公立醫(yī)院議事決策機制實踐與探討

□ 楊春白雪 YANG Chun-bai-xue 馮曉紅 FENG Xiao-hong 林霄 LIN Xiao 陳文強 CHEN Wen-qiang

1996年第十四屆中央紀(jì)委第六次全會公報首次提出“三重一大”的概念，隨后在黨中央一系列重要文件中多次重申：凡屬重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額資金的使用，必須由領(lǐng)導(dǎo)班子集體做出決定[1]。2017年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2017〕67號)[2]提出公立醫(yī)院“三重一大”重要事項需經(jīng)醫(yī)院黨組織會議研究討論同意，保證黨組織意圖在決策中得到充分體現(xiàn)。2018年中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強公立醫(yī)院黨的建設(shè)工作的意見》，明確公立醫(yī)院實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé) 制，強調(diào)凡屬重大問題由黨委集體討論決策，以加強黨對公立醫(yī)院的領(lǐng)導(dǎo)，健全現(xiàn)代醫(yī)院管理制度，推動實施健康中國戰(zhàn)略[3]。本研究分析我院在落實黨委領(lǐng)導(dǎo)下的醫(yī)院議事決策機制及存在問題的基礎(chǔ)上，探討如何保障重大事項決策制度有效落地，以期為公立醫(yī)院的持續(xù)健康發(fā)展提供參考。

建立黨委領(lǐng)導(dǎo)下的議事決策機制

2018年底，我院開始實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制，醫(yī)院先后修訂完善了醫(yī)院章程、黨委會和院長辦公會會議制度、議事規(guī)則等，并調(diào)整了院部領(lǐng)導(dǎo)班子分工，以充分發(fā)揮醫(yī)院黨委的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，加強醫(yī)院黨建工作和業(yè)務(wù)工作的深度融合，持續(xù)推動醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展。

1.制訂議事規(guī)則與清單。醫(yī)院出臺黨委會和院長辦公會會議制度、議事規(guī)則，明確了會議基本原則、議事范圍、會議組織、議事程序、決議的執(zhí)行及反饋等。其中重點梳理和界定了院長辦公會決策、經(jīng)院長辦公會提交黨委會決策、直接由黨委會決策三類事項，形成符合醫(yī)院實際的具體議事清單。

2.建立議事程序。議事堅持“會前充分準(zhǔn)備，會中議題集中，會后檢查落實”的程序，確保會議質(zhì)量和議事效率，會議議題至少提前3天確認(rèn)，原則上不臨時增加議題。會議討論實行一事一議，先由分管領(lǐng)導(dǎo)或議題相關(guān)部門負(fù)責(zé)人介紹有關(guān)情況；討論時相關(guān)人員應(yīng)充分發(fā)表意見；同時，按照末位表態(tài)制的要求，會議主持人(黨委書記或院長)應(yīng)在充分聽取其他與會人員意見后再發(fā)表意見。

3.落實決議和監(jiān)督檢查。經(jīng)會議集體決策后，需要落實的事項，由院長辦公室負(fù)責(zé)進行任務(wù)分解，并以督辦形式通知相關(guān)部門。黨政領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人對組織實施工作負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)直接責(zé)任，相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人負(fù)具體責(zé)任。同時按照院務(wù)公開的要求予以公示，自覺接受黨員、干部和職工的監(jiān)督。

集體議事決策機制存在的主要問題

1.決策事項界定不夠科學(xué)合理。受限于院長辦公會、黨委會的權(quán)責(zé)界定，落實到具體工作時常常導(dǎo)致決策事項難以甄別分類，同時個別人員對黨委職責(zé)認(rèn)識模糊，認(rèn)為黨委的職責(zé)主要是抓政治思想工作、教育與管理黨員等，縮小、弱化了黨委的職責(zé)權(quán)限[4]。進而導(dǎo)致原該由院長辦公會直接決定的事項，提交了黨委會討論決議，影響決策效率；或該由院長辦公會提出建議方案，再提交黨委會討論，卻因各種原因直接提交黨委會；亦或某些重大問題應(yīng)該由黨委會討論決策，卻在院長辦公會拍板確定。

2.議事決策程序不夠嚴(yán)格規(guī)范。由于對重大事項重要性認(rèn)識不足、宗旨意識淡化，具體表現(xiàn)為：在“動議”階段，時常發(fā)生決策事項未經(jīng)過會議申報程序?qū)徍硕颐ι蠒踔脸霈F(xiàn)會上臨時動議的情況；在“討論決策”階段，由于決策事項前期論證和調(diào)研不夠充分或會前多方溝通不足，導(dǎo)致會期會議時間延長、參會人員對問題了解不夠深入、對決策事項把握不準(zhǔn)。此外，對于專業(yè)性強的重點事項，忽視了專業(yè)委員會的作用，難以保障決策的科學(xué)性和可行性。在“表決”階段，個別情況下，主要負(fù)責(zé)人的“末位發(fā)言”制執(zhí)行不夠到位，可能的傾向性發(fā)言導(dǎo)致決策表決的形式化情形發(fā)生[5]。

3.集體決議事項落實不到位。決議的落實是集體決策得以體現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)，但在實際運營中經(jīng)常出現(xiàn)會上提出的決議缺少負(fù)責(zé)部門予以執(zhí)行貫徹，且無質(zhì)量和時限等相關(guān)要求，導(dǎo)致決策執(zhí)行推諉、拖沓或執(zhí)行不力，甚至無人執(zhí)行。同時，對于會議討論決議常常作為工程實施、財務(wù)支付和政策調(diào)整等依據(jù)，多采用復(fù)印會議記錄的方式提供給相關(guān)部門，期間缺少領(lǐng)導(dǎo)審核且出示的憑證在規(guī)范性和法律性等方面支持效力明顯不足。

4.監(jiān)督約束機制運用較為薄弱。在集體議事決策過程中，監(jiān)督約束機制未能較好凸顯，一方面，以紀(jì)委為主體的相關(guān)部門未建立長效機制，也未能與日常工作較好地結(jié)合，特別是缺少對重大事項的決策程序、會議記錄及決議執(zhí)行情況等缺少定期的督查和改進建議；同時缺少糾偏機制，對因決策的偏差而產(chǎn)生的不良情況，及時響應(yīng)和調(diào)整不足。另一方面，對于關(guān)系職工切身利益的事項，員工參與感不強，且公開事項的渠道較少，部分職工對“三重一大”事項了解不夠深入。

醫(yī)院議事決策機制的持續(xù)改進

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把健康中國建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，制定和出臺一系列改革舉措，開啟了健康中國建設(shè)新征程、全民健康新時代。公立醫(yī)院作為提供醫(yī)療與健康服務(wù)的主體機構(gòu)，須以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，統(tǒng)籌推進公立醫(yī)院自身建設(shè)和貫徹落實國家戰(zhàn)略，彰顯公立醫(yī)院的公益性[6]。在此背景之下，醫(yī)院議事決策機制呈現(xiàn)以黨委為核心的雙層決策模式，而這一模式有效組織的核心在于如何構(gòu)建黨委會和院長辦公會兩個決策層面的權(quán)責(zé)分工與聯(lián)合協(xié)同，以保障黨委的統(tǒng)領(lǐng)全局，又平衡醫(yī)院的運行效率[7]。為進一步符合新時期的公立醫(yī)院議事決策要求，我院在現(xiàn)有的運行機制下不斷尋求持續(xù)改進。

1.以議事清單為基礎(chǔ)，加強制度建設(shè)。(1)優(yōu)化議事決策實體性制度。結(jié)合浙江省醫(yī)院黨建工作指導(dǎo)委員會發(fā)布的《浙江省公立醫(yī)院黨委會議事規(guī)則基本要求》《浙江省公立醫(yī)院黨委、院長辦公會議事清單(試行)》，我院重新修訂了《醫(yī)院黨委會和院長辦公會議事規(guī)則》，重點對議事清單進行了調(diào)整，如對大額度資金使用事項進行較為明確的規(guī)定，超過30萬元大額資金的運作事項需經(jīng)院長辦公會討論后提交黨委會決定。以此進一步明確了不同決策形式的決策邊界，有效減少權(quán)力摩擦與利益沖突，降低制度的運行成本[8]，具體的歸類如圖1。(2)完善議事決策配套性制度。要保障實體性制度的有效運營，醫(yī)院制定出臺了諸如《醫(yī)院黨委書記與院長定期溝通制度》《醫(yī)院專業(yè)委員會、專業(yè)小組管理制度》《院務(wù)公開制度》等配套性制度予以補充。如在《關(guān)于進一步規(guī)范黨委會、院長辦公會議題審批流程的通知》中進一步細(xì)化提交匯報材料的要求，將其分為“研究討論或決定的事項”“研究討論或決定的文件、方案、規(guī)章制度、協(xié)議(合同)等”“傳達貫徹的重要會議精神”三類，并分別規(guī)范了不同類型匯報材料的主要內(nèi)容和相關(guān)要求等，為會前資料的審閱提供了佐證依據(jù)。再如醫(yī)院黨委書記與院長定期溝通機制采用定期和不定期兩種方式，定期溝通定于每周一進行，重點就上會議題進行充分溝通以取得共識。同時在醫(yī)院人事、采購、工程、審計、紀(jì)律監(jiān)督等制度文件中修訂相關(guān)規(guī)定條款和審批程序，以實現(xiàn)系統(tǒng)性、原則性和操作性的統(tǒng)一。

圖1 醫(yī)院黨委會、院長辦公會議事清單

2.以電子流程為支撐，固化程序執(zhí)行。為保障議事決策程序規(guī)范且有效的執(zhí)行，醫(yī)院根據(jù)“議事規(guī)則”，建立常態(tài)化的議題申報機制(圖2)，并通過電子化流程來固化制度的執(zhí)行。該流程的設(shè)計在原有的會議組織程序的基礎(chǔ)上優(yōu)化了以下幾個方面：一是明確“議題匯報要點”和“討論決策事項”，在電子表單的填寫中將此兩項設(shè)為必填項，要求議題發(fā)起部門在會前進行充分的協(xié)調(diào)或?qū)ｉT工作小組討論，進而確定匯報的要點和需要會議重點決策的事項；同時形成上會的書面材料(需提交會議討論的文件及有關(guān)資料)。二是強化分管領(lǐng)導(dǎo)的審核職能。提交會議討論的議題設(shè)置了分管領(lǐng)導(dǎo)審批環(huán)節(jié)，重點對上會材料的必要性和規(guī)范性進行審核把關(guān)，提出改進優(yōu)化的建議。對于同一議題涉及兩名以上醫(yī)院黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員管理權(quán)限的，需在涉及的領(lǐng)導(dǎo)之間充分溝通醞釀，取得一致意見后審核通過。經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)審批后，由黨委書記和院長對相應(yīng)議題進行最終的確定。三是達成黨委會與院長辦公會的協(xié)同。考慮到?jīng)Q策形式的三種不同類型，建立了黨委辦公室和院長辦公室主要負(fù)責(zé)人會簽的機制；同時在線下協(xié)同草擬會議議程分別報送書記、院長審定，并將審定后的會議議程和會議資料通知各位參會和列席人員。

圖2 常態(tài)化的議題申報機制

3.以信息傳遞為手段，保障決議落地。為保證會議決議事項在傳遞上的高效性、真實性和規(guī)范性，在職能部門內(nèi)部的有效轉(zhuǎn)換，并獲得預(yù)期的成果反饋，由醫(yī)院黨委辦公室和院長辦公室牽頭，在會議結(jié)束后48小時內(nèi)形成黨委會或院長辦公會會議紀(jì)要，并由會議主持人簽發(fā)留存。為進一步落實會議決議，醫(yī)院又在此基礎(chǔ)上進行了相應(yīng)的改進：在信息傳遞層面，利用釘釘系統(tǒng)搭建了“會議決議抄告單”，該流程由黨委辦公室和院長辦公室經(jīng)辦人員發(fā)起，根據(jù)會議討論決議擬定具體決議事項，并以附件形式上傳規(guī)范格式的紅頭文書材料，兩辦主任對相應(yīng)內(nèi)容進行審核后，提交院長或書記審批；如審批通過后即可在線查閱會議決議內(nèi)容，亦可下載存留，作為下階段工作指導(dǎo)、項目立項、款項支付等相關(guān)憑證。在決議執(zhí)行層面，借助OA協(xié)同平臺“會議督辦”系統(tǒng)，兩辦工作人員根據(jù)會議決議要求明確工作事項和工作時限，向承辦部門發(fā)出督辦任務(wù)，責(zé)成其限期完成反饋，并強調(diào)督辦結(jié)果反饋及考核以形成閉環(huán)管控體系。在信息公示層面，進一步加強院務(wù)公開，在院務(wù)公開系統(tǒng)中開設(shè)“三重一 大”專欄，重點將關(guān)乎職工切身利益的相關(guān)決議內(nèi)容進行公示，主動接受監(jiān)督，讓職工倒逼決議的落地。

4.以有效監(jiān)督為制約，規(guī)范權(quán)力運行。隨著全面從嚴(yán)治黨和黨風(fēng)廉政建設(shè)的不斷深化，對權(quán)力運行過程中的有效監(jiān)督提出了更高的要求，只有嚴(yán)密的監(jiān)管和有力的制衡，將預(yù)防腐敗的關(guān)口前移，把權(quán)力置于陽光之下，才能推動醫(yī)院的持續(xù)健康發(fā)展。一是發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督主體責(zé)任，建立以紀(jì)檢監(jiān)察部門為監(jiān)督骨干的三級網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督員體系，主動參與醫(yī)院重大集體決策制度運作的事前、事中、結(jié)果的跟蹤監(jiān)督；強調(diào)決議落實情況的跟蹤檢查與考核，每季度開展重大決策執(zhí)行情況的跟蹤反饋[9]。同時，通過信訪舉報渠道、加大巡查和日常監(jiān)督檢查等一系列措施，不斷延伸監(jiān)督觸角，對權(quán)力運行中行為不當(dāng)、決策執(zhí)行不力等情況進行追責(zé)，扣罰職業(yè)道德積分，并與年度個人績效考核掛鉤。二是強化內(nèi)外審計職能。醫(yī)院是衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)較早獨立設(shè)立審計部門的機構(gòu)，隨著公立醫(yī)院運行機制的不斷健全，審計部門加強了對重大項目、政府采購項目全過程、重大經(jīng)濟事項的專項審計和監(jiān)督，形成專項報告和整改建議，并追蹤整改成效。三是強化民主監(jiān)督，民主監(jiān)督權(quán)力的關(guān)鍵，是要在重要決策和管理中體現(xiàn)專業(yè)學(xué)術(shù)組織/機構(gòu)和員工的充分參與。醫(yī)院定期召開各類委員會會議，發(fā)揮專業(yè)委員會前置論證和參與決策的權(quán)力，同時發(fā)揮職工代表大會制度。

小結(jié)

公立醫(yī)院實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制，是加快和深化公立醫(yī)院改革的需要，也是新時代衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展的必然趨勢。下階段要繼續(xù)將全面從嚴(yán)治黨向縱深推進、向基層延伸，不斷完善其運營機制，切實提高醫(yī)院治理體系與治理能力的現(xiàn)代化水平。同時不斷尋求公立醫(yī)院黨支部參與科室重要事項決策的路徑和機制，努力把黨支部建設(shè)成為堅強戰(zhàn)斗堡壘，保證黨的方針路線政策和決策部署在基層得到有效貫徹落實。