人民政協(xié)的功能定位與服務(wù)效能提升研究

[摘 要]人民政協(xié)是國家治理體系的重要組成部分，在國家治理體系現(xiàn)代化的進程中，具有國家、社會、組織機構(gòu)三個層面的角色優(yōu)勢。在人民政協(xié)協(xié)商民主發(fā)展的進程中，尚存在協(xié)商主體之間的溝通不夠充分、協(xié)商程序部分環(huán)節(jié)的規(guī)范性不足、協(xié)商內(nèi)容部分領(lǐng)域的專業(yè)度不到位等問題。因此，為充分發(fā)揮人民政協(xié)在政治、經(jīng)濟、文化和社會等領(lǐng)域的功能，提升其服務(wù)效能，應(yīng)堅持黨對人民政協(xié)工作的領(lǐng)導(dǎo)，提升人民政協(xié)的自身建設(shè)水平;通過不斷完善協(xié)商制度，強化協(xié)商程序的規(guī)范性。在著眼協(xié)商主體時，應(yīng)確保協(xié)商的平等性;在明確協(xié)商內(nèi)容時，應(yīng)增強議題的針對性。

[關(guān)鍵詞]人民政協(xié);角色優(yōu)勢;功能價值;服務(wù)效能

[中圖分類號]D627 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2021）04-0094-08

Research on the function orientation and service efficiency improvement of the CPPCC

PAN Yan-yan，F(xiàn)U Xin-xin

（College of Marxism，Qingdao University of Science and Technology，Qingdao 266061，China）

Abstract：The CPPCC is an important part of the national governance system. In the process of modernization of the national governance system，the CPPCC demonstrates its advantages in terms of dimensions of the state，the society and the institution. In the process of the development of consultative democracy in the CPPCC，some problems have emerged，such as insufficient communication between the main bodies of consultation， insufficient standardization in some parts of the consultative procedure， and insufficient professionalism in some areas of the consultative content. Therefore，in order to give full play to the CPPCC’s functions in the political，economic，cultural and other social fields and improve its service efficiency，we should uphold the Party’s guidance over the work of the people’s government and improve the CPPCC’s capacity for self-improvement; and strengthen the standardization of the consultation procedure by perfecting the consultation system constantly. When focusing on the subject of consultation，we should ensure the equality of the consultation; when clarifying the content of consultation，we should enhance the pertinence of the topics.

Key words：Chinese People’s Political Consultative Conference （CPPCC）; role advantage; function value; service efficiency

習(xí)近平總書記強調(diào)：“人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織、多黨合作和政治協(xié)商的機構(gòu)、人民民主的重要實現(xiàn)形式，是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)，是國家治理體系的重要組成部分，是具有中國特色的制度安排。”[1]人民政協(xié)作為社會主義協(xié)商民主的重要形式，是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以人民政協(xié)平臺為載體，以受到?jīng)Q策影響的各群體為主體，通過靈活多樣的民主渠道進行充分的討論、協(xié)商，最后達成共識的一種民主形式。人民政協(xié)是隨同新中國的建立而建立，伴隨社會主義建設(shè)和發(fā)展進程不斷豐富、完善的，總體上其所呈現(xiàn)的是螺旋式上升的發(fā)展態(tài)勢。人民政協(xié)72年的光輝歷程表明，人民政協(xié)與協(xié)商民主的充分融合，能夠切實增強人民政協(xié)的履職實效，更大限度地發(fā)揚民主。

在數(shù)字化時代，人民政協(xié)的工作機制更是一種全面、系統(tǒng)、高效的新型協(xié)商民主形態(tài)。因此，要讓人民政協(xié)的協(xié)商民主在數(shù)字化時代的社會治理中更好地發(fā)揮其治理效能，就必須全面把握人民政協(xié)與國家治理現(xiàn)代化的關(guān)系，準確認知人民政協(xié)在國家治理現(xiàn)代化中的角色優(yōu)勢與功能價值，并科學(xué)把握人民政協(xié)的角色定位、功能價值與國家治理現(xiàn)代化之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系。

人民政協(xié)在推進國家治理現(xiàn)代化的進程中有其獨特的制度優(yōu)勢。周清認為，人民政協(xié)在自身建設(shè)、政治體制與機制完善，群眾、社會有序參與，以及為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建言獻策五個方面發(fā)揮了獨特制度優(yōu)勢[2]。李歲科以“四優(yōu)勢—政治優(yōu)勢、經(jīng)驗優(yōu)勢、平臺優(yōu)勢、機制優(yōu)勢，三價值—文化價值、精神價值、實踐價值”概括了人民政協(xié)制度的顯著優(yōu)勢[3]。李仲才從傳遞民主訴求、協(xié)調(diào)階層利益和監(jiān)督行政行為三方面闡釋了人民政協(xié)的獨特作用[4]。關(guān)于人民政協(xié)在國家治理現(xiàn)代化中的角色定位，趙連穩(wěn)從“統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織、多黨合作和政治協(xié)商的機構(gòu)、人民民主的重要實現(xiàn)形式、社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)，以及國家治理體系的重要組成部分”五個方面闡釋了人民政協(xié)的角色定位[5]。朱兆華從“建國初期—新時期—新時代”三個階段闡述了人民政協(xié)性質(zhì)定位的歷史演進 [6]。孫照紅從“歷史與時代、理論與實踐、中國與世界”等多維度審視了新時代人民政協(xié)的性質(zhì)定位[7]。綜上，學(xué)者們主要從歷史演進視角闡釋了人民政協(xié)的性質(zhì)和定位，以及人民政協(xié)在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中所發(fā)揮的制度優(yōu)勢。但隨著數(shù)字化時代的到來，協(xié)商民主正悄然發(fā)生著轉(zhuǎn)變，人民政協(xié)要充分發(fā)揮專門協(xié)商機構(gòu)的作用，必須積極適應(yīng)這一社會發(fā)展的新特征。因此，數(shù)字化時代的人民政協(xié)如何適應(yīng)新特征，順應(yīng)新變化，有效開展工作應(yīng)當成為當下的一個關(guān)鍵議題。本文擬通過闡明人民政協(xié)在國家治理體系現(xiàn)代化中的角色優(yōu)勢，基于人民政協(xié)的功能定位，探索數(shù)字化時代人民政協(xié)提升其服務(wù)效能的有效途徑。

一、人民政協(xié)在國家治理體系現(xiàn)代化中的角色優(yōu)勢

黨的十八屆三中全會將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[8]作為全面深化改革的總目標。國家治理體系現(xiàn)代化是國家從制度層面全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的核心頂層設(shè)計，是一整套規(guī)范社會權(quán)力運行和維護公共秩序的制度和程序。人民政協(xié)作為最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織和我國政治決策中的重要參政機構(gòu)，在國家治理中發(fā)揮著不可替代的功能，在實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的進程中扮演著獨特且重要的角色。

（一）國家層面：人民政協(xié)是國家治理、科學(xué)決策的“天然智庫”

1.組織結(jié)構(gòu)優(yōu)勢。“人民政協(xié)共有四級組織、涵蓋8個民主黨派、無黨派人士、人民團體，囊括56個民族、5大宗教、港澳臺同胞、海外華僑華人。”[9]如果將人民代表大會與人民政協(xié)作比較，從縱向的組織設(shè)置來看，人民代表大會是塊狀的，而人民政協(xié)則呈條狀;從橫向的代表范圍來看，人大代表主要代表所在行政區(qū)的群眾的利益，而人民政協(xié)則是主要代表本界別的群眾的利益。不論是從縱向還是橫向來看，人民政協(xié)具有更加系統(tǒng)、深厚的社會基礎(chǔ)，能夠最大限度地維護和實現(xiàn)全國各族各界群眾的利益。也正是基于人民政協(xié)的界別優(yōu)勢，才使得人民政協(xié)在國家治理、科學(xué)決策中扮演著“天然智庫”的角色。

2.專題協(xié)商優(yōu)勢。隨著人民政協(xié)制度的確立和建設(shè)的深入推進，專題協(xié)商正成為人民政協(xié)協(xié)商民主的主要范式之一。人民政協(xié)在國家重大決策實施前后，都會號召社會人士對不同議題展開科學(xué)、全面、系統(tǒng)的協(xié)商。參與協(xié)商的人士既有在研究領(lǐng)域頗具影響力的專家學(xué)者，也有在社會上極具威望的行業(yè)精英，他們通過協(xié)商民主的方式，在一起討論國家的大政方針和地方的重要舉措，以及社會各領(lǐng)域的新情況、新問題，提出有針對性的意見、批評和高質(zhì)量的建議。這些意見和建議所形成的社會信息、決策參考信息和政策選擇方案是以人民政協(xié)的名義直接傳遞到國家權(quán)力機關(guān)中樞。

由此可見，人民政協(xié)能夠因勢而新地提升政黨建設(shè)和政府決策科學(xué)化水平，促使決策成效的最優(yōu)化，能夠在最大程度上避免因政策性失誤所導(dǎo)致的各種矛盾和問題，降低社會運行成本和政策風(fēng)險，從而更好地維護社會各階層和群體的利益。

（二）社會層面：人民政協(xié)是聯(lián)系群眾、團結(jié)各界的橋梁和紐帶

人民政協(xié)是國家治理體系中的“聯(lián)絡(luò)員”，其每一個界別都是人民政協(xié)特有的組織形式，代表相應(yīng)的信息渠道;其每一位委員都是政協(xié)組織的一個基本“細胞”，代表一個重要的信息源。人民政協(xié)在履職過程中始終堅持以人民為中心，并將努力達成社會各界的共識作為工作的動力和目標。

1.以人民為中心的價值取向。中國特色社會主義制度下，國家治理現(xiàn)代化的價值取向以人民為本，只有符合人民的意愿和需求的治理目標才具有統(tǒng)合行動的功能。而要實現(xiàn)這一治理目標，就需要發(fā)揮人民政協(xié)聯(lián)系群眾、團結(jié)各界的橋梁和紐帶作用。“衣食住行醫(yī)教保”是民生，也是民心，所以人民政協(xié)始終以解決民生問題作為工作的最大著力點，以回應(yīng)民眾的期待作為工作的最大職責(zé)，積極充當化解社會矛盾的有效渠道。

2.以共識為動力的工作導(dǎo)向。習(xí)近平總書記強調(diào)，人心是最大的政治，共識是奮進的動力[10]。《中華人民共和國憲法》規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民[11]。人民政協(xié)既是廣大群眾的“代言人”，也是黨委政府聯(lián)系群眾的“橋梁紐帶”，在把黨的方針政策下沉到群眾中去的同時，也把群眾的智慧與力量匯總到黨的決策層面，真正做到上達中央下通各界。人民政協(xié)能夠充分發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織功能，凝聚各民主黨派、各階層、各方面的智慧和力量，團結(jié)港澳臺同胞、海外僑胞，發(fā)揮全社會全民族的積極性、主動性和創(chuàng)造性，更廣泛地凝聚起實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的磅礴力量。

（三）機構(gòu)層面：人民政協(xié)是協(xié)商民主的重要平臺和專門組織

在國家治理中，軟權(quán)力①重要性的演變進程是國家治理現(xiàn)代化的主要特性之一。協(xié)商民主在其本質(zhì)上可以歸于軟權(quán)力范疇[12]。人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)，與決策機構(gòu)、立法機構(gòu)、行政機構(gòu)共同構(gòu)成國家治理體系，這充分體現(xiàn)了人民政協(xié)在國家治理體系中的重要角色定位。

1.人民政協(xié)是健全和完善社會主義協(xié)商民主制度的組織機制和有效載體。人民政協(xié)的發(fā)展目標是通過協(xié)商民主的形式和內(nèi)容推進國家實現(xiàn)“善治”的理想狀態(tài)，即實現(xiàn)公共利益的最大化。而要想實現(xiàn)這一目標必須突破“主體—客體”二元單向的高權(quán)模式②，以多元主體共同參與的模式而代之，并通過共同制定的或兼顧性的規(guī)劃，對社會目標和規(guī)則形成高度共識，以提升不同成員的參與感、認同感、幸福感，構(gòu)建共建共治共享的治理格局，推動社會運行更為順暢。人民政協(xié)可以通過暢通決策程序的渠道將收集到的各種合理利益訴求納入決策，以免形成狹隘的利益自護局面;也可以通過人民群眾參與各層次協(xié)同治理的機制，有效避免決策陷阱。人民政協(xié)可以在國家、社會和人民之間建立起一個動態(tài)的、穩(wěn)定的，既能相互協(xié)同，又能相互監(jiān)督的聯(lián)系通道。

2.人民政協(xié)為建構(gòu)中國新型政黨制度提供了協(xié)同組織保障與制度平臺。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是符合中國國情的社會主義政黨制度，是我國的一項基本政治制度。在國家治理體系中，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，始終總攬全局，發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)中國特色社會主義事業(yè)的根本作用。各民主黨派作為參政黨，在中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，與中國共產(chǎn)黨休戚與共、通力合作，不斷推動中國特色社會主義事業(yè)的蓬勃發(fā)展。在國家治理體系中，各民主黨派以合作、非競爭、互利共贏、穩(wěn)定發(fā)展為基本原則，是相得益彰、互相呼應(yīng)的統(tǒng)一體。人民政協(xié)在國家、社會的動態(tài)演進中成為專門協(xié)商機構(gòu)，是中國新型政黨制度在長期發(fā)展過程中形成的必然結(jié)果。歷史地看，只有在人民政協(xié)這一專門協(xié)商機構(gòu)平臺上，參政黨才能真正地以黨派名義開展活動，代表自己的黨派在政協(xié)會議上提出意見和建議，從而使其作為政黨的價值和職能在理性適度、合法依章的協(xié)商氛圍中得到充分體現(xiàn)。人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)，充分外化了人民政協(xié)的制度優(yōu)勢，深化了多黨合作關(guān)系，為加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國新型政黨制度建設(shè)提供了根本保障。

二、人民政協(xié)在國家治理能力現(xiàn)代化中的功能價值

國家治理體系和治理能力是一個國家的綜合制度體系和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成。國家治理體系現(xiàn)代化是提升國家治理能力的前提，而國家治理能力現(xiàn)代化，則是充分發(fā)揮國家治理體系效能的行動與結(jié)果，二者辯證統(tǒng)一。人民政協(xié)作為國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分，具有重要的政治功能、經(jīng)濟功能、文化功能和社會功能，這些功能價值的實現(xiàn)是提升人民政協(xié)服務(wù)效能的關(guān)鍵。

（一）政治功能：精準建言資政，協(xié)助科學(xué)施政

社會有序運行是國家經(jīng)濟發(fā)展和百姓安居樂業(yè)的基石，而實現(xiàn)這一目標離不開有效的治理，即國家治理體系和治理能力能否達到、適應(yīng)且促進經(jīng)濟與社會發(fā)展所要求的標準。人民政協(xié)通過有效的建言資政助推國家治理能力的現(xiàn)代化。建言資政的過程既是發(fā)揚民主、實現(xiàn)人民當家作主的過程，也是科學(xué)決策、民主決策的過程，更是統(tǒng)一思想、凝聚共識的過程 [13]。在實踐中，人民政協(xié)依托不同的協(xié)商主體，形成不同的協(xié)商民主形式。例如，順應(yīng)新時代發(fā)展要求所興起的網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商等新形式，已成為人民政協(xié)匯聚和引領(lǐng)民意的重要渠道。同時，這也對新形勢下政協(xié)委員參政、議政、履行職能提出了更高的標準、更嚴的要求。相對而言，建言資政的內(nèi)容大多都是緊扣中心大局，是層次較高、內(nèi)容較宏觀且黨和政府高度關(guān)注、社會各界人民普遍關(guān)心的問題。建言參政的過程是提出具有普遍參考意義的議題，積極解決議題中的問題的過程。因此，“是否聚焦熱點問題、是否準確反映現(xiàn)實問題、是否深層次分析問題產(chǎn)生原因、是否精準提出解決問題的方案”是衡量建言資政質(zhì)量和水平的基本評價標準。人民政協(xié)在面對社會復(fù)雜問題時，能夠發(fā)出正確的“聲音”且得到回響，在很大程度上得益于其堅持問題導(dǎo)向，保持決策的前瞻性、預(yù)見性，能從中提出具有可操作性的高質(zhì)量建議，協(xié)助科學(xué)施政的政治功能。

（二）經(jīng)濟功能：服務(wù)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系構(gòu)建，助推高質(zhì)量發(fā)展

中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾。這就要求政協(xié)工作也必須堅持以人民為中心，貫徹新發(fā)展理念，在經(jīng)濟社會動態(tài)發(fā)展中實現(xiàn)民主協(xié)商治理的高質(zhì)量發(fā)展的目標。堅持人民政協(xié)這一重要的政治形式和組織形式，充分發(fā)揮人民政協(xié)在服務(wù)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系構(gòu)建和助推經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展方面的優(yōu)勢，是我國在堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅定走中國特色社會主義發(fā)展道路，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的過程中，符合中國實際的科學(xué)、有效的政黨制度創(chuàng)新。

圍繞中心、服務(wù)大局，是人民政協(xié)履行職能的重要原則;著眼社會熱點問題，緊扣推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，是人民政協(xié)履行職能的應(yīng)有之義。政協(xié)委員通過立足現(xiàn)狀、分析問題、著眼對策，以高質(zhì)量履職助推高質(zhì)量發(fā)展。2020年6月四川省政協(xié)十二屆十次常委會議建議將“推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)，打造高質(zhì)量發(fā)展的新動力源”作為四川省當前和今后一個時期的重大政治任務(wù)。2021年1月，山東省政協(xié)十二屆二次常委會議圍繞“促進民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展”“改善營商環(huán)境，擴大對外開放”和“增強創(chuàng)新能力，促進新舊動能轉(zhuǎn)換”等三個專題組織協(xié)商議政。人民政協(xié)每兩周舉行一次的“雙周協(xié)商座談會”圍繞當前經(jīng)濟、社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題進行廣泛協(xié)商，充分發(fā)揮了人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道的作用。這些舉措表明，人民政協(xié)在政治站位和機構(gòu)功能上都充分體現(xiàn)了其作為專門協(xié)商機構(gòu)服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的工作導(dǎo)向和現(xiàn)實作用。

（三）文化功能：傳承“和合”文化，堅定文化自信

人民政協(xié)是馬克思主義理論與中國實際相結(jié)合的產(chǎn)物，是符合中國國情和黨情的制度選擇。社會主義協(xié)商民主“源自中華民族長期形成的天下為公、兼容并蓄、求同存異等優(yōu)秀政治文化”[14]。古代先哲們對自然界整體性辨認認知的和合文化是人民政協(xié)事業(yè)能夠不斷發(fā)展的內(nèi)在精神動力。和合文化，亦即和而不同，貫穿于人民政協(xié)制度產(chǎn)生和發(fā)展的始終，具有一定的內(nèi)生性。“和”代表團結(jié)，“不同”代表民主，和而不同貼合了人民政協(xié)團結(jié)和民主兩大主題。人民政協(xié)正是在“和而不同”的辯證統(tǒng)一中，為促進各黨派、團體、民族、階層等不同利益主體的共同目標—實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，而共存、共生、共贏、共奮斗。

中華民族生生不息的根脈是中華民族的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，而人民政協(xié)作為中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的踐行者，在推動社會主義和諧社會的建設(shè)中，將和合文化貫穿于社會主義建設(shè)的始終，不斷汲取優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中的精華，并進行了創(chuàng)造性地轉(zhuǎn)化與發(fā)展，積極創(chuàng)造“人和”環(huán)境，堅定文化自信、凝聚中國力量。

（四）社會功能：促進社會整合，改善治理結(jié)構(gòu)

社會整合主要是指通過對社會各部分之間的沖突進行溝通與引導(dǎo)，使整個社會成為一個運行有序的統(tǒng)一體。人民政協(xié)是社會整合體系的參與者、推動者，具體體現(xiàn)在政黨整合、社會整合、意見整合、參政整合四個方面。首先，在政協(xié)的平臺上充分發(fā)揮各民主黨派自身獨特的優(yōu)勢;其次，團結(jié)凝聚社會各方力量，通過有效的運作機制處理社會群體利益與國家整體利益之間的關(guān)系;再次，以人民政協(xié)為利益表達渠道，將不同主體的不同意見進行整合、協(xié)商，以最大限度地避免矛盾和沖突，從而形成有機的社會利益共同體;最后，拓寬政協(xié)制度渠道，擴大公民有序的政治參與，確保社會穩(wěn)定和諧。因此，人民政協(xié)是政府和人民之間有效溝通的樞紐，是提供給社會各界人士參與政治和社會生活極具代表性和包容性建議的政治場所，其所充當?shù)氖巧鐣姳磉_利益的有效渠道。

三、人民政協(xié)協(xié)商民主發(fā)展中面臨的困境

傳統(tǒng)的協(xié)商民主的實踐模式在一定程度上存在體制機制上的不足，在協(xié)商制度與實踐中會有不同程序的錯位現(xiàn)象，這就導(dǎo)致協(xié)商主體之間的溝通不夠充分，協(xié)商中部分環(huán)節(jié)的規(guī)范性不足，以及協(xié)商內(nèi)容部分領(lǐng)域的專業(yè)度不到位等問題。如不加以改革和規(guī)范，會影響人民政協(xié)協(xié)商民主的履職效果，進而降低人民政協(xié)的服務(wù)效能。

（一）協(xié)商主體之間溝通不夠充分

民主是衡量一個國家的治理體系和治理能力是否現(xiàn)代化的重要標準，制度設(shè)計和治理過程都要保障主權(quán)在民，即人民當家作主。從理論上來說，“現(xiàn)有的權(quán)力和資源的分配并不能影響參與者在協(xié)商中的地位”[15]，所以，協(xié)商的每個階段都應(yīng)該能夠最大限度地保證有能力參加協(xié)商或者受決策影響的人都有機會參與其中或表達訴求。在中國特色社會主義根本制度下，公共政策要從根本上體現(xiàn)人民的主體地位和人民的意志，但現(xiàn)實中，由于協(xié)商主體涉及多個層面的社會群體，往往溝通不夠充分，進而影響協(xié)商效率和結(jié)果。

首先，從黨委與政協(xié)的關(guān)系來看，現(xiàn)有的黨政權(quán)力機構(gòu)中，黨委、政府、人大、政協(xié)的權(quán)力呈現(xiàn)一種類似“差序格局”①的現(xiàn)象。黨委與政協(xié)的關(guān)系在政治上是執(zhí)政與參政的關(guān)系，在工作運行上，政協(xié)在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展各項工作，然而，這種運行模式往往在實踐中有時會出現(xiàn)政治領(lǐng)導(dǎo)與政治平等的不對稱情況，進而導(dǎo)致溝通效率不高。

其次，從人民政協(xié)協(xié)商民主的內(nèi)容來看，目前的協(xié)商以建言資政為主要內(nèi)容[16]。換言之，協(xié)商內(nèi)容是執(zhí)政黨向共產(chǎn)黨黨外人士征求決策意見，而黨外人士往往是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)商產(chǎn)生的，其范圍相對擴大的社會群體相對而言較小，而根據(jù)協(xié)商程序，社會群體的成員是不能都直接作為協(xié)商主體參與協(xié)商的。所以，反饋上來的意見所能代表的范圍也相對較小，這就使得各級政協(xié)機構(gòu)對所征詢的意見是否采納，往往存在一定的主觀性，進而導(dǎo)致政治協(xié)商的客觀性不夠。

再次，從人民政協(xié)協(xié)商民主的模式上看，我國人民政協(xié)的協(xié)商民主在制度設(shè)計上采用了精英型協(xié)商的模式② [17]。政協(xié)委員大多是各個行業(yè)的精英，具有較強的社會影響力，而普通的群眾參與度相對不足。這就間接造成政協(xié)委員往往會以政治安排為主，看重政治榮譽性，在履職過程中多以個人身份出現(xiàn)，在本界別的利益和主張的表達上存在一定程度的欠缺，繼而導(dǎo)致制度設(shè)計困境的產(chǎn)生。

最后，從數(shù)字化時代涌現(xiàn)出的新輿論現(xiàn)象看，數(shù)字化時代出現(xiàn)了很多頗具社會影響力的網(wǎng)絡(luò)群體代言人，他們通過網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)布自己對社會熱點事件的觀點和評價，提供各種信息和認知，對網(wǎng)民群體具有重大的影響力和號召力，有助于最終推動形成網(wǎng)絡(luò)共識。所以人民政協(xié)的民主協(xié)商有必要適應(yīng)此種新變化，提高對此類人群的重視程度。

（二）協(xié)商程序部分環(huán)節(jié)的規(guī)范性不足

程序是民主運行的規(guī)則，是民主制度剛性的保障。人民政協(xié)在程序建設(shè)上還有很大的進步空間。現(xiàn)有的民主協(xié)商程序主要是由《中華人民共和國憲法》《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》《中國人民政治協(xié)商會議章程》以及其他相關(guān)文件來規(guī)范的。所以，現(xiàn)有的民主協(xié)商程序雖具備合法性，但細節(jié)不甚完善。

在議題協(xié)商環(huán)節(jié)的規(guī)范化方面，目前一些議題往往單方面由政協(xié)的專門委員會或委員提出，政協(xié)主席會議審定后執(zhí)行，而協(xié)商的另一方（或多方）在議題設(shè)定時參與度不夠;在過程監(jiān)督環(huán)節(jié)，對違反政協(xié)協(xié)商規(guī)定、不履行協(xié)商程序的決策造成重大損失的，缺乏相應(yīng)的責(zé)任追究制度[18]等。特別是在基層協(xié)商中容易出現(xiàn)因協(xié)商范圍不明確而導(dǎo)致急需協(xié)商的問題不能協(xié)商;因協(xié)商主體沒有統(tǒng)一規(guī)定而不知與誰協(xié)商;因協(xié)商效果不佳使得該征求的意見不能征求、該討論的不能座談討論，而僅以邀請政協(xié)負責(zé)同志座談和通報的形式代替協(xié)商，協(xié)商形式較為隨意。此外還有因部門的相互推諉而導(dǎo)致協(xié)商結(jié)果落實不到位等現(xiàn)象。這些問題和現(xiàn)象直接導(dǎo)致協(xié)商民主程序的不科學(xué)、不嚴密、不規(guī)范，使得協(xié)商實踐部分流于形式，沒有發(fā)揮其本應(yīng)該發(fā)揮的作用。

在界別設(shè)置的合理化方面，目前政協(xié)由34個界別構(gòu)成，其組織化水平有待提高。在界別人員組成中，傳統(tǒng)行業(yè)代表、退休黨政官員偏多，而新型社會階層、普通勞動者代表較少;界別劃分不清晰，存在重復(fù)交叉問題;界別意識不強，能力不足，組織過于松散。由此可見，人民政協(xié)的界別設(shè)置和作用發(fā)揮有待進一步規(guī)范。

在人民政協(xié)各級組織機構(gòu)運行的制度層面尚需統(tǒng)一與規(guī)范，從全國政協(xié)到地方政協(xié)的組織機構(gòu)、專委會設(shè)置、人員配置等方面仍待完善，在反映問題、上傳下達、組織部署等方面的可操作性的體制機制規(guī)定還有待系統(tǒng)化。

（三）協(xié)商內(nèi)容部分領(lǐng)域的專業(yè)度不到位

沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，只有真實、可靠，具有時效性的提案才能夠真正反映社會、民生問題。然而，在實際中，一方面，因政協(xié)委員調(diào)研、協(xié)商工作的規(guī)范制度安排和工作保障的相對缺乏，政協(xié)委員們往往調(diào)研時間不夠，對提案的分析研究和討論不充分，導(dǎo)致有些提案的質(zhì)量并不理想，要么隔靴搔癢，不能徹底解決實際問題，要么方案有失偏頗，不能精準針對問題。另一方面，因有些提案議題內(nèi)容的規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏專業(yè)性、針對性。譬如，“中共中央根據(jù)年度工作重點，研究提出全年政治協(xié)商規(guī)劃”[19]，這類文件反映出“現(xiàn)階段人民政協(xié)協(xié)商民主的議題十分廣泛，包括了國家經(jīng)濟社會發(fā)展幾乎所有方面，這是政協(xié)工作現(xiàn)階段的特點和優(yōu)點”[20]，但由于都是綜合性文件，具體實施時，如果缺少相應(yīng)的舉措，那么文件精神就難以落實到位，使得應(yīng)有的協(xié)商優(yōu)勢可能變?yōu)榱觿荩瑫O大地削弱協(xié)商內(nèi)容的專業(yè)性。因此，需要制定更具指導(dǎo)性、針對性和可操作性的實施舉措文件或辦法，以避免協(xié)商過程重形式、輕實效的問題出現(xiàn)。

四、人民政協(xié)提升服務(wù)效能的路徑

人民政協(xié)在中國特色社會主義政治發(fā)展過程中具有重要的理論和實踐價值。在理論價值層面，人民政協(xié)的協(xié)商民主制度契合民主政治發(fā)展的歷史潮流，在一定程度上體現(xiàn)了社會主義政治制度的特點和優(yōu)勢，能夠持續(xù)健全和完善社會主義協(xié)商民主制度，助推中國民主政治的發(fā)展。在實踐價值層面，人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要實現(xiàn)形式，有助于提高公民政治參與的積極性和保障人民當家作主的實現(xiàn)。但實際履職中的人民政協(xié)的協(xié)商民主還不能夠完全承載人們的期望，亟待進一步改革與完善。

（一）以黨的建設(shè)為引領(lǐng)，提升政協(xié)自身建設(shè)水平

人民政協(xié)是專門協(xié)商機構(gòu)，其本質(zhì)特征是堅持中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民政協(xié)才能把各種不同的社會政治力量團結(jié)在一起，使其成為為社會主義建設(shè)服務(wù)的政治聯(lián)盟。同樣，也只有堅持將黨的建設(shè)貫穿到人民政協(xié)工作的全過程、各層次、各領(lǐng)域，協(xié)商民主才能確保在沿著正確政治方向的前提下，開創(chuàng)政協(xié)工作的新局面。如何在新時代發(fā)揮黨的“旗幟”作用，提振人民政協(xié)的政治建設(shè)水平和增強人民政協(xié)的服務(wù)效能，是關(guān)乎黨建成效和人民政協(xié)工作行穩(wěn)致遠的重大命題。

1.充分發(fā)揮黨對人民政協(xié)履職盡責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是強化人民政協(xié)履職與處事的合力，是切實加強黨對政協(xié)工作的思想政治引領(lǐng)，最大限度地凝聚共識的根本政治保證。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)也是人民政協(xié)必須秉承的根本政治原則。因此，各級黨委要切實加強對政協(xié)工作的領(lǐng)導(dǎo)，將政協(xié)黨的建設(shè)工作納入黨委工作總體布局，一體謀劃、一體推進[21]，敦促人民政協(xié)協(xié)商制度的規(guī)定落到實處，切實保障人民政協(xié)行之有效地開展各項工作。

2.建立健全黨組負責(zé)的長效體制機制。首先，加強中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨把方向、統(tǒng)全局、保落實的引領(lǐng)功能。其次，強化對政協(xié)機關(guān)黨組和專委會分黨組的領(lǐng)導(dǎo)自覺性建設(shè)，完善黨組與政協(xié)工作的協(xié)調(diào)統(tǒng)一機制，確保黨組覆蓋政協(xié)的全領(lǐng)域、多層次的工作，實現(xiàn)政協(xié)黨組治理、委員調(diào)節(jié)、基層參與的合理有序互動。

3.以黨建為引領(lǐng)凝聚廣大政協(xié)委員。歷史和現(xiàn)實的發(fā)展實踐已經(jīng)充分證明，人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、長期執(zhí)政重要戰(zhàn)略的政治組織資源。因此，要以務(wù)實舉措推進政協(xié)各項工作，以過硬的作風(fēng)嚴抓政協(xié)黨建，以黨建工作為抓手來引領(lǐng)、帶動廣大政協(xié)委員在履職中把準方向、把握社會主要矛盾和矛盾的主要方面，有效開展協(xié)商工作，發(fā)揮協(xié)商民主的積極作用。

（二）合理利用數(shù)字化技術(shù)，突破協(xié)商民主困境

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化既離不開現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)信息化技術(shù)的支撐，也離不開互聯(lián)網(wǎng)社會的治理現(xiàn)代化。習(xí)近平總書記指出，“要深刻認識互聯(lián)網(wǎng)在國家管理和社會治理中的作用，要強化互聯(lián)網(wǎng)思維，推進政府決策科學(xué)化、社會治理精準化、公共服務(wù)高效化，用信息化手段更好感知社會態(tài)勢、暢通溝通渠道、輔助決策施政。”[22]隨著數(shù)字化社會的深入發(fā)展，數(shù)字協(xié)商、智慧議政必將成為政協(xié)開展工作的新模式。人民政協(xié)要加快數(shù)字化社會下的協(xié)商議政，緊抓機遇、創(chuàng)新發(fā)展、突破困境，提升其服務(wù)效能。一方面，要開展針對大數(shù)據(jù)技術(shù)學(xué)習(xí)的專題培訓(xùn)，培養(yǎng)一批精通大數(shù)據(jù)應(yīng)用的高端人才。通過推動協(xié)商主體將理論培訓(xùn)與實踐鍛煉相結(jié)合，提高對大數(shù)據(jù)的應(yīng)用與整合能力，緊跟時代熱點，提出具有突破性、創(chuàng)新性、可操作性的具體建議。另一方面，將大數(shù)據(jù)技術(shù)貫穿人民政協(xié)協(xié)商民主全過程，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)加強提案信息管理，對所有提案的審批落實情況進行密切監(jiān)督、跟蹤辦理，并通過大數(shù)據(jù)信息共享，為提案調(diào)研落實提供技術(shù)的支撐。

（三）著眼協(xié)商主體，確保協(xié)商平等性

1.明確人民政協(xié)協(xié)商主體的范圍。人民政協(xié)協(xié)商民主的主體是由中國共產(chǎn)黨、人民代表大會、政府、各民主黨派、人民團體、各界別政協(xié)委員構(gòu)成的，協(xié)商主體是協(xié)商民主的基本要素之一。因此，為提升協(xié)商民主的實效，應(yīng)切實增強協(xié)商主體的民主意識，規(guī)范協(xié)商的行為和提高協(xié)商的能力。

2.從制度層面保障協(xié)商主體的平等性。只有協(xié)商主體平等獨立，協(xié)商民主才能發(fā)揮真正的效用。首先，應(yīng)依據(jù)社會發(fā)展實際，動態(tài)調(diào)整優(yōu)化協(xié)商主體的人員構(gòu)成。其次，應(yīng)通過完善相關(guān)法律法規(guī)和加強制度設(shè)計，確保新的社會群體的參與權(quán)。再次，應(yīng)暢通參與主體對公共事務(wù)的知情權(quán)，充分調(diào)動各協(xié)商主體的民主潛能。最后，應(yīng)完善監(jiān)督機制，采用同體監(jiān)督與異體監(jiān)督相協(xié)同的方式，即加強政協(xié)協(xié)商主體內(nèi)部的監(jiān)督與社會公眾、媒體等對公民公平參與政協(xié)協(xié)商民主監(jiān)督的相互配合，保障協(xié)商民主的合法運行。

3.從技術(shù)層面為確保協(xié)商主體的平等提供平臺支持。數(shù)字化時代的社交平臺創(chuàng)新能為協(xié)商議政優(yōu)勢的發(fā)揮提供技術(shù)支持，拓展協(xié)商主體參政議政的渠道。“智能+”思維開創(chuàng)協(xié)商議政是以數(shù)據(jù)為核心資源的協(xié)商議政模式，是人類思維的重大變革。通過數(shù)字協(xié)商、智慧議政、網(wǎng)絡(luò)信息庫、網(wǎng)絡(luò)調(diào)研、網(wǎng)絡(luò)論壇和微信、微博、QQ溝通等平臺，可從地域空間拓展參與協(xié)商的公眾范圍，而民眾也可以根據(jù)自己的真實需要參加協(xié)商討論，打破傳統(tǒng)協(xié)商活動的話語權(quán)和身份限制，實現(xiàn)有效協(xié)商、真實協(xié)商。但網(wǎng)絡(luò)平臺所具有的隱匿性也存在一定的缺點，海量的大數(shù)據(jù)信息可能會造成決策的失誤。這就要求協(xié)商主體要強化協(xié)商意識，主動提高自身判別信息真?zhèn)蔚哪芰Α?/p>

（四）明確協(xié)商內(nèi)容，增強議題針對性

人民政協(xié)的協(xié)商議題內(nèi)容應(yīng)從大處著眼以切實保障黨的路線、方針、政策得以貫徹和實施，從小處著手為人民政協(xié)更好、更扎實地開展各項工作提供強有力的“抓手”。人民政協(xié)需在宗旨、方向、制度、目標上同黨中央保持一致、互融互通，守正出新、釋放活力，確保黨中央“一把火炬?zhèn)鞯降住薄?/p>

習(xí)近平總書記指出，在中國社會主義制度下，有事好商量、眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦[1]。協(xié)商是一種求得相互理解、共同合作的行為，協(xié)商過程要求協(xié)商主體間通過語言在自由平等、公開的環(huán)境下進行交流 [23]。在當前多元價值沖突的社會背景下，更需要協(xié)商主體之間能夠進行平等的交流與合作，這不僅需要參與協(xié)商的主體間的平等，更需要協(xié)商議題的專注和協(xié)商內(nèi)容的透明。因此，首先，可通過網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查，公眾問政官方微信、微博、網(wǎng)絡(luò)投票等方式，傾聽百姓呼聲和反映群眾訴求;其次，可通過總結(jié)問題，進一步細化協(xié)商內(nèi)容，按協(xié)商內(nèi)容的重要性做一個明確的標準規(guī)定;再次，對于協(xié)商內(nèi)容，哪些可以公開、哪些可公開可不公開、哪些不可以公開都需做一個明確的規(guī)定;最后，可通過相關(guān)媒體及時發(fā)布信息，保證民眾具有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，讓民主發(fā)揮更大的作用。

（五）健全協(xié)商制度，強化程序規(guī)范性

自黨的十八大以來，習(xí)近平總書記在各級各類相關(guān)會議中強調(diào)，要嚴肅黨內(nèi)政治生活，深入整治選人用人不正之風(fēng)，堅持正確用人導(dǎo)向，真正把忠誠黨和人民事業(yè)、做人堂堂正正、干事干干凈凈的干部選拔出來，形成風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài) [24]。

人民政協(xié)作為國家重要的政治機關(guān)，既是政治生態(tài)的依托者，也是政治生態(tài)的營造者。但營造良好的政治生態(tài)需要制度的合理性和可執(zhí)行性，人民政協(xié)功能的發(fā)揮同樣離不開完善規(guī)范的民主協(xié)商制度，而政治協(xié)商更是需要一個明確規(guī)范的流程。所以，政治協(xié)商的主體、內(nèi)容、形式、程序和協(xié)商成果運用需有一個制度化、規(guī)范化、程序化的設(shè)計。就人民政協(xié)各層面、諸領(lǐng)域而言，協(xié)商中的政策實施、功能發(fā)揮，須遵循“科學(xué)、合理、平穩(wěn)、高效”的原則，按照規(guī)范的工作程序，實現(xiàn)視察調(diào)研、協(xié)商議政、評議監(jiān)督工作的有效銜接，完善細化具體實施方案。同時還需增強政協(xié)工作的主動性和創(chuàng)新性，形成動態(tài)管理機制，突出政治標準選人、用人，把好政協(xié)委員的“入口關(guān)”和“出口關(guān)”。此外，還可采取政協(xié)委員末位淘汰機制，提高政協(xié)委員的素質(zhì)與本領(lǐng)，使其履職盡責(zé)、守規(guī)重行，進一步探索構(gòu)建完善的人民民主協(xié)商制度和協(xié)商民主的長效機制。

五、結(jié)語

人民政協(xié)是中國民主實踐的成果，明晰人民政協(xié)在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的角色優(yōu)勢和功能價值，是提升人民政協(xié)治理效能的關(guān)鍵一環(huán)。為更好地推動協(xié)商成果轉(zhuǎn)化為國家治理效能，必須下大氣力解決協(xié)商民主建設(shè)過程中面臨的困難。因此，一要堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這也是人民政協(xié)協(xié)商民主的本質(zhì)特征;二要從頂層設(shè)計到基層實踐，不斷完善協(xié)商民主的制度架構(gòu)，保障協(xié)商民主落實落地;三要積極利用數(shù)字化時代的大數(shù)據(jù)平臺技術(shù)，拓展協(xié)商民主的渠道和范圍;四要形成黨的領(lǐng)導(dǎo)、制度規(guī)范、技術(shù)平臺的有機協(xié)調(diào)機制，以保障人民政協(xié)協(xié)商民主過程運作得順暢、規(guī)范，確保協(xié)商主體的獨立平等以及協(xié)商內(nèi)容的透明專注，進而切實提升人民政協(xié)協(xié)商民主的實效性。

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