政府?dāng)⑹碌臍v史比較及其范式建構(gòu)：以中國(guó)為中心的探討 *

鄭家昊

一、引 言

在現(xiàn)代治理體系中，每個(gè)人都與政府有著直接或間接的聯(lián)系，每個(gè)人的生活須臾離不開政府積極發(fā)揮作用。約瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph E. Stiglitz）在20 世紀(jì)末曾經(jīng)指出：“當(dāng)今社會(huì)，如果沒有政府的作用，那么要形成錯(cuò)綜復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)是不可想象的。”①[美]約瑟夫·斯蒂格利茨等：《政府為什么干預(yù)經(jīng)濟(jì)：政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的角色》，鄭秉文等譯，中國(guó)物資出版社，1998 年，第19 頁(yè)。事實(shí)上，不僅如此，如果沒有政府的作用，錯(cuò)綜復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的規(guī)范運(yùn)行也是不可能的。但是，值得注意的是，同許多人們習(xí)以為常的事物一樣，政府既被人們所熟知，又讓人們感到陌生。在這種情形下，開展對(duì)政府的專門研究具有重要意義。

事實(shí)上，政府議題因政府治理權(quán)的輻射范圍不斷拓展而獲得廣泛關(guān)注，日益成為現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)關(guān)注的核心課題。回望政府研究的歷史，中國(guó)與西方國(guó)家具有重要的差異。即使是在國(guó)家理念得到普遍承認(rèn)的前提之下，因?yàn)樘囟ǖ臍v史—社會(huì)—文化條件的影響，中國(guó)和西方國(guó)家的政府研究依然呈現(xiàn)出認(rèn)知和實(shí)踐上的重要差異。發(fā)展至今，關(guān)于政府研究的敘事話語(yǔ)體現(xiàn)出以西方為中心的特征，被烙上了濃厚的西方印跡，人們似乎已經(jīng)習(xí)慣于從權(quán)力分立與制衡的角度來定義政府，從廣義和狹義的維度來分類政府，從“限制政府”的立場(chǎng)來構(gòu)筑有限政府的理論。

相較而言，中國(guó)的政府研究話語(yǔ)并沒有很好地確立起來，更沒有在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生應(yīng)有的話語(yǔ)影響力。不僅如此，中國(guó)的學(xué)者在論及政府的時(shí)候已經(jīng)習(xí)慣于向西方的思想家們?nèi)ァ罢?qǐng)教”，尤其是求教于18 世紀(jì)啟蒙運(yùn)動(dòng)以來的政治學(xué)家和政治家們。因?yàn)椋麄冋J(rèn)為，西方的政府研究話語(yǔ)是建立在工業(yè)化發(fā)展的宏大背景之下的，針對(duì)工業(yè)化的訴求提供了很多有效的解決方案，在應(yīng)對(duì)當(dāng)今治理問題時(shí)，具有更好的適應(yīng)性和可操作性。這種認(rèn)識(shí)具有一定的科學(xué)性，但是我們?cè)诮梃b西方的時(shí)候，一方面，要科學(xué)評(píng)估西方現(xiàn)代政府話語(yǔ)闡釋力的問題，亦即要不斷質(zhì)問“政府的制度安排必須以權(quán)力分立與制衡為前提嗎？”“這種安排適應(yīng)于西方之外的國(guó)家或地區(qū)嗎？”“政府必須是有限的嗎？”另一方面，要時(shí)刻追問“為什么借鑒”的問題，亦即銘記開展“政府研究”的初心——要為中國(guó)政府治理改革與創(chuàng)新提供理論支持，致力于建構(gòu)起以中國(guó)為中心的政府研究敘事話語(yǔ)。因此，當(dāng)借鑒西方的時(shí)候，我們需要站在中國(guó)立場(chǎng)，認(rèn)真批判和反思西方經(jīng)驗(yàn)之于中國(guó)的適應(yīng)性問題，這是建構(gòu)中國(guó)特色政府研究話語(yǔ)的基本前提，也是為中國(guó)政府治理的優(yōu)化不斷提供方案的基本保障，更是推進(jìn)國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的重要路徑。

在現(xiàn)實(shí)的國(guó)家治理實(shí)踐中，政府形式的多樣性以及政府組織構(gòu)成的歷史性和動(dòng)態(tài)性是客觀的現(xiàn)實(shí)。正如伍德羅·威爾遜（Woodrow Wilson）所言：“就性質(zhì)而言，政府是唯一的，但是就它的存在形式而言，卻是非常多樣的，現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中存在著許多各種各樣的政府。”①Woodrow Wilson, The State: Elements of Historical and Practical Politics (Revised Edition), Boston, U.S.A.: D.C.Heath & CO. Publishers, 1898, p. 628.因此，對(duì)于政府的研究必須回應(yīng)好“兩個(gè)政府”的問題——實(shí)踐中客觀存在的政府（客觀的政府）和觀念中人們認(rèn)知的政府（主觀的政府）。對(duì)于實(shí)踐中的政府，它的性質(zhì)難下定論，但它在發(fā)揮作用；而觀念中的政府性質(zhì)，是根據(jù)“研究者的判斷和政治需要”②楊光斌：《關(guān)于國(guó)家治理能力的一般理論——探索世界政治（比較政治）研究的新范式》，《教學(xué)與研究》2017年第1 期。展開的。兩個(gè)政府問題是深刻理解政府本質(zhì)不能繞開的關(guān)鍵問題，分別涉及政府性質(zhì)的客觀表現(xiàn)與主觀體現(xiàn)的方面。任何試圖繞開解答這兩個(gè)問題而去開展對(duì)政府研究的嘗試，在理論邏輯上都是存在重要缺陷的。

眾所周知，就政府的客觀存在形式而言，其多樣性和變化性是有目共睹的；就研究者對(duì)政府的主觀感知而言，其多樣性和變化性也是普遍存在的。因而，“客觀的政府”與“主觀的政府”均呈現(xiàn)出多元化的情形，而且這兩種多元化的交相輝映和在解釋層面的非對(duì)稱性，將所有關(guān)心政府性質(zhì)問題的人帶入了一個(gè)更為復(fù)雜的情境，使得人們對(duì)政府更加好奇，而在揭示政府本質(zhì)方面丟掉了自信。結(jié)果便是，將這些問題擱置起來，在封閉的“空中樓閣”里做自己的政府研究罷了。然而，這不應(yīng)該成為我們回避對(duì)政府本質(zhì)進(jìn)行追問和研究的理由，科學(xué)的精神在于對(duì)政府本質(zhì)的追根究底。“萬事萬物有若干外衣包裹著那個(gè)極其干凈純粹、只屬于其本身的‘所是’，并且，這個(gè)‘所是’顯然也不可能像人一樣自述其所是。因此，其‘自現(xiàn)’終究要由我們這些具有描述、分析和言說能力的智慧生物來代勞。在扮演事物之無私的代言人（字面意義上）時(shí)，我們當(dāng)然不能夾雜自己的‘私見’，否則就會(huì)對(duì)事物的‘自現(xiàn)’造成干擾。”③王海洲：《政治學(xué)視域中的政治現(xiàn)象學(xué)進(jìn)路》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué)）》2019 年第1 期。因此，不能回避的是，政府本身的“所是”必須由具備言說能力的人代勞。只不過，這種代勞的有效性——政府本質(zhì)的主觀體現(xiàn)與客觀存在的吻合感——是需要盡量保持一種客觀的情境，更要避免將簡(jiǎn)單的問題復(fù)雜化。

對(duì)此，政治現(xiàn)象學(xué)與歷史比較的方法對(duì)于認(rèn)識(shí)我們的政府和建構(gòu)中國(guó)特色政府研究話語(yǔ)具有重要意義，那就是從政府研究的源頭開始，實(shí)施旨在“描述”“反思”“分析”和“闡釋”的歷史比較。基于此，本項(xiàng)研究主張遵循朝向揭示政府的客觀事實(shí)的原則，在歷史演進(jìn)的維度去審視政府的行動(dòng)及研究敘事，對(duì)政府的性質(zhì)進(jìn)行反思性闡釋，以揭示政府的本質(zhì)，尋求政府語(yǔ)義的一般性解釋。需要說明的是，對(duì)中國(guó)和西方國(guó)家政府?dāng)⑹碌臍v史比較是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。我們反對(duì)“經(jīng)典現(xiàn)代化理論，傾向于把歐洲的發(fā)展當(dāng)作標(biāo)準(zhǔn)，只探尋其他社會(huì)為何偏離”的西方中心主義做法，④[美]福山：《政治秩序的起源：從前人類時(shí)代到法國(guó)大革命》，毛俊杰譯，廣西師范大學(xué)出版社，2012 年，第19 頁(yè)。堅(jiān)持以中國(guó)為中心的分析原則，并且秉持一種“大歷史”的宏觀及放寬的視野，①參見黃仁宇：《中國(guó)大歷史》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2010 年。以中國(guó)王朝治理體系的存亡為依準(zhǔn)，在“古典”和“現(xiàn)代”兩個(gè)典型的歷史分期下展開研究。具體的做法是：其一，將清王朝終結(jié)前的時(shí)期稱為“古典時(shí)期”。這段時(shí)期，中國(guó)處于王朝治理體系之下，尚未實(shí)質(zhì)性地啟動(dòng)現(xiàn)代化的進(jìn)程及現(xiàn)代政府的建設(shè)。其二，將清王朝終結(jié)之后的時(shí)期稱為“現(xiàn)代時(shí)期”。這段時(shí)期，王朝治理體系崩塌，國(guó)家意識(shí)和現(xiàn)代化觀念逐漸獲得中國(guó)仁人志士的認(rèn)識(shí)，中國(guó)逐漸開啟并完成了現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的任務(wù)。尤其是在新中國(guó)成立之后，在全心全意為人民服務(wù)的理念指引下，中國(guó)政府經(jīng)歷了數(shù)次改革之后，終于確定了服務(wù)型政府的建設(shè)目標(biāo)，并開啟了服務(wù)型政府建設(shè)的新紀(jì)元。

二、發(fā)軔于中國(guó)的政府研究與來自西方國(guó)家的政府創(chuàng)新：基于古典時(shí)期政府?dāng)⑹碌谋容^

現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)推崇以概念為中心來建構(gòu)理論認(rèn)知體系。如果以“政府”語(yǔ)詞的發(fā)明作為政府理論自覺啟動(dòng)的標(biāo)志，政府的研究肇始于中國(guó)，而不是西方。因?yàn)椋谥袊?guó)古籍文獻(xiàn)庫(kù)中，作為連續(xù)詞的“政府”最早出現(xiàn)于東漢。②“ 光和五年，京兆尹樊君諱陵字得云，勤恤民隱，悉心政事，茍有河以惠斯人者，無聞而洗焉。遂諮之郡吏，申于政府，僉以為因其所利之事者，不可已者也。”載蔡邕：《京兆樊惠渠頌》，《蔡中郎集》（卷六）。后來，在南北朝出現(xiàn)了作為非連續(xù)詞的“政府”（“……政，府……”），如“……朝政，府僚……”“……親政，府州……”③“ 城王嗣位虎總攝朝政，府僚舊佐悉居禁要太后”。參見崔鴻：《十六國(guó)春秋100 卷·卷二十後趙錄十》；“郡太守義康弱年未親政，府州軍事悉委湛府進(jìn)號(hào)”。參見沈約：《宋書100 卷·卷六十九列傳第二十九》。等。自唐之后，作為連續(xù)語(yǔ)詞“政府”出現(xiàn)頻率陡增、被廣泛使用。唐朝具有代表性的文獻(xiàn)：李延壽撰《北史100 卷（卷八十三列傳第七十一文苑）》④“ 陵殷盛便欲安之又其政府臣僚皆楚人也並願(yuàn)卽。”見（唐）李延壽：《北史100 卷（卷八十三列傳第七十一文苑）》，清乾隆武英殿刻本。，顏真卿撰《顔魯公文集30 卷（卷二十五）》⑤“ 拜尚書右丞相非再入政府也碑側(cè)記別載逸事二。”見（唐）顔眞卿：《顔魯公文集30 卷（卷二十五）》，三長(zhǎng)物齋叢書本。。據(jù)此推斷，“政府”連續(xù)詞最早出現(xiàn)于公元2 世紀(jì)后期，在7 世紀(jì)初開始被廣泛使用。⑥李延壽生卒年不詳，但是唐初人，《北史》即北朝從公元386 年到618 年，魏、齊（包括東魏）、周（包括西魏）、隋四個(gè)封建政權(quán)共二百三十三年的歷史。顏真卿生于709 年，卒于784 年8 月23 日。李延壽撰《北史》要早于顏真卿，李延壽唐初人氏，應(yīng)該在7 世紀(jì)初。唐之后的文人對(duì)于李唐王朝之前的著述的注釋或序中也出現(xiàn)了“政府”連續(xù)詞。⑦“ 極知禹無害，然文深，不可以居政府，是亦以文為深文矣。”見（南北朝）蕭統(tǒng)主編，（清）胡紹煐箋證：《文選箋證32 卷（卷二十六）》，清聚學(xué)軒叢書本第五集本，第369 頁(yè)。因?yàn)槭恰拔倪x箋證”，所以以上文字是出自胡紹煐注。本段文有關(guān)的表述另參見《史記·酷吏列傳》：“然亞夫弗任，曰：‘極知禹無害，然文深，不可以居大府。’”（2）“故人臣奉承于下，亦莫不以體國(guó)愛民為心。惟政府內(nèi)外宗公協(xié)同輔翼，以共固天保無疆之業(yè)，其心則又甚焉于斯時(shí)也。”見〔金，皇統(tǒng)四年〕楊用道：《〈附廣肘后方〉序》；[晉]葛洪：《葛先翁肘后備急方8 卷》，民國(guó)景印明正統(tǒng)本，第16 頁(yè)。自李唐王朝開始，“政府”語(yǔ)詞是對(duì)宰相治理政務(wù)的處所的指稱，也是百官匯集之處。①《 資治通鑒》記載：“李林甫領(lǐng)吏部尚書，日在政府。”胡三省注：“政府，謂政事堂。”后來，“政府”語(yǔ)義延伸為國(guó)家行政機(jī)關(guān)。而《牛津英文大詞典》關(guān)于“government”的詞條顯示：直到12 世紀(jì)晚期，government 才出現(xiàn)，它的原初含義是對(duì)國(guó)家進(jìn)行管理之行為，后來被用來指“政府”。所以，中國(guó)對(duì)政府的覺識(shí)比西方早了約1000 年。

與古語(yǔ)“政府”相關(guān)的詞“朝廷”“官府”均出現(xiàn)在周朝，后來被歷朝歷代沿用，其中，“朝廷”意指“君王接受朝見和處理政務(wù)的地方”“以君王為首的中央政府”“帝王”，②《 論語(yǔ)·鄉(xiāng)黨》：“其在宗廟朝廷，便便言，唯謹(jǐn)爾。”《商君書·農(nóng)戰(zhàn)》：“今境內(nèi)之民及處官爵者，見朝廷之可以巧言辯説取官爵也，故官爵不可得而常也。”《東觀漢記·朱遂傳》：“至乃殘食孩幼,朝廷愍悼。”“ 官府”指稱“公家的府庫(kù)”“政府機(jī)關(guān)”“長(zhǎng)官，官吏”。③《 尉繚子·武議》“:農(nóng)不離其田業(yè)，賈不離其肆宅,士大夫不離其官府。”《左傳·昭公十六年》：“非官府之守器也，寡君不知。”《新唐書·姜謩傳》：“謩至，撫邊俗以恩信，盜賊衰止。人喜曰：‘不意復(fù)見太平官府。’”《漢語(yǔ)大詞典》，上海辭書出版社，2007 年。比較而言，朝廷是指君主（秦朝起叫皇帝）聽政的地方，即以帝王為首的中央統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，而官府則指朝廷下屬的地方行政機(jī)關(guān)，包括地方上的州、府、縣。可見，相較于“朝廷”“官府”，古語(yǔ)“政府”是一個(gè)比較新的詞，其義由“朝廷”“官府”演繹而來，含義從“宰相治理政務(wù)的處所”到“地方行政機(jī)關(guān)”演變。總體而言，古代中國(guó)，“政府”與王朝治理緊密相連，被當(dāng)成是履行權(quán)治統(tǒng)治職責(zé)的機(jī)構(gòu)。中國(guó)特有的傳統(tǒng)文化以及治理傳統(tǒng)決定了古代中國(guó)的政府首先要對(duì)王朝中的最高權(quán)力擁有者負(fù)責(zé)。④人們對(duì)“政府”和朝廷的認(rèn)識(shí)都是有差異的，很多情況是因?yàn)橥醭卫眢w系下的皇權(quán)與宰相權(quán)力之間的博弈，產(chǎn)生的許多動(dòng)態(tài)的情況，但總體上是對(duì)上負(fù)責(zé)的。參見錢穆：《中國(guó)歷代政治得失》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2001 年。因此，古代中國(guó)的權(quán)力運(yùn)行是一種典型的自上而下模式，即使出現(xiàn)了“民能載舟亦能覆舟”等樸素的民本思想，也首先是從江山社稷穩(wěn)固的角度出發(fā)的。在某種程度上，君王的道德水平及其看待人民的態(tài)度決定著“政府”（主要是朝廷、衙門）以怎樣的心境和方式來處理事務(wù)。

古代人對(duì)政府的關(guān)注與研究是在“王朝”“天下”觀念下展開，探討的內(nèi)容包括機(jī)構(gòu)設(shè)立、人才選拔、權(quán)力制衡等。現(xiàn)代人在研究古代政府的時(shí)候略有不同，開始在現(xiàn)代國(guó)家意識(shí)中運(yùn)用現(xiàn)代政府理論去回看和詮釋古代政府的治理邏輯。但是，無論是哪一種研究，都回避不了古代政府實(shí)踐和研究缺乏國(guó)家意識(shí)的基本現(xiàn)實(shí)。與古代中國(guó)的政府研究長(zhǎng)達(dá)18 個(gè)世紀(jì)未與現(xiàn)代國(guó)家意識(shí)聯(lián)系形成鮮明對(duì)比的是：西方對(duì)政府的早期研究是在現(xiàn)代國(guó)家創(chuàng)制的探索中逐漸走向深入的。⑤約瑟夫·R. 斯特雷耶研究了現(xiàn)代國(guó)家的中世紀(jì)起源，堅(jiān)持認(rèn)為以英法等歐洲國(guó)家的興起構(gòu)成了現(xiàn)代國(guó)家發(fā)展的樣板，描繪了前所未有的政府形式，包括代議制形式，是如何在相對(duì)貧困的歐亞大陸板塊的邊緣成形，最終普及全世界的。[美]約瑟夫·R. 斯特雷耶：《現(xiàn)代國(guó)家的起源》，上海人民出版社，2010 年；英文原版參見 J. R. Strayer, On the Medieval Origins of the Modern State, 1969.在很長(zhǎng)一段歷史時(shí)期，西方關(guān)于政府的研究是與國(guó)家研究等同化的。⑥洛克、盧梭在論及政府的起源時(shí)，政府的實(shí)際指稱就是國(guó)家。參見[法]盧梭：《社會(huì)契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館，2006 年。后來，隨著國(guó)家創(chuàng)制的完成，人們?cè)谒伎夹姓目茖W(xué)化時(shí)，才逐漸在實(shí)質(zhì)的意義上和實(shí)踐的操作層面將政府與國(guó)家區(qū)分開來，政府作為代表國(guó)家行使治權(quán)的組織形式而存在。在現(xiàn)代國(guó)家創(chuàng)制的宏大背景之下，西方早期的政治思想家們?yōu)槲覀兲峁┝朔浅６嗟年P(guān)于政府的解釋，他們自身所處的時(shí)代情境分別闡發(fā)了關(guān)于西方政府產(chǎn)生的必要性和意義，許多論述已經(jīng)成為經(jīng)典。譬如，約翰·洛克（John Locke）、托馬斯·霍布斯（Thomas Hobbes）等人從自然狀態(tài)的假定出發(fā)論證了國(guó)家或政府的起源。①參見[英]約翰·洛克：《政府論》（下篇），葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務(wù)印書館，2005 年；[英]霍布斯：《利維坦》，黎思復(fù)、黎廷弼譯，商務(wù)印書館，1985 年。馬丁·路德（Martin Luther）和約翰·加爾文（John Calvin）在宗教改革背景下探討了政府（世俗的權(quán)力）與宗教的權(quán)力之間的博弈，并對(duì)政府的邊界做出了探索。②參見[德]馬丁·路德、[法]約翰·加爾文：《論政府》，吳玲玲編譯，貴州人民出版，2004 年。托馬斯·潘恩（Thomas Paine）認(rèn)為，“既然安全是設(shè)立政府的意圖和目的，那么毫無疑問，無論是何種形式，能花費(fèi)最小代價(jià)而獲得最大利益的就是所有人都愿意接受的。”③[美]托馬斯·潘恩：《常識(shí)》，李芳華譯，中國(guó)青年出版社，2013 年，第14 頁(yè)。（ “古典時(shí)期”政府?dāng)⑹碌臍v史比較，見表1）

表1. “古典時(shí)期”政府?dāng)⑹碌臍v史比較

或許是受到啟蒙思想家們關(guān)于權(quán)力分立與制衡思想的影響，西方國(guó)家在推進(jìn)政府的認(rèn)知和政府的實(shí)踐時(shí)，就政府的主體地位、形式選擇、基本意涵等逐漸取得了一些共識(shí)。

第一，在政府的治理角色確認(rèn)上都認(rèn)為政府是重要的治理主體。思想界存在著很多關(guān)于政府角色的認(rèn)知。托馬斯·潘恩曾經(jīng)指出：“有人將社會(huì)和政府混為一談，對(duì)這兩個(gè)概念沒有多少區(qū)分，甚至完全沒有區(qū)分。但是，這兩個(gè)概念不但有區(qū)別，而且起源也不同。社會(huì)源于我們的欲望，政府則產(chǎn)生于我們的邪惡。前者匯集我們的情感，從正面增進(jìn)我們的幸福，后者抑制我們的罪行，從負(fù)面推動(dòng)我們的幸福；前者鼓勵(lì)人們相互交流，后者卻制造階層間的差異。前者是守護(hù)者，后者是懲戒者。”④[美]托馬斯·潘恩：《常識(shí)》，李芳華譯，中國(guó)青年出版社，2013 年，第13 頁(yè)。哈耶克（Friedrich August von Hayek）在論及政府與法律（立法機(jī)關(guān)）之間的關(guān)系時(shí)，論到：“盡管‘政府’這個(gè)術(shù)語(yǔ)所涉及的極為廣泛的活動(dòng)在任何一個(gè)有序的社會(huì)中都是極為必要的或頗為可欲的，但是它所具有的某些次要含義則不利于法律下的自由（freedom under the law）這個(gè)理想的實(shí)現(xiàn)。正如我們所見，‘政府’這一術(shù)語(yǔ)中含有兩種不同從而必須加以區(qū)別的任務(wù)：一方面是實(shí)施普遍的正當(dāng)行為規(guī)則，而另一方面則是指導(dǎo)或管理那些為了給公民提供各種服務(wù)而建立起來的組織。”①鄧正來：《哈耶克讀本》，北京大學(xué)出版社，2010 年，第263 頁(yè)。這兩種解釋有一個(gè)共同的特點(diǎn)就是在治理主體的意義上來詮釋和理解政府及其職責(zé)，確認(rèn)了“政府是代表國(guó)家行使治理權(quán)的組織”的意涵。

第二，在政府的形式選擇上普遍性地選擇了“代議制”的方式。密爾（John Stuart Mill）在《代議制政府》一書中已經(jīng)開始區(qū)分國(guó)家與政府的差異。他從“政治制度是人的勞作；它們的根源和全部存在均有賴于人的意志”的認(rèn)知前提出發(fā)，②[英] J. S. 密爾：《代議制政府》，汪暄譯，商務(wù)印書館，2008 年，第7 頁(yè)。進(jìn)一步認(rèn)為機(jī)器也是離不開人的因素，因而得出“政府形式是一個(gè)選擇的問題”的結(jié)論。在求證怎樣的政府是好政府的時(shí)候，他認(rèn)為，“好政府的第一要素既然是組成社會(huì)的人們的美德和智慧，所以任何政府形式所能具有的最重要的優(yōu)點(diǎn)就是促進(jìn)人民本身的美德和智慧。”③[英] J. S. 密爾：《代議制政府》，汪暄譯，商務(wù)印書館，2008 年，第26 頁(yè)。因此，“我們可以把政府在增加被統(tǒng)治者（集體地和各個(gè)地）的好品質(zhì)的總和方面所能達(dá)到的程度，看作區(qū)別政府好壞的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。……政府機(jī)器本身的性質(zhì)就是它適于利用每個(gè)時(shí)候存在的全部好性質(zhì)來幫助實(shí)現(xiàn)正當(dāng)目的的程度。”④[英] J. S. 密爾：《代議制政府》，汪暄譯，商務(wù)印書館，2008 年，第27 頁(yè)。據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，“一切旨在成為好政府的政府，都是由存在于社會(huì)各個(gè)成員中的一部分好的品質(zhì)為管理集體事務(wù)而組成的。代議制政體就是這樣一種手段，它使社會(huì)中現(xiàn)有的一般水平的智力和誠(chéng)實(shí)，以及社合中最有智慧的成員的個(gè)人的才智和美德，更直接地對(duì)政府施加影響，并賦予他們以在政府中較之在任何其他組織形式下一般具有的更大的影響。”⑤[英] J. S. 密爾：《代議制政府》，汪暄譯，商務(wù)印書館，2008 年，第28 頁(yè)。

第三，在政府的確切含義方面習(xí)慣于廣義和狹義的闡釋。廣義的政府是指行使立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)的組織，狹義的政府特指行使行政權(quán)的組織。這種界定是在權(quán)力分立與制衡原則之下提出的，其中權(quán)力分立是權(quán)力制衡的實(shí)現(xiàn)前提，權(quán)力制衡是權(quán)力分立所要達(dá)成的目標(biāo)。先發(fā)工業(yè)化國(guó)家（如英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)等）都普遍地接受這種思想的指導(dǎo)，在實(shí)踐中從權(quán)力制約的維度去規(guī)劃政府和推動(dòng)政府的治理活動(dòng)。在規(guī)范和制約權(quán)力的探索方面，西方國(guó)家在遵循權(quán)力制衡的情形下，還發(fā)明了以契約來規(guī)范權(quán)力的形式，開拓了政府依據(jù)法律規(guī)范履行權(quán)力的途徑。如果與古代中國(guó)的政府主要依托權(quán)力意志來實(shí)施以權(quán)力為中心的治理，西方國(guó)家的政府已經(jīng)悄然地實(shí)現(xiàn)了以權(quán)利為中心的治理（基于法的治理）對(duì)以權(quán)力為中心的治理（基于權(quán)的治理）的替代。也正是在這種情況下，西方國(guó)家的政府可以將更多的精力投射到管理事務(wù)中來，在提升自身管理能力和水平的同時(shí)，也能夠不斷地改進(jìn)自身之外的社會(huì)管理，進(jìn)而促成了“管理型政府”的產(chǎn)生。基于現(xiàn)代國(guó)家意識(shí)而生的管理型政府對(duì)基于王朝治理體系下的統(tǒng)治型的政府的替代，通常被看成是人類歷史上政府類型上的首次創(chuàng)新。

管理型政府是西方先發(fā)工業(yè)化國(guó)家為了適應(yīng)工業(yè)化要求而發(fā)明的重要的政府形態(tài)，在200多年的典型發(fā)展歷程中日臻完善。歷史地看，西方的管理型政府形態(tài)的先進(jìn)性，在中國(guó)王朝體系終結(jié)之后，逐漸地得到中國(guó)的仁人志士的重視。基于權(quán)力分立而建構(gòu)起來的代議制形式的管理型政府一度成為中國(guó)建設(shè)新的國(guó)家的重要參考方案，這一方案在新中國(guó)成立初期和實(shí)現(xiàn)工業(yè)化發(fā)展的早期階段曾經(jīng)發(fā)揮著重要的指導(dǎo)作用。在20 世紀(jì)中后期，尤其是第二次世界大戰(zhàn)之后，先發(fā)工業(yè)化國(guó)家的管理型政府方案在全球范圍內(nèi)發(fā)揮出了重要的治理功能。一時(shí)間，人們甚至開始認(rèn)為關(guān)于政府的解釋或許將終結(jié)于西方在廣義和狹義的維度對(duì)政府的界定，終止于管理型政府。這顯然是福山關(guān)于歷史終結(jié)論的另一種表達(dá)。然而，這種認(rèn)識(shí)的錯(cuò)誤性，伴隨著后工業(yè)化的開啟，以及中國(guó)政府治理實(shí)踐創(chuàng)新性地開啟了服務(wù)型政府的討論與建設(shè)工作而逐漸得以證實(shí)。

三、“以服務(wù)型政府替代管理型政府”的中國(guó)方案：基于現(xiàn)代時(shí)期政府?dāng)⑹碌谋容^

20 世紀(jì)中期開始，西方國(guó)家頻繁出現(xiàn)各種失靈的現(xiàn)象，爆發(fā)了民權(quán)運(yùn)動(dòng)、石油危機(jī)等事件，管理型政府遭遇到前所未有的合法性危機(jī)。雖然新公共行政、新公共管理以及新公共服務(wù)等運(yùn)動(dòng)（或理念）為管理型政府?dāng)[脫危機(jī)提供了價(jià)值、效率以及公民權(quán)保護(hù)等方面的建議，卻始終彌合不了政府與公民之間的信任關(guān)系。1949 年新中國(guó)成立，中國(guó)政府在批判性借鑒西方政府經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，開始了基于全心全意為人民服務(wù)的政府治理實(shí)踐，在世紀(jì)之交開啟了服務(wù)型政府的理論研究和實(shí)踐探索。到了2004 年，學(xué)術(shù)界關(guān)于服務(wù)型政府的積極探索以及地方政府層面建設(shè)服務(wù)型政府的實(shí)踐逐漸得到中央政府的確認(rèn)和采納，服務(wù)型政府成為未來政府改革所要達(dá)成的戰(zhàn)略性目標(biāo)，這標(biāo)志著中國(guó)開啟了以服務(wù)型政府替代管理型政府的偉大征程。

從2000 年服務(wù)型政府的概念提出算起，服務(wù)型政府理念在中國(guó)已經(jīng)存在了20 年，最先踐行服務(wù)型政府理念、實(shí)施服務(wù)型政府建設(shè)的省市，無論在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)總體福利水平提升方面都取得了重大進(jìn)展，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于較晚開展服務(wù)型政府建設(shè)的區(qū)域。服務(wù)型政府成為中國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略也已近16 年，中國(guó)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想推進(jìn)“放管服”改革造福于民，“最多跑一次”“互聯(lián)網(wǎng)+行動(dòng)”“精準(zhǔn)扶貧”等已經(jīng)成為中國(guó)政府履行職能的閃亮名片。數(shù)以萬計(jì)的學(xué)術(shù)論文和著作對(duì)中國(guó)的服務(wù)型政府建設(shè)行動(dòng)展開了探究，服務(wù)型政府作為一個(gè)理念已經(jīng)進(jìn)入尋常百姓家。但是，需要警惕的是，在政府治理的實(shí)踐場(chǎng)域以及學(xué)術(shù)研究的各種探索中，存在著庸俗化“服務(wù)型政府”的取向和情形：“服務(wù)型政府”成為被人們消費(fèi)的對(duì)象而不是詮釋研究的對(duì)象，服務(wù)型政府建設(shè)依然被當(dāng)成口號(hào)，而不是一項(xiàng)實(shí)實(shí)在在的行動(dòng)。“具體地說，在服務(wù)型政府研究方面存在著三類問題：第一，理論的誤植；第二，歷史的‘混搭’；第三，方向的誤導(dǎo)。理論研究中存在著的這些問題對(duì)實(shí)踐造成了消極影響，甚至有可能讓政治家們對(duì)服務(wù)型政府產(chǎn)生懷疑。”①?gòu)埧抵骸段覀優(yōu)槭裁匆ㄔO(shè)服務(wù)型政府》，《行政論壇》2012 年第1 期。事實(shí)上，服務(wù)型政府是中國(guó)學(xué)者在政府轉(zhuǎn)型方面做出的重大理論創(chuàng)新，服務(wù)型政府研究是中國(guó)學(xué)術(shù)話語(yǔ)的重要構(gòu)成部分，服務(wù)型政府建設(shè)是中國(guó)政府引領(lǐng)政府轉(zhuǎn)型的偉大實(shí)踐。

當(dāng)管理型政府在20 世紀(jì)中后期遭遇到治理危機(jī)的時(shí)候，人們并不愿意承認(rèn)管理型政府治理神話的破滅，于是西方國(guó)家通過在政府框架不變的情形下，做了很多提升政府治理效率和改善政府形象的工作。但是，無論如何對(duì)管理型政府進(jìn)行修飾和裝潢，并沒能止住“治理失靈”的頻現(xiàn)和愈演愈烈。②參見鄭家昊：《“治理失靈”及其救贖——兼論兩種不同的社會(huì)認(rèn)知觀及行動(dòng)方案》，《學(xué)海》2016 年第3 期。即使是那些曾經(jīng)認(rèn)為政府形態(tài)將會(huì)終結(jié)于管理型政府的人也開始懷疑“管理型政府”的科學(xué)性。促成這一重要變化的是，人類社會(huì)的重要轉(zhuǎn)型。事實(shí)上，20 世紀(jì)中期開始，思想家們就從危機(jī)頻現(xiàn)中發(fā)現(xiàn)了政府轉(zhuǎn)型的規(guī)律，人類社會(huì)正在邁入一個(gè)異于工業(yè)社會(huì)的新時(shí)代——后工業(yè)的時(shí)代③鄭家昊：《“失靈話語(yǔ)”及其隱喻——以社會(huì)治理為視閾》，《浙江學(xué)刊》2019 年第6 期。。在這一新的時(shí)代，政府治理面臨的基本矛盾便是治理的復(fù)雜性無限增長(zhǎng)與政府職能（規(guī)模）有限擴(kuò)張之間的矛盾。④鄭家昊：《合作·服務(wù)·引導(dǎo)：政府職能履行方式的關(guān)鍵議題》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2020 年，第63 頁(yè)。在西方，管理型政府長(zhǎng)期代表國(guó)家行使治權(quán)，在實(shí)質(zhì)上幾乎壟斷了國(guó)家治理的所有權(quán)力，政府應(yīng)對(duì)復(fù)雜性強(qiáng)化的治理情境唯一的方式和方法便是增設(shè)新的機(jī)構(gòu)、增加新的人員、拓展新的職能。但是，這種方式在20 世紀(jì)中后期開始行不通了，國(guó)家的基本屬性已經(jīng)體現(xiàn)為行政性，行政國(guó)家的典型形式出現(xiàn)了。這就意味著政府的職能（規(guī)模）擴(kuò)張已經(jīng)接近了最大的限度，政府面對(duì)治理的復(fù)雜性快速增長(zhǎng)開始束手無策，失靈現(xiàn)象的頻繁出現(xiàn)在所難免。因而，在后工業(yè)時(shí)代，復(fù)雜性的增長(zhǎng)挑戰(zhàn)的恰恰是管理型政府壟斷治權(quán)的治理前提，所以政府轉(zhuǎn)型成為必然。

那么，管理型政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向何處去呢？這一問題堪稱政府治理的“世紀(jì)難題”。因?yàn)椋D(zhuǎn)型的方向涉及用權(quán)的方式、政府代表性等系列問題。面對(duì)著危機(jī)，當(dāng)人們渴望實(shí)現(xiàn)好的治理、達(dá)成建構(gòu)美好生活等目標(biāo)時(shí)，政府必須放下壟斷治權(quán)的傲慢身段，主動(dòng)尋求外圍的幫助與支持。為此，西方國(guó)家的政府率先開啟了尋求政府之外的治理主體幫助的行動(dòng)，并無意識(shí)地啟動(dòng)“合作治理”按鈕。因?yàn)椋?0 世紀(jì)80 年代開始，尤其是在公共服務(wù)供給的方面，以美國(guó)和英國(guó)為代表的國(guó)家，它們的政府在嘗試以私有化和市場(chǎng)化為特征的新公共管理改革時(shí)，采取了向非政府組織、公共企業(yè)等購(gòu)買公共服務(wù)的嘗試。

需要說明的是，西方國(guó)家雖然觸碰了公共服務(wù)的理念，并且開啟了向政府之外的組織賦權(quán)的嘗試，但是它們并沒有率先建立起服務(wù)型政府。相反地，服務(wù)型政府率先在中國(guó)提出并付諸實(shí)踐，這也是由特定的歷史和制度文化條件所決定。一方面，西方國(guó)家雖然通過改革探索政府創(chuàng)新，但是西方國(guó)家的管理型政府賴以生存的制度體系——三權(quán)分立的權(quán)力制衡設(shè)計(jì)、多黨制輪流執(zhí)政的形式以及政府代表國(guó)家的立場(chǎng)——并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，所有創(chuàng)新并未觸及管理型政府的原則底線，因此改革屬于管理型政府框架下的自我調(diào)適，即使涉及公共服務(wù)供給的獨(dú)特設(shè)計(jì)，也僅僅是服務(wù)于改善公共服務(wù)質(zhì)量的要求而已。另一方面，中國(guó)政府已經(jīng)具備提出和建設(shè)服務(wù)型政府的基本條件，亦即政府轉(zhuǎn)型的自覺意識(shí)與革命的精神以及政府在實(shí)質(zhì)意義上代表人民來行使權(quán)力等。（“現(xiàn)代時(shí)期”政府?dāng)⑹碌臍v史比較，見表2）

表2. “現(xiàn)代時(shí)期”政府?dāng)⑹碌臍v史比較

第一，服務(wù)型政府是中國(guó)學(xué)者和政府創(chuàng)新的結(jié)果。根據(jù)文獻(xiàn)考證，張康之最先提出了“服務(wù)行政模式”和“服務(wù)型政府”的概念。早在1998 年8 月，他在《行政道德的制度保障》一文中就對(duì)“服務(wù)行政模式”進(jìn)行了闡釋，①?gòu)埧抵骸缎姓赖碌闹贫缺Ｕ稀罚墩憬鐣?huì)科學(xué)》1998 年第4 期。隨后，在2000 年8 月他發(fā)表了《限制政府規(guī)模的理念》一文，明確提出了“服務(wù)型政府”的概念，并指出服務(wù)型政府是中國(guó)行政改革的目標(biāo)。②張康之：《限制政府規(guī)模的理念》，《行政論壇》2000 年第4 期。這兩篇文獻(xiàn)開啟了服務(wù)型政府探索的歷程。中國(guó)各級(jí)政府建設(shè)人民滿意政府的積極嘗試，實(shí)實(shí)在在地推進(jìn)了不止于改進(jìn)公共服務(wù)的治理實(shí)踐，而是全面地實(shí)施服務(wù)型政府建設(shè)。

第二，服務(wù)型政府的人民性在中國(guó)得到了充分彰顯。對(duì)比中國(guó)和西方國(guó)家實(shí)施政府建設(shè)的歷程，西方國(guó)家走出了“國(guó)家—政黨—政府”的道路。在這種情況下，政府首先是代表國(guó)家來行使治理權(quán)力的。雖然啟蒙思想家們?cè)?jīng)在思考國(guó)家創(chuàng)制的時(shí)候提出“天賦人權(quán)”和“社會(huì)契約”等假設(shè)，曾經(jīng)賦予國(guó)家以“人民性”，然而這種人民性體現(xiàn)到政府身上是一種間接的、形式的人民性，政府首先是國(guó)家的政府，其次才是人民的政府。長(zhǎng)期以來管理型政府首先突出的是國(guó)家的“管理性”，其“人民性”是屈居“管理性”之后的。以西方國(guó)家典型的管理型政府為例，它們?cè)趬艛嘀卫頇?quán)的前提下對(duì)包括人在內(nèi)的治理對(duì)象實(shí)施管理和控制，即使偶爾體現(xiàn)出保護(hù)“公民權(quán)”意愿和采取改善公共服務(wù)的行動(dòng)，僅僅是“人民性”在形式上的體現(xiàn)。與之不同，新中國(guó)選擇的是“政黨—政府—國(guó)家”的道路，政府的治理和國(guó)家制度圓融都是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下實(shí)施的。中國(guó)共產(chǎn)黨的黨性與人民性高度統(tǒng)一，①盡管馬克思和恩格斯沒有把黨性與人民性統(tǒng)一起來的說法，但是，他們?yōu)橹袊?guó)共產(chǎn)黨的理論創(chuàng)新提供了思想營(yíng)養(yǎng)。中國(guó)共產(chǎn)黨把馬克思主義基本原理與中國(guó)革命的實(shí)踐結(jié)合起來，創(chuàng)造性地提出了“黨性、人民性的統(tǒng)一論”。1947 年1 月11 日，《新華日?qǐng)?bào)》在創(chuàng)刊九周年之際發(fā)表編輯部文章《檢討與勉勵(lì)》。在這篇文章中，中國(guó)共產(chǎn)黨第一次在黨的新聞史上提出了黨性、人民性的“統(tǒng)一論”。參見秋石：《堅(jiān)持黨性和人民性相統(tǒng)一》，《求是》2013 年第22 期；張研農(nóng)：《堅(jiān)持黨性和人民性相統(tǒng)一》，人民日?qǐng)?bào)2013 年9 月16 日。因而政府是代表人民行使權(quán)力的，政府首先是人民的政府，其次才是國(guó)家的政府。實(shí)際上，在新中國(guó)建立之前，毛澤東撰寫的文章《論聯(lián)合政府》（1945 年4 月24 日）②《 論聯(lián)合政府》系毛澤東在中國(guó)共產(chǎn)黨第七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告。《毛澤東選集》（第三卷），人民出版社，1991 年，第1029 ～1100 頁(yè)。和《為人民服務(wù)》（1944 年9 月8日）③《 為人民服務(wù)》系毛澤東在中共中央警備團(tuán)追悼張思德的會(huì)上的講演。《毛澤東選集》（第三卷），人民出版社，1991 年，第1004 ～1006 頁(yè)。，已經(jīng)清晰地闡明了中國(guó)政府“為人民服務(wù)”的治理立場(chǎng)，政府必須體現(xiàn)出人民性——即為人民服務(wù)的宗旨。而且中國(guó)政府產(chǎn)生的獨(dú)立歷程也很好地避免了被西方奉為圭臬的權(quán)力制衡的理論邏輯的缺陷。在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，基于權(quán)力分立的假設(shè)是不成立的。因?yàn)檎畽?quán)力是一種總體性的存在，它在不同領(lǐng)域可能會(huì)表現(xiàn)出不同的形態(tài)，但并不意味著這些形態(tài)就是權(quán)力的某種類型的存在。與之不同，在中國(guó)共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，新中國(guó)的政府治理體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想，它的各方面元素得以在科學(xué)分工（而不是分立）的前提下實(shí)現(xiàn)了合作。

因此，從管理型政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，可以被看成是政府類型實(shí)現(xiàn)質(zhì)變的第二次創(chuàng)新。當(dāng)前，中國(guó)的服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)踐已經(jīng)逐漸告別探索時(shí)期，找準(zhǔn)了正確的航向。如果說，在服務(wù)型政府建設(shè)最初階段，理論上的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和創(chuàng)新提供了相應(yīng)的理論支持，那么今天，服務(wù)型政府實(shí)踐的創(chuàng)新正在促使我們重新審視政府的既有理論，引致了歷史上又一次重大的政府理論知識(shí)的更新。

四、建構(gòu)中國(guó)特色政府?dāng)⑹略捳Z(yǔ)的嘗試：從服務(wù)型政府的實(shí)踐智慧及知識(shí)更新出發(fā)

1889 年，伍德羅·威爾遜在他編著的教材《國(guó)家：歷史和現(xiàn)實(shí)政治的要素——制度史和行政管理的概要》中曾經(jīng)闡明了他對(duì)政府及其職能的研究立場(chǎng)。他認(rèn)為，政府問題在某一方面就是事實(shí)性問題（question of fact），而不是觀念性問題（question of opinion），“顯然，就整個(gè)政府職能而言，可以肯定地說，即使是在古代國(guó)家和現(xiàn)代國(guó)家之間，實(shí)踐的一致性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了實(shí)踐的多樣性。……而是通過獲得實(shí)踐智慧，而不是通過漫長(zhǎng)的歷史經(jīng)驗(yàn)過程。國(guó)家改變了自己的實(shí)踐。新的理論是繼新的經(jīng)驗(yàn)之后提出的。”④Woodrow Wilson, The State: Elements of Historical and Practical Politics——Sketch of Institutional History and Administration, Boston, U.S.A.: D.C. Heath & CO. Publishers, 1889, p. 655.這一表述可以看成是他在《行政學(xué)研究》中主張行政科學(xué)化的延續(xù)。他在主張一種對(duì)政府及其職能的經(jīng)驗(yàn)主義研究，希望通過對(duì)政府實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的認(rèn)知來發(fā)現(xiàn)政府理論的創(chuàng)新。應(yīng)該說，威爾遜在美國(guó)建國(guó)接近100 年的時(shí)候發(fā)出這樣的聲音是具有一定的科學(xué)性的，當(dāng)時(shí)美國(guó)的管理型政府的實(shí)踐創(chuàng)新確實(shí)為政府的理論創(chuàng)新提供了智慧與靈感。只不過，需要注意的是，理論創(chuàng)新與實(shí)踐創(chuàng)新從來都是互相作用的。但是，我們?cè)诔姓J(rèn)這一前提的情況下，可以根據(jù)具體情況，來選擇基于理論創(chuàng)新去促進(jìn)實(shí)踐創(chuàng)新的路徑，還是基于實(shí)踐創(chuàng)新去推動(dòng)理論創(chuàng)新的做法。服務(wù)型政府的理論創(chuàng)新始終是一項(xiàng)事關(guān)服務(wù)型政府建設(shè)的重要課題，同時(shí)也是中國(guó)政府研究話語(yǔ)的重要構(gòu)成部分。當(dāng)我們已經(jīng)疲于從既有的理論中去發(fā)掘支撐服務(wù)型政府建設(shè)的營(yíng)養(yǎng)元素的時(shí)候，從審視服務(wù)型政府的實(shí)踐創(chuàng)新出發(fā)，基于服務(wù)型政府從想象到現(xiàn)實(shí)的情境，去找尋服務(wù)型政府建設(shè)之于理論創(chuàng)新的知識(shí)學(xué)貢獻(xiàn)，無疑是一個(gè)很好的選擇。

中國(guó)的政府治理是一座“富礦”，是現(xiàn)代政府治理的“活化石”。因?yàn)樽孕轮袊?guó)成立開始，中國(guó)政府就面臨著工業(yè)化與后工業(yè)化雙重任務(wù)，治理形勢(shì)異常復(fù)雜。但是，中國(guó)政府準(zhǔn)確研判形勢(shì)，充分發(fā)揮了后發(fā)優(yōu)勢(shì)，不僅在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中創(chuàng)造了奇跡，而且在政府治理創(chuàng)新方面也貢獻(xiàn)出了中國(guó)智慧。（服務(wù)型政府的實(shí)踐智慧及知識(shí)更新，見表3）

表3. 服務(wù)型政府的實(shí)踐智慧及知識(shí)更新

第一，職能轉(zhuǎn)變先行，積極履行引導(dǎo)職能，豐富了政府職能理論知識(shí)體系。20 世紀(jì)中后期，正值西方國(guó)家陷入危機(jī)的時(shí)候，東方出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的奇跡。早期階段“亞洲四小龍”的出色表現(xiàn)以及后來中國(guó)的奮力趕超吸引了全世界尤其是西方國(guó)家對(duì)東亞和中國(guó)發(fā)展的研究。實(shí)質(zhì)上，這些實(shí)現(xiàn)跨域式發(fā)展的后發(fā)國(guó)家或地區(qū)，在某種程度上都體現(xiàn)出政府的積極引導(dǎo)。發(fā)展至今，中國(guó)政府依然堅(jiān)持對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全面領(lǐng)導(dǎo)和戰(zhàn)略性引領(lǐng)，主要表現(xiàn)為：把準(zhǔn)方向、確立原則、搭建平臺(tái)、示范引領(lǐng)和空間創(chuàng)造。“五年規(guī)劃”“試點(diǎn)試驗(yàn)”“金融防火墻”已經(jīng)成為中國(guó)政府職能履職的名片，詮釋著中國(guó)政府的引導(dǎo)智慧以及引導(dǎo)型職能的治理功用。引導(dǎo)型職能是一種區(qū)別于統(tǒng)治、保護(hù)和干預(yù)職能的新型職能形態(tài)，主體上歸屬于服務(wù)型政府，在某種意義上是服務(wù)型政府在實(shí)踐領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。中國(guó)政府堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)，從滿足人民美好生活需要為目標(biāo)，站在他在性的立場(chǎng)上引導(dǎo)和培育政府之外的力量合作解決治理問題，是在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)走向深入的重要?jiǎng)右颉?/p>

第二，扎實(shí)落實(shí)服務(wù)理念，改寫了政府的傳統(tǒng)意涵。新中國(guó)成立以來，尤其是改革開放以來中國(guó)政府的改革實(shí)踐正在改寫西方主流話語(yǔ)中的“國(guó)家”和“政府”的含義，為面向未來的國(guó)家和政府賦予了新的意涵。在中國(guó)，政府并沒有嚴(yán)格地按照西方權(quán)力分立與制衡去進(jìn)行制度安排，而是創(chuàng)造性地建立在黨政分工的基礎(chǔ)上，摒棄了西方的廣義與狹義政府界定，創(chuàng)新地改造了啟蒙運(yùn)動(dòng)以降形成的“以權(quán)力制約權(quán)力”“以規(guī)范約束權(quán)力”的權(quán)力運(yùn)行與管理模式，發(fā)明了以人民為中心的權(quán)力運(yùn)行原則，因此，所有的代表人民行使治理權(quán)的組織都可以被納入到服務(wù)型政府的范疇或者被看成是服務(wù)型政府的構(gòu)成元素。自2000 年以來，中國(guó)各個(gè)層級(jí)的政府實(shí)施了系列“放管服”改革、“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)等改善治理和優(yōu)化民生福祉的行動(dòng)，中國(guó)政府實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，派遣優(yōu)秀干部到扶貧單位開展扶貧，這是當(dāng)今世界其他任何一個(gè)政府辦不到的，彰顯了全面共享社會(huì)成果的“服務(wù)”決心與理念。

第三，審視治理情境訴求，詮釋了治理的合作意涵。20 世紀(jì)中后葉，人類社會(huì)進(jìn)入了重大的歷史轉(zhuǎn)型期，金融危機(jī)開始被人們認(rèn)識(shí)、恐怖主義全球化、群體性事件頻發(fā)，“治理失靈”像幽靈一樣困擾著各個(gè)國(guó)家的政府及人民。與西方國(guó)家面對(duì)后工業(yè)化這一任務(wù)相比，中國(guó)不僅要推進(jìn)工業(yè)化還要實(shí)現(xiàn)后工業(yè)化，也正是在這種情況下，中國(guó)政府展現(xiàn)出了超群的治理智慧。一方面，正確認(rèn)識(shí)危機(jī)，以積極樂觀的心態(tài)去審視危險(xiǎn)，開啟了一場(chǎng)全民參與治理的運(yùn)動(dòng)。合作成為治理的底色，中國(guó)政府治理詮釋了治理——合作的諸多可能性構(gòu)成的譜系——的新意涵。①鄭家昊等：《差異與共識(shí)：治理研究的反思性闡釋——基于中美韓三國(guó)治理研究權(quán)威論文的關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)分析》，《陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2020 年第4 期。合作治理已經(jīng)成為服務(wù)型政府面臨的重要治理情境，也是服務(wù)型政府將要實(shí)現(xiàn)的治理目標(biāo)，更是治理能力與治理體系現(xiàn)代化的核心意涵。而且，中國(guó)情境下的合作治理體現(xiàn)出了總體性的哲學(xué)，治理的合作是全方位的——既包括中央政府向地方政府的賦權(quán)、府際之間的權(quán)力共享，也包括政府向政府之外的組織的賦權(quán)，同時(shí)治理的合作還具有全球的意涵——中國(guó)政府創(chuàng)造性地提出了全球合作治理的命題和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的重要構(gòu)想。

總體來看，引導(dǎo)型職能（政府的超前引領(lǐng)）、全心全意為人民服務(wù)和合作治理可以看成是中國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府過程中核心智慧的凝練，也是對(duì)全球政府治理創(chuàng)新做出的重要貢獻(xiàn)，它們彼此存在著非常緊密的聯(lián)系。引導(dǎo)型職能早于服務(wù)型政府而出現(xiàn)，推動(dòng)著服務(wù)型政府從“想象”轉(zhuǎn)變?yōu)椤艾F(xiàn)實(shí)”，同時(shí)，它也是服務(wù)型政府獨(dú)有的職能形式，體現(xiàn)為對(duì)全域治理的超前引領(lǐng)；全心全意為人民服務(wù)的定位以及“放管服”改革等行動(dòng)，彰顯了服務(wù)型政府的“人民性”，是服務(wù)型政府在現(xiàn)代治理中的優(yōu)勢(shì)屬性的集中體現(xiàn)；合作治理是服務(wù)型政府的治理情境，同時(shí)也是服務(wù)型政府努力奮斗營(yíng)造的治理目標(biāo)，服務(wù)型政府是合作治理的理想類型，因?yàn)橹挥蟹?wù)型政府的“人民性”才能實(shí)質(zhì)性地從為人民謀幸福的立場(chǎng)出發(fā)開展賦權(quán)和放權(quán)的治理行動(dòng)，才能真切地動(dòng)員其全社會(huì)的積極力量參與到社會(huì)治理之中來。

五、結(jié) 語(yǔ)

進(jìn)入21 世紀(jì)以來，伴隨著中國(guó)的快速崛起，西方的學(xué)者開始逐漸意識(shí)到,運(yùn)用西方經(jīng)典現(xiàn)代化理論來闡釋中國(guó)道路中的經(jīng)驗(yàn)和奧秘已經(jīng)不再可能。同時(shí)，中國(guó)學(xué)者在運(yùn)用以西方為中心的敘事話語(yǔ)闡釋中國(guó)的發(fā)展時(shí)，也遭遇“離開西方話語(yǔ)，不會(huì)講話；運(yùn)用西方話語(yǔ)，凈講空話”的困局。在這種情況下，建構(gòu)起適應(yīng)于闡釋中國(guó)政府治理改革創(chuàng)新的全新話語(yǔ)成為當(dāng)下政府研究的重要任務(wù)。本項(xiàng)研究“以中國(guó)為中心”開展政府?dāng)⑹碌臍v史比較，就是為了能夠在歷史的進(jìn)程中科學(xué)地揭示政府的真容，嘗試尋找一種拉通古今中西的政府解釋方案，同時(shí)期望在政府?dāng)⑹碌谋容^中，矯正現(xiàn)代學(xué)者過度信賴西方現(xiàn)代政府話語(yǔ)而丟失了從中國(guó)出發(fā)自覺建構(gòu)以中國(guó)為中心的政府?dāng)⑹碌挠X識(shí)。

事實(shí)上，在歷史敘事的比較中，我們可以發(fā)現(xiàn)，西方的管理型政府話語(yǔ)僅僅是政府?dāng)⑹略捳Z(yǔ)的一部分而已，而且這一話語(yǔ)正在被中國(guó)的服務(wù)型政府話語(yǔ)所揚(yáng)棄。詮釋中國(guó)政府改革創(chuàng)新的偉大成就和寶貴經(jīng)驗(yàn)，必須重視對(duì)服務(wù)型政府的實(shí)踐智慧和知識(shí)更新的理論確認(rèn)，這是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義強(qiáng)國(guó)建設(shè)中，中國(guó)特色政府?dāng)⑹略捳Z(yǔ)建構(gòu)的重要構(gòu)成部分。也正是在這一意義上，本文可以看作是嘗試建構(gòu)起詮釋中國(guó)政府改革創(chuàng)新的全新敘事話語(yǔ)的努力。只不過，這項(xiàng)努力僅僅是一項(xiàng)初步的探索，提出了建構(gòu)以中國(guó)為中心的敘事話語(yǔ)來詮釋中國(guó)發(fā)展的可能性方案，難免有亟待完善之處，懇請(qǐng)學(xué)界同儕指正。