淺析天津市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度建設(shè)

王遠(yuǎn)東

摘要：建立天津市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度，應(yīng)對(duì)有關(guān)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的中央政策和地方立法進(jìn)行認(rèn)真梳理和提煉，借鑒中央政策和地方立法的成熟規(guī)定。進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入登記備案制的適用范圍，放開設(shè)置主體限制和過高床位數(shù)限制，對(duì)人員條件做出明確具體規(guī)定，為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展創(chuàng)造更大空間和更好條件。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老機(jī)構(gòu);準(zhǔn)入制度

國(guó)務(wù)院《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》明確要求和部署：建立、健全相關(guān)法律法規(guī)，建立養(yǎng)老服務(wù)準(zhǔn)入、退出、監(jiān)管制度，加大執(zhí)法力度，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)行為。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2013〕35號(hào)）提出到2020年，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策法規(guī)體系建立健全的發(fā)展目標(biāo)。當(dāng)前我國(guó)中央和地方政府已經(jīng)制定了數(shù)十個(gè)有關(guān)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的政策文件和法規(guī)或規(guī)章。這些政策文件和立法包含有大量的但尚不系統(tǒng)完善的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度。本文通過對(duì)這些政策文件和地方立法的文本梳理，提煉出部分較為成熟的政策和法律規(guī)定，并提出相關(guān)完善立法的建議，以資天津市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入法律制度的建設(shè)。

一、關(guān)于準(zhǔn)入審批登記制度

當(dāng)前在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度上存在著審批制和登記備案制的區(qū)別。2007年公布實(shí)施的《天津市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》第十條規(guī)定，申請(qǐng)?jiān)O(shè)置養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按下列規(guī)定辦理有關(guān)手續(xù)：（一）利用非國(guó)有資產(chǎn)開辦的非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，申辦人取得民政部門的批準(zhǔn)文件后，到開辦地的民辦非企業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)辦理登記手續(xù);（二）利用國(guó)有資產(chǎn)開辦的非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，申辦人按事業(yè)單位登記管理的規(guī)定到事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)辦理登記手續(xù);（三）開辦營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，申辦人到工商行政管理部門和稅務(wù)部門辦理登記手續(xù)。與境外組織或個(gè)人合資、合作開辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的，在辦理登記手續(xù)前，申辦人應(yīng)當(dāng)經(jīng)市民政部門、市商務(wù)行政部門審核同意。開辦營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、利用國(guó)有資產(chǎn)開辦的非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在開業(yè)后10日內(nèi)報(bào)所在地區(qū)縣民政部門備案。可見《天津市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》實(shí)行審批制和登記備案制混合制度。對(duì)利用非國(guó)有資產(chǎn)開辦的非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和與境外組織或個(gè)人合資、合作開辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行審批制;對(duì)利用國(guó)有資產(chǎn)開辦的非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和開辦營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則實(shí)行登記備案制。

審批制和登記備案制的制度設(shè)計(jì)各有利弊，但從培育促進(jìn)的角度出發(fā)，登記備案制更有利于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。實(shí)行審批制，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能否準(zhǔn)入取決于政府行政權(quán)力，政府部門容易效率低下并產(chǎn)生尋租腐敗現(xiàn)象，且行政壟斷造成最直接的后果就是極有可能導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展離開市場(chǎng)規(guī)律和社會(huì)發(fā)展規(guī)律[1]。現(xiàn)實(shí)中嚴(yán)格的審批制，使大量民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無(wú)法通過審批，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)存在的眾多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)出現(xiàn)身份合法性危機(jī)。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2013〕35號(hào)）提出：進(jìn)一步降低社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的門檻，簡(jiǎn)化手續(xù)、規(guī)范程序、公開信息，行政許可和登記機(jī)關(guān)要核定其經(jīng)營(yíng)和活動(dòng)范圍，為社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供便捷服務(wù)。《重慶市城鄉(xiāng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)管理辦法》采取登記備案制的做法，在一定程度上解決了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)生存和發(fā)展的合法性困境，有利于符合標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)順利登記，有利于進(jìn)一步做好培育發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的工作。建議天津市在制定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入法律制度時(shí)予以借鑒，進(jìn)一步簡(jiǎn)化手續(xù)、規(guī)范程序，擴(kuò)大登記備案制的適用范圍。

二、關(guān)于準(zhǔn)入主體條件

《天津市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》規(guī)定，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)申辦人是單位的，應(yīng)當(dāng)具備法人資格，申辦人是個(gè)人的，應(yīng)當(dāng)具有完全民事行為能力。對(duì)照以上地方的立法，天津市對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)置主體資格范圍規(guī)定得過于狹窄，僅限于法人和個(gè)人。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出，鼓勵(lì)社會(huì)資本興辦具有護(hù)理功能的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》進(jìn)一步提出，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，打破行業(yè)界限，開放社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，采取公建民營(yíng)、民辦公助、政府購(gòu)買服務(wù)、補(bǔ)助貼息等多種模式，引導(dǎo)和支持社會(huì)力量興辦各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2013〕35號(hào)）再次明確支持社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。以上的政策文件均表達(dá)了國(guó)家開放社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，鼓勵(lì)各種社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的意志。《天津市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》將不具備法人資格的社會(huì)團(tuán)體和其他組織排除在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)置主體之外應(yīng)為不妥，建議在制定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入法律制度時(shí)，撤銷不必要的準(zhǔn)入障礙，擴(kuò)大設(shè)置主體范圍，賦予不具備法人資格的社會(huì)團(tuán)體和其他組織養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)置主體資格。[2]

三、關(guān)于準(zhǔn)入床位條件

床位數(shù)是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)置條件中非常重要的一個(gè)指標(biāo)。床位數(shù)的多少直接影響到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻的高低。大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金投入巨大，建立50張床位規(guī)模的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)至少需要幾十萬(wàn)甚至上百萬(wàn)元的資金，毫無(wú)疑問如此高的準(zhǔn)入門檻會(huì)令相當(dāng)數(shù)量的投資者望而卻步。社區(qū)的小型家庭式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投入資金較少但便于讓老人得到臨近的、獲得親人情感支撐關(guān)懷的全托養(yǎng)老照料，這是大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所難以具備的優(yōu)勢(shì)。大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不能取代精品化的社區(qū)小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入法律亦不能排斥社區(qū)小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》提出，要因地制宜建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。鼓勵(lì)通過整合、置換或轉(zhuǎn)變用途等方式，將閑置的醫(yī)院、企業(yè)、農(nóng)村集體閑置房屋以及各類公辦培訓(xùn)中心、活動(dòng)中心、療養(yǎng)院、小旅館、小招待所等設(shè)施資源改造用于養(yǎng)老服務(wù)。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2013〕35號(hào)）提出鼓勵(lì)個(gè)人舉辦家庭化、小型化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，《大連市小型家庭養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本規(guī)范（暫行）》、《哈爾濱市小型社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》興辦小型家庭養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的宗旨都是為老年人提供便捷、溫馨、舒適的家庭式養(yǎng)老服務(wù)。可以說以上政策和地方立法都肯定了小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)和特殊價(jià)值。

《天津市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》對(duì)設(shè)置養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)達(dá)到的床位數(shù)沒有做出明確規(guī)定，僅規(guī)定應(yīng)有與其收住規(guī)模相適應(yīng)的固定場(chǎng)所和服務(wù)設(shè)施。這種模糊規(guī)定對(duì)于審批制下的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)置尚可，但非常不利于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)行登記備案制，也非常不利于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入和服務(wù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定。建議在制定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入法律制度時(shí)，充分重視小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的作用，應(yīng)明確規(guī)定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的床位條件，但不要規(guī)定過高應(yīng)有床位數(shù)，為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展創(chuàng)造更大的空間和更好的條件。

四、關(guān)于準(zhǔn)入人員條件

《天津市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》規(guī)定，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備有與其業(yè)務(wù)活動(dòng)相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)管理人員、專業(yè)技術(shù)人員和護(hù)理人員。每名工作人員護(hù)理能夠自理的老人不得超過8人;護(hù)理不能自理的老人不得超過4人。該規(guī)定雖然對(duì)護(hù)理人員與老人比例有所規(guī)定，但是對(duì)于其他人員資格、數(shù)量也沒有做出詳細(xì)規(guī)定。盡管這種規(guī)定應(yīng)屬養(yǎng)老人才缺乏背景下的無(wú)奈之舉，但應(yīng)該看到其與建立標(biāo)準(zhǔn)化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度的距離。《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》提出要推行養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)資格考試認(rèn)證制度，五年內(nèi)全面實(shí)現(xiàn)持證上崗。探索建立在養(yǎng)老服務(wù)中引入專業(yè)社會(huì)工作人才的機(jī)制，推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開發(fā)社工崗位。

天津市在制定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入法律制度時(shí)，應(yīng)吸納該規(guī)劃的相關(guān)規(guī)定和建議，在人員條件中增加社工人員，同時(shí)分別對(duì)不同類型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備的機(jī)構(gòu)管理人員、專業(yè)技術(shù)人員和護(hù)理人員的任職資格條件和數(shù)量做出明確具體規(guī)定。

參考文獻(xiàn)：

[1]耿永志.養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展研究：目標(biāo)、差距及影響因素[J].湖南社會(huì)科學(xué)，2013（5）

[2]周長(zhǎng)生.民間養(yǎng)老為何舉步維艱[J].中國(guó)民政，2013（5）