地方政府融資平臺公司財務風險分析及管控

王淵敏

摘 要：對外開放以來，伴隨我國城市化進程的不斷加快，對各種基礎設施建設的需求不斷增加。政府在推動各項基礎設施建設過程中需要大量資金投入。1994年國務院進行分稅制財政金融體系改革，對我國政治經濟制度產生本質影響，地方政府在承擔區域發展和建設的重要任務時，面臨“財權上移、事權不變”導致的財權與事權嚴重不匹配帶來的融資壓力，迫使地方政府開拓多元融資渠道，融資平臺模式應用而生。融資平臺模式一定程度解決了政府融資難困境，在大開發大建設時期，給予地方政府建設以資金支持。但數量增長過快的融資平臺，會導致政府大規模舉債，致使債務高企，形成風險更大的隱形債務，長此以往危及政府信用?；诖?，本文就當前地方政府融資平臺發展現狀及存在的財務風險展開分析，針對性地提出財務風險有效管控措施，促進經濟建設穩定健康有序發展。

關鍵詞：政府;融資平臺;財務風險分析;風險控制;有效策略

一、政府融資平臺的定義及范圍

政府融資平臺的官方定義源于2010年國務院發布的《關于加強地方政府融資平臺公司管理的有關問題的通知（國發[2010]19號）》，文中明確定義融資平臺為由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。自19號文發布以來，對融資平臺公司的清理工作開始制度化、規范化。實際操作中，銀監會自2010年3季度公布地方投融資平臺名單，更新頻率為3個月。然而，實踐中各地政府、金融機構時常違規操作、鉆政策法規漏洞，通過PPP項目、政府產業基金、政府購買服務等方式繼續“借殼”融資，政府隱性債務不減反而大量增長。鑒于此，國務院于2018年9月發布27號文，明確融資平臺認定標準，不再以界定融資平臺的主體身份為中心，而以是否負有政府隱性債務為認定標準。

二、融資平臺財務風險控制的必要性研究

對政府融資平臺公司財務風險進行分析并控制，對推動城市化進程并推進相關基礎建設項目的有效開展和完成具有重要促進作用。融資平臺公司的產生及運營是政企不分的時代產物，尤其是中西部地區、東北等經濟欠發達地區，地方政府借助融資平臺直接融資的情況仍很嚴重，且隨著經濟進入下行通道，部分地方政府甚至出現拖欠平臺應收賬款，導致融資產品難以兌付現象，嚴重影響地方政府公信力。政府與企業的職能不分，債務混雜，會導致大量政府隱性債務性質難以界定，致使政府財務風險未引起足夠重視。由于前期政策背景影響下， 金融環境對于地方政府融資平臺較為寬松，融資平臺的數量得到大規模增長，且貸款資金多用于城投項目，貸款規模較大，若不加強融資平臺財務風險管控，甚至會引發金融系統性風險。因此，對融資平臺財務風險進行有效把控， 有利于形成“政企銀”三方良性平衡的發展模式。

三、政府融資平臺財務風險控制相關問題

（一）政企職責劃分不清，融資平臺主業不明確

地方政府融資平臺的出現是為了承擔地方政府的資金需求職能，即在大開發大建設時代，以政府“錢袋子”的身份出現。這樣的身份定位導致政府與平臺公司職責不分，權力界定不明確。一些地方政府為建設政績，透支財力，通過與融資平臺掛賬的形式完成建設任務，又以將公益性資產、儲備土地注入融資平臺公司，充實平臺公司資產盤子，為進一步融資做準備。同時，不少地方政府還以擔保的形式為融資平臺的貸款項目提供背書。這種激進的“打統賬”方式不可持續，且會存續大量隱性債務。此外，大量融資平臺公司業務單一，除承擔政府基建項目外，未形成自身市場化經營主業，導致缺少穩定的經營性現金流，也削弱了自身抵御風險的能力。

（二）投資風險管控不足，實際盈利情況未達到預期效果

投資風險是指在投融資活動中投資實際收益與預期不符。結合融資性質來看，當前政府融資平臺市場化程度低，部分參與融資平臺的企業信息未實現透明化，這是投資風險因素堆積的重要原因。如果投資風險程度加深，會對企業發展帶來不利影響，甚至會帶來直接經濟損失。需要注意的是，政府主導下的社會基礎設置建設項目因其在性質上偏公益性，投資項目類別比較固定且單一，參與項目建設的企業的資金收入主要源自政府補貼。在這一背景的限制下，這類企業多依托于政府部門管控，盈利性較差，經濟效益提升空間小，很多企業在這種盈利模式下出現收支不平衡。政府融資平臺所對應的建設項目大都具有較高復雜性且運營周期長，這也使得存貨結轉成本，進而形成應收賬款的周期拉長，應收賬款多與地方政府掛賬，賬款回收慢而造成資金周轉靈活性差、周轉效率低下，給企業帶來較大的變現及抵債負擔。

（三）缺乏穩定的現金流量，償還債務及納稅負擔較重

政府主導下的城市化建設項目多涉及工程建設、固定資產投資以及土地開發等項目，它們都具有工期長、資金投入規模大、回款周期長等特點，且需要耗費大量的人力、物力、財力，涉及的工程量大，政策和市場環境對其產生較大的影響力。如果企業缺乏穩定的現金流量，當出現現金流不平衡的現象，就會容易導致企業現金流鏈條斷裂的情況，這樣不僅僅加大償還債務的難度，還不利于企業未來的長期穩定發展。而融資平臺特點決定其收入來源單一，主要依靠政府還款，因此缺少多元化資金流入，償債壓力較大。此外，財務風險控制還需要關注納稅風險，融資平臺涉稅項目多，不僅包括增值稅及附加稅種、企業所得稅，還涉及房產稅、土地使用稅、契稅、印花稅等，且涉稅金額大，作為地方納稅大戶，成為重點監管對象。

四、政府融資平臺財務風險控制有效策略分析

（一）加強監管層對地方融資平臺的管控細化

監管層要做到對于政府融資平臺融資政策的限制與嚴控地方政府隱性債務工作相輔相成。確保融資平臺的貸款要落實到項目，加強對項目的可行性分析研判，確保貸款資金應用于項目本身，且對項目資金設立專戶，跟蹤資金使用方向，嚴禁發放打捆貸款。對于自身沒有穩定經營性現金流或者沒有可靠償債資金來源的融資平臺公司，銀行業金融機構不得違規發放貸款。加強對平臺公司貸款總量的控制，不得新增貸款規模。金融機構要加強對于融資平臺貸款風險權重的把握，嚴格推進貸款質量分類。實施平臺層級差異化管理以及貸款項目的差異化審批制度，對于省級融資平臺、保障性住房項目、國家重點續建在建項目及關系民生項目的合理融資需求，要優先保障。其他一般性融資需求，要確保平臺債務總量不突破上年，并逐步減少貸款發放，加大貸款清收力度。金融機構不得再向仍負擔政府隱性債務的平臺公司發放流動資金類貸款和專項債等債券配套融資，嚴控隱性債務規模擴大。對于有發行企業債等需求的平臺公司，發改部門要對其發行資質進行從嚴審查，控制發債規模與節奏，強化平臺公司所在地政府性債務的綜合監管。對于平臺公司在交易商協會進行的債務融資，根據區域債務的總體情況進行分級定檔，對于不同檔位的發債主體，監管對其募集資金的用途進行不同程度的限制。多措并舉，加大對于地方融資平臺的風險管控。

（二）建立健全平臺自身的財務風險管理體系

規模大、投融資渠道多且受眾范圍廣、公信力強是政府融資平臺具有的優勢。保證地方政府融資平臺的優勢發揮以降低財務風險，首先就需要融資平臺自身關注并重視對財務風險的管控。針對當前發展現狀和融資平臺自身具備的特點和性質，切實了解自身財務風險種類及風險程度，根據相關要求及標準來建立健全融資平臺公司財務風險管控體系，優化完善相關管理制度，嚴格控制財務風險，對于集團公司的資金平衡進行動態把握，靈活把握各個時點的還本付息節奏，按計劃有序化解存量債務，原則上不新增債務，規避因財務高風險引發嚴重經濟損失及政府信譽損失。需要注意的是，融資平臺財務風險控制制度內容上，需要關注和重視對于投資企業的實際經營情況的審查并進行對投資項目未來發展前景的有效評估，關于項目相關工作活動決策有效性和科學性也要進行綜合評判和審慎投資，因為投資收益直接影響平臺公司盈利能力并影響公司報表的披露結果。此外，財務風險控制因素還需要針對融資平臺進行財務管理以及各項財務方面流程活動進行有效審查，分析企業財務內部各項工作的有效性及資金的流動性，遵循精細化和專業化的原則，對融資項目展開分類管理。地方國資部門要加強對于融資平臺財務管理規范及融資程序的監督審查，確保融資項目的申請和審批流程合法合規。

（三）政企分開、市場化運營仍是融資平臺發展方向

推動融資平臺公司形成自身主營業務，盡快轉型為市場化運營的國有企業，擁有穩定的經營性現金流入，并在資本市場依法合規展開市場化融資業務。地方政府不得干預融資平臺公司的日常運營和市場化自發融資業務，不得攤派政府性融資項目，不得利用政府性資源干預金融機構及平臺公司的正常經營行為。地方政府不得將公益性資產、土地、房產等注入融資平臺，不得承諾政府性收入來源（土地、稅收等）作為融資平臺償還債務的資金保障。制定短期計劃和長期規劃，逐步消化當地融資平臺的存量債務規模，根據國家政策有序置換低息政府性債務，釋放融資平臺的高額還貸壓力。新增的政府性建設項目，應由政府作為立項主體，其產生的融資需求，由地方政府作為債務主體，實現政府債務“修明渠、堵暗道”的轉變。地方政府也不得以自身信用對融資平臺發展過程中的貸款申請向金融機構提供擔保，不得為企業融資承擔償債責任。逐步推動融資平臺公司跳出固有經營模式，開拓性尋找盈利項目。積極引入戰略投資者，創新性進行多元化的經營探索，盤活國有資產，提高國有資產的使用效益。轉變融資方式，可通過做強主業并上市的形式在公開市場募集資金，避免單一化的債務融資方式，導致的高財務風險壓力。吸收先進地區先進同業的管理模式和管理經驗，有效融合各種政策資源及優質資產，為政府提供更多國有資產收益。

五、總結

綜上，分稅制改革以及經濟快速發展和社會各類基礎建設需求給地方政府融資平臺以生存的土壤。隨著改革的深入，政企分開的改革方向對于負有地方債務的國有企業未來的發展提出更高的要求。進一步加強融資平臺的規范化經營，發展自身市場化業務，逐步剝離政府融資職能，自身發展不與政府信用掛鉤，盤活國有資產資源，在市場競爭中提升發展本領，才是下階段地方政府融資平臺發展的應有之義。

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