土地整治下農村土地管理改革的建議

楊瓊艷

摘要：針對當前農村土地整治工作及農村地籍管理工作存在的農村土地所有權不清晰、農村土地資產流轉市場管理不規范、農村用地收益分配不合理、政府公共投入不夠大等問題，本文給出具體的解決問題的建議。

關鍵詞：土地整治;農村土地管理改革;建議

農村的土地整治和國土整理工作與社會主義新農村建設有機融合在一起，有效改變農村的生產生活環境，目前已經成為了推動社會主義新農村建設和城鄉統籌發展的有效平臺。我國政府部門在農村土地整治模式、投資管理、農村土地流轉等領域方面都做出了巨大的嘗試。但農村土地整治作為一項改革創新事業，本身機制還不夠健全，最關鍵的問題是部分涉及農民利益權益保護的重要問題，還必須通過深化改革、機制創新來得到保障。

一、農村土地整治運動與當前農村土地管理工作中存在的問題

（一）土地登記多頭管理，土地確權進程緩慢

目前的國土登記注冊體制相對分散且不健全，由宅基地所有權、耕地承包所有權、林權等從屬于國土、農業、森林等不同的部門]登記注冊。農村土地在流轉程序、交易手段、農村土地流轉檔案管理方式等方面還沒有統一規范。在農村土地整治過程中土地產權的空間布局也將出現相應的變動，而在廣大農村各地由于還沒有完成農村土地確權登記，所以農戶中尚未在冊、未經發包的地塊將大量出現，不利于在農村土地整治過程中土地承包經營權分配以及宅基地所有權的重新調整。

（二）農村土地流轉價格體系仍不健全

經過耕地整治，農村耕地的規模化經營以及村莊建設用地的節約集約使用帶動了農村土地承包經營者和農村建設用地的大規模流動，但目前還沒有形成農村土地交易技術水平較高，規模化經營的農村土地交易市場。首先，由于缺乏明晰的市場主體與客體，準入資質模糊不清[1]。且農村耕地的經營以行政管理為主，一般農戶無法作為農村土地交易的市場主體。因為受法律法規的約束，將農村耕地經營資金局限于農村集體機構之內的交易從城市地區進人障礙較多。其次，由于農村耕地資金流動程式的不合理，農村耕地交易規模也較小。部分農戶對流動耕地資金不能按照法律規定的程序和完成必要的登記手續，因此農村土地資金流動隨意性很大。農戶間關于土地使用權交易的信息較為封閉，且土地的流轉也相對散亂，無法集中形成一定規模。再次，尚未建立起健全的農村土地流轉價格制度，沒有必要的交易服務中介組織。因為農村土地承包權的商品性不明晰，沒有歷史價值，同時因為中國農村土地集體所有，無法借鑒海外農村土地價款，從而導致農村土地資產流轉價值較少，農村土地流轉沒有更多的收入。

（三）政府收益分配不盡合理，缺少相應的社會保障制度

農村土地整治后所獲得的剩余土地收益分配，往往是地方政府通過農村與基層社會的政治運作而帶來土地收益分配機制的倒置。無法確保已轉出農村土地承包經營權的農戶在耕地以外獲取固定的收入，能應付諸如衰老、患病，以及失業、貧窮等風險。

（四）程序上政府主導為主，公民參與度不足

首先，主要體現在對建設項目的申請與審核上，農村土地整改身為一個惠民工程項目，應該事先由村民清楚意識并積極性主動性的尋求建設項目，而在實際實踐中大多是由當地人民政府申請建設項目，并確定了施工區域。其次，在對國土整治的策劃上，規劃制定與執行過程中在制度設定上應該是政府與規劃主體之間不斷磋商的過程，但以政府意愿與規劃專家思想為基礎的整治策劃過程往往忽視了公民積極參與的需求，公民與國土整治規劃信息聯系不暢，參與環節逐漸減少，因而存在著城市規劃的設計內容與村民的實際生活實踐嚴重脫節的現狀。

二、農村土地管理改革的建議

（一）規范農業土地權屬管理工作，以促進農業確權登記進程

1.協調土地權屬的糾紛，并盡快明確土地所有權

為了促進農村土地權利平衡，權利糾紛的處理過程首先以協調為主。由當事人利益各方自行組織協商，由第三人和村委員會共同組織協調，進一步完善由居委會、村民小組等協調機構共同建立，在必要時形成配套的法規，以保證土地權利調整的規范化和公平性[2]。協調后無法辦理的問題提交鄉國土管理機關解決問題，經多次協商后仍未向仲裁組織機關提出的訴訟，則由縣農耕、森林、司法機關、國土，以及信訪等行政部門組成的農村土地權屬問題糾紛仲裁組織機關，在農村依法處理建議的基石上依法組織裁決。而農村土地糾紛雙方當事人也可以通過向最高人民法院提出訴訟。

2.健全農村土地登記管理組織，做到土地權屬登記管理規范化

各地村都要設立專門的農村土地登記機關或由國土管理科負責，對國土整治工程區內農田、園區、林業等的農村土地所有者、權利、農村土地發包使用經營者等實行系統登記注冊，并系統開展有關農產品用地承包經營權、宅基地使用權、住房財產權等的申請受理工作，在辦理過程中還要審核已完成登記注冊的農村土地所有者的用地規模、四至、使用狀況和土地權屬等狀況，以強化對農村土地所有權登記注冊工作中的登記注冊收件調查繪圖、申請資料初審等環節的監督管理，同時建立土記錄檔案信息管理系統，并逐步形成了土地權屬信息資料數據庫，增強了土地登記管理結果的公示與法律效力。

（二）積極培育農村土地流轉交易市場，進一步健全土地價格形成管理機制

首先由根據農村土地整治規劃確定具備流轉資質的農民集體提交流轉申報，由縣鄉政府以及農村土地管理機關辦好流轉審批，同時編制并公開了流轉繳納的相關稅收清單，規定流轉各方應當簽訂合作協議并規定明晰權益權責，共同辦好所有者登記注冊，由縣級政府統一核發農村土地使用權證件等。關于農村土地使用權市場準人資質的認定，以不變更農村土地整治規劃中確定的農村土地使用范圍為基礎，以所有者確定和補辦登記手續為前提條件，允許各類機構、企業和個人通過農村土地使用權市場流轉，直接參與農村規模經營。

結語：

綜上所述，農村國土整治工作應當在明確農村耕地的所有者、嚴格農村耕地流轉政策、科學合理實行利益分享的基礎上科學合理秩序地開展，并時時以村民利益為優先，在實踐中不斷地摸索與總結，不斷完善農村土地制度及相關法規，這樣，才能夠更有效地開展好農村土地管理改革工作，從而促進農業的發展。

參考文獻：

[1] 劉文娜，魯成樹，胡映. 土地整治下農村土地管理改革的建議[J]. 中國集體經濟，2011（36）：1-2.

[2] 李哲，李夢娜. 供給側結構性改革背景下農村土地整治路徑探析[J]. 農村經濟，2018（8）：5-11.