社會，發動自然人、法人或者其他組織進行捐贈的一種活動，是籌集公益事業資金的重要渠道，合理適度的募捐對發展公益事業有積極作用，但無限制地募捐會損害公益事業的聲譽，引起公眾反感，影響公眾參與公益事業的積極性[2]。因此，《慈善組織公開募捐管理辦法》第3條明確規定“依法取得公開募捐資格的慈善組織可以面向公眾開展募捐。不具有公開募捐資格的組織和個人不得開展公開募捐?！薄洞壬品ā穼δ季璧闹黧w、申請、審批和監督作了限制性規定，尤其對公開募捐的主體資格作了嚴格限定，即只有依法登記滿兩年的慈善組織，為了籌集發展公益事業的資金，向其登記的民政部門申請公開募捐資格獲批后，方可公開向熱心其活動宗旨的自然人、法人或者其他組織募捐。而醫院作為公益性非營利的事業單位，被排除在申請公開募捐資格之外。

鼓勵捐贈的相關法律和政策述評

即便法律法規對公開募捐資格作了嚴格限定，但這并不影響國家鼓勵社會捐贈的基本主旨[3]，以及給醫院提供通過其他方式和渠道獲得捐贈的法律依據，相關制度體系比較健全。

1.與捐贈相關的法律法規。以下一系列法律法規(附表)鼓勵面向包括醫療衛生機構在內的受贈主體的捐贈，并為加強捐贈過程的行為規范，保護各方合法權益，促進醫療衛生事業健康發展提供了有力的法制保障。

附表 涉及醫療衛生機構接受捐贈的相關文件

按施行時間先后為序，5個重要的時間節點和法律法規的出臺，對醫院接受捐贈產生了重要影響：

1.1自1999年頒布施行的《公益事業捐贈法》，開啟了捐贈的法制化之路。該法是目前適用的與捐贈相關最早的法律，明確了非營利的衛生事業作為公益事業、不以營利為目的的醫療衛生機構作為公益性非營利事業單位，可以接受自然人、法人或者其他組織的財產捐贈，并且受到國家鼓勵；不允許醫院公開募捐，但允許醫院可以與具有公開募捐資格的慈善組織合作開展公開募捐。

1.2在非典疫情和一些自然災害發生之后，2007年、2008年國家分別出臺《突發事件應對法》和《救災捐贈管理辦法》，對突發公共衛生事件中向醫院的捐贈進行了規范。

1.3遵照黨中央“堅決糾正醫療衛生方面損害群眾利益行為，嚴肅查處醫藥購銷和辦醫行醫中的不正之風問題”的要求，《加強醫療衛生行風建設“九不準”》于2013年對應出臺，將加強醫院接受捐贈的管理納入醫療衛生行風建設的重要內容，明確了“不準違規接受社會捐贈資助”的具體內容。

1.4國務院2014年11月24日發布《關于促進慈善事業健康發展的指導意見》，提出了到2020年的慈善事業發展目 標，要求完善政策法規體系建設，規范慈善捐贈活動。隨后原國家衛計委和國家中醫藥管理局于2015年制定了《衛生計生單位接受公益事業捐贈管理辦法(試行)》。

1.5具有里程碑意義的《慈善法》在2016年9月1日正式施行，該法兼顧慈善組織、捐贈人、志愿者、受益人等慈善活動參與者的合法權益，是對前期相關慈善活動法規制度的集大成，對發展慈善事業、弘揚慈善文化、規范慈善活動進行了較為完善的法制化安排。隨之《公開募捐平臺服務管理辦法》和《慈善組織公開募捐管理辦法》相繼頒布，在《慈善法》的基礎上對“公開募捐”的資格、方式、程序以及法律責任等方面做了詳細規定，使公開募捐受到法律法規更加嚴格的規范和約束。

2.鼓勵捐贈的財稅政策。稅收優惠對慈善捐贈具有一定的激勵作用[4]，相關政策呈現出逐步完善稅種和改進稅收管理體制的漸進過程。

2.1 1999年9月1日施行的《公益事業捐贈法》第26條規定，境外向公益性非營利事業單位捐贈的用于公益事業的物資，依照法律、行政法規的規定減征或者免征進口關稅和進口環節的增值稅。為醫院接受境外捐贈提供了稅收優惠措施，但限于當時的稅收政策和社會捐贈規模，境內的公益性捐贈并沒有相關的稅收優惠政策。

2.2 2014年國務院發布《關于促進慈善事業健康發展的指導意見》，要求“落實企業和個人公益性捐贈所得稅稅前扣除政策，企業發生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內的部分，準予在計算應納稅所得額時扣除；研究完善慈善組織企業所得稅優惠政策，切實惠及符合條件的慈善組織。對境外向我國境內依法設立的慈善組織無償捐贈的直接用于慈善事業的物資，在有關法律及政策規定的范圍內享受進口稅收優惠?！睘檫M一步鼓勵慈善事業發展，2018年財政部、國家稅務總局發布《關于公益性捐贈支出企業所得稅稅前結轉扣除有關政策的通知》，明確“企業用于慈善活動、公益事業的捐贈支出，在年度利潤總額12%以內的部分，準予在計算應納稅所得額時扣除；超過年度利潤總額12%的部分，準予結轉以后3年內在計算應納稅所得額時扣除。個人公益性捐贈額未超過納稅義務人申報的應納稅所得額30%的部分，可以從其應納稅所得額中扣除。”至此，在進口關稅和進口環節增值稅的基礎上，拓展到境內捐贈的企業所得稅和個人所得稅，并給予了明確的扣除標準。

2.3 2020年2月6日財政部和國稅總局聯合公布了三個關于新型冠狀病毒疫情防控的稅收優惠政策(財政部、稅務總局公告2020年第8、9、10號)，支持新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作，并對企業和個人在本次疫情中的善舉實施了所得稅、增值稅等多個方面的稅收優惠。(1)通過公益性社會組織或縣級以上人民政府及其部門等國家機關捐贈應對疫情的現金和物品允許企業所得稅或個人所得稅稅前全額扣除；(2)直接向承擔疫情防治任務的醫院捐贈應對疫情物品允許企業所得稅或個人所得稅稅前全額扣除；(3)無償捐贈應對疫情的貨物免征增值稅、消費稅、城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加；(4)擴大捐贈免稅進口物資范圍。這4項措施，將稅收優惠的稅種范圍，從所得稅和進口相關稅種進一步擴展到增值稅、消費稅、城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加等流轉稅范圍。

2.4為確保公益性捐贈稅收激勵政策的落實，財政部和國稅總局在2009年對公益性群眾團體的捐贈稅前扣除進行了規定[5]，2020年又對慈善組織和其他社會組織的捐贈稅前扣除進行了明確[6]，不斷完善了捐贈稅前扣除的制度。

實務中對醫院公開募捐行為的靈活性處理

綜上，國家從制度層面鼓勵捐贈并給予一定的政策支持，同時限制了包括公立醫院在內的非營利事業單位取得公開募捐資格的條件。但是，在突發公共衛生事件和應急情況下醫院開展的募捐自救，行業主管部門采取了靈活性處理。另外一些省市也在逐步放松對醫院募捐主體資格的限制。

1.以新冠肺炎疫情為例，在2020年1—2月份，武漢市幾乎所有大型醫療機構在防疫物資緊缺甚至匱乏的情況下不約而同地采取自救措施，在各自的官方微博和官方網站上緊急披露募捐信息，尋求社會捐贈。相關管理部門及時關注到了這些募捐信息，考慮到疫情防控大局，當時以搶救患者為主要任務，如果立即制止可能會引起社會負面輿論，因而沒有公開要求醫院停止募捐，而是單獨溝通相關醫院不要公開募捐，但可以聯系相關政府部門和有募捐資格的慈善組織接收捐贈。

2.按照《關于公益性捐贈稅前扣除有關事項的公告》的規定，每年財政、稅務和民政部門聯合發布具有公益性捐贈稅前扣除資格的社會組織名單，明確向符合條件的社會組織的捐贈才可享受相關稅收優惠政策。通常情況下，直接向醫院的捐贈不會享受此項政策優惠。但在新冠肺炎疫情期間，財政部和國稅總局印發《關于支持新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控有關捐贈稅收政策的公告》(2020年第4號、9號、10號)，擴大接受捐贈范圍，允許向醫院直接捐贈全部享受稅收優惠。使得醫院公開募捐所對應的捐贈人也可以享受到稅收優惠政策。

3.捐贈票據是捐贈人對外捐贈并根據國家有關規定申請捐贈款項稅前扣除的有效憑證。根據《公益事業捐贈票據使用管理暫行辦法》的規定，醫院作為公益性事業單位接受用于衛生公益事業的捐贈可以申購捐贈票據。申領時財政票據管理部門通常要求醫院提供《統一社會信用代碼證書》《銀行準許開戶許可證》《財政票據購領證申請表》，以及捐贈方法人登記證書和捐贈協議等。據以對捐贈是否符合捐贈票據使用范圍和項目進行審核，對醫院接受的捐贈是否為主動公開募捐還是被動接受不作判別。

4.按照《慈善組織公開募捐管理辦法》的規定，慈善組織應當在開展公開募捐活動的10日前將募捐方案報送登記的民政部門備案，但對慈善組織為應對重大自然災害、事故災難和公共衛生事件等突發事件，無法在開展公開募捐活動前辦理募捐方案備案的，允許其在公開募捐活動開始后10日內補辦備案手續。這一制度規定，也是考慮到突發事件的特殊性，對公開募捐的活動組織進行了彈性安排，體現了政策實施的靈活性[7]。

5.部分省市放寬了對醫院募捐資格的要求。1997年深圳市人大就通過《深圳經濟特區慈善公益事業管理條例》，開全國慈善立法之先河。其中第32條規定，募捐應當向市政府提交申請書，市政府自接到申請書之日起15日內做出是否批準的決定。《湖南省募捐條例》第7條規定，公益性非營利的事業單位為了開展公益活動，需要面向社會公眾募集財產，具備一定條件，并經當地人民政府民政部門許可，可以在許可范圍內開展募捐活動[8]?！稄V州市募捐條例》第5條規定，為扶老、助殘、救孤、濟困或者賑災目的而設立的非營利的事業單位經申請取得募捐許可后，在許可的范圍和期限內開展募捐活動[9]。這些省市適度降低注冊門檻的規定，給予了公立醫院在一定條件下獲取募捐主體資格的權利。

限制醫院募捐資格前提下對促進捐贈的建議

鑒于現行政策對醫院公開募捐行為的限制和實務中的靈活性處理，為提高醫院在常態化和突發事件下接受捐贈的規模和質量，防范接受捐贈過程中的系列風險[10]，提出如下建議。

1.從入口控制轉向過程管理，逐步放寬對醫院募捐資格的審核要求。隨著社會結構、慈善環境和政府職能的轉變，對募捐權利的適度調整是適應經濟社會形勢變化和加強社會治理能力的一項重要內容?？煽偨Y部分省市的管理經驗，按照“放、管、服”的要求，從法律層面對募捐資格適度松綁，推動慈善捐贈事業的發展。

2.總結新冠肺炎疫情期間對捐贈實施財稅優惠的經驗，賦予緊急情況下定點收治醫院的募捐資格。建議修訂《公益事業捐贈法》等法律法規，界定緊急情況的范圍，明確捐贈的內容和優惠期間，允許突發公共衛生事件時醫院可以申請募捐主體資格，直接接受社會捐贈[11]。

3.進一步完善稅收激勵政策?！锻话l事件應對法》中按照社會危害程度、影響范圍等因素，將突發事件分為特別重大、重大、較大和一般4級。借鑒新冠肺炎疫情這一突發公共衛生事件期間對醫院捐贈的稅收優惠政策，可考慮對一定級別突發事件(包括自然災害、事故災難、社會安全和公共衛生事件等)中對醫院的捐贈給予普遍的稅收優惠待遇，以此匯聚社會資源，增強對抗突發事件的能力。

4.依托政府聯防聯控機制或衛健行業主管部門，為所屬區域內的醫院建立統一接受捐贈的平臺。縣以上政府和部門具備募捐主體資格，可結合情況因勢利導，在發生自然災害或者其他突發性嚴重災害時，借助行政力量發動慈善組織開展賑災募捐活動，向社會籌集和接受境外捐贈，統籌分配和管理捐贈款物，避免出現慈善組織管理混亂和捐贈資源配置低效等問題。

5.深化“三醫聯動”，由醫保部門發揮促進醫藥公司對公立醫院捐贈的橋梁作用。據《2017—2018年度中國慈善捐贈報告》統計，取消藥品加成后各大醫藥公司大幅減少對醫院的捐贈。在實行藥品和耗材集中帶量采購后，醫保作為戰略購買方對醫藥公司產生重大影響。對國家因集中帶量采購節約的醫保資金，按照相關規定給予醫療機構結余留用激勵[12]，其中可按一定比例設置突發公共衛生事件應急保障基金，專項用于公立醫院承擔公共衛生所需，減輕緊急情況下醫院尋求社會捐贈的壓力。

6.用足聯合募捐的政策，開展多種形式的捐贈合作。聯合募捐可以提供公募資質和免稅發票的服務，是吸引慈善捐贈的重要資源。一種形式是醫院成立非公募基金會，通過該基金會接受定向捐贈。如北京友誼醫院與其所屬無公募資質的李桓英醫學基金會在新冠肺炎疫情期間開展定向捐贈，構建慈善組織在綜合醫院應對突發公共衛生事件中捐贈協同機制，發揮了重要的橋梁作用[13]；另一種形式是醫院組建基金會并申請公募資格。參照北京兒童健康基金會的模式，該基金會依托北京兒童醫院成立，邀請多方參與合作，組建成機構獨立、制度健全的公募性非盈利社會團體，成為醫院募捐的重要平臺；還有一種重要的形式，就是醫院與具有募捐資格的慈善組織合作，建立捐贈協作機制。

7.醫院要重視捐贈工作，采取措施彌補無法主動募捐的不足。據國家三級公立醫院績效考核情況的公開信息，2018年22.65%的三級公立醫院收支結余為負數，約三分之一的醫院資產負債率大于50%[14]。醫院在加強預算和成本績效控制的前提下，應積極拓展捐贈渠道，積極補充財力。平時應竭力提高醫療質量和服務水平，增進患者就醫體驗和信任感，加強捐贈信息公開，提升醫院的公信力[15]。在希望獲得社會捐贈時客觀反映困境和事實，尋求社會公眾自發和主動的捐贈。