生態公共服務視野下城市森林生態-經濟系統的協同機理研究*

姬翠梅

(山西大同大學,山西 大同 037009)

20世紀中期，加拿大、美國率先使用“城市森林”一詞，是對城市森林概念的首次討論。約根森教授[1]首先創建了城市森林課程，并在20世紀70年代被公認為主要課程。之后，該詞被許多人所熟知，但尚未形成統一的定義。其中，最具代表性和最為人熟知的是美國學者米勒[2]提出的定義。簡單來說，城市森林是人類從社區到大城市的所有植被和人口稠密地區的總和。自1980年以來，中國也開始使用“城市森林”一詞，并開始對城市森林發展開展研究[3-5]，相比歐洲和美國，中國對這一概念的發展相對滯后。至2004年，國家林業局和國家綠化委員會制定了“國家森林城市”評選標準，同時也公布了“國家森林城市”評價指標。

在正常情況下，城市森林是具有一定生命的基礎設施，在促進城市生態環境的建設和發展中發揮著重要作用。在一些國家，有關城市森林的詳細研究集中在城市森林規劃方面[6]，同時也包括對城市森林進行的調查與評估[7]，還包括城市森林功能研究及價值評估等[8]。目前，盡管中國的城市森林發展迅速，但森林生態-經濟系統的協同機理研究仍然是一個新的話題和研究學科[9-12]。“創新、協調、綠色、開放、共享”是習近平新時代中國特色社會主義思想明確提出的5個重要發展理念。這一理念指出中國的發展方向和發展重點，并與我國國情和時代要求保持一致，也指明了城市森林發展的方向[13]。因此，本研究結合海南國際旅游島建設的背景，從生態公共服務的治理機制、市場機制、利益分配機制、合作機制、扶持機制等5個方面，對海南城市森林生態與經濟協同機理進行研究(圖1)，以促進海南城市森林資源的優化利用和社會經濟的可持續發展。

圖1 生態公共服務視野下城市森林生態-經濟系統協同機理模型Fig.1 Urban forest eco-economic system synergy mechanism model from the perspective of ecological public service

1 治理機制

1.1 發展定位

海南省近幾年將發展方向定位并集中在“國際旅游島”“一帶一路”重要節點和“海南特區”上。自2010年起，“國際旅游島”建設已在經濟和生態建設中得到實施，并獲得斐然的成績。不管是“國際旅游島”建設，還是“一帶一路”“海南特區”建設，從根本上而言，明確了經濟與生態發展的性質和方向，也明確了資源利用的方式與方法。因此，在實施區域發展戰略時要全面結合海南省發展的自身實際，采取城市森林資源的有效保護和可持續利用措施，協調社會經濟發展與生態環境間的平衡，有效處理好發展中的各種問題。

1.2 各級政府職能的界定

海南省發展定位的順利實現，不僅是省政府的重要職責，也是市縣各級政府的根本任務，各級政府應承擔各自不同職能，切實保障海南城市森林資源利用和經濟生態環境協調發展。省政府的職能具體包括：負責制定全省的聯合發展戰略，負責總體經濟發展規劃和生態保護目標的制定；推動各項政策的實施，協調經濟發展和生態環境相關部門之間的關系；為經濟發展與生態環境保護建設基礎設施；建立健全各種管理機制，將市場、合作、利益協調、支持與治理各方面有效整合為系統機制。市縣地方政府具體職能包括：按照省政府協調發展戰略與規劃，細化詳細戰略，推動市縣地方層面協調發展，落實具體內容；根據省政府制定的各項政策，落實各項協調發展政策(圖2)。

圖2 治理機制關系Fig.2 Schematic diagram of governance mechanism relationship

1.3 制度和法律完善

各項工作的開展必須以完善的制度與法律作為保障，因為經濟與生態環境協同發展較為復雜，缺乏完善的專門法律條文對其規范，僅有《環境保護法》《森林法》等針對各個領域的法律規定。為協同推進各項政策，基于原有的政策法律體系，構建各領域法律法規交叉點，并在國家法律體系內，建立一套適合海南城市森林資源和經濟生態環境的制度和規定。按照當前經濟社會發展方向和海南發展思路，對地方法律法規不斷完善和健全，不僅能有效推動社會經濟發展，同時也能切實保護城市森林資源和生態環境。

2 市場機制

2.1 推動市場的全面開放與融合

按照“海南國際旅游島”構想的基本理念，需要繼續開放，進一步推進國際旅游景點建設。為了促進市場機制的建立，必須首先考慮市場的開放和整合。城市森林是履行生態功能及社會經濟功能的特殊系統，作為一個島嶼系統，海南省有著獨特的優勢但也存在先天的不足，克服其不足的關鍵就是進一步開放和整合市場，主要著力點包括以下幾方面：第一，在確保城市森林具有基本的生態功能的基礎上，減少政府干預市場的程度，削弱對各利益主體的利益分配行為，將市場經濟活動的掌控權交給市場；第二，規范市場對經濟活動和生態環境的影響，突破原始分工原則，擺脫原始分工狀態，特別是減少市場對生態產生的弊端，努力打造開放自由的經營方式；第三，建立健全新的市場，以擴大經濟和生態環境發展與城市森林資源配置的有機結合，例如改善碳交易市場、生態服務市場、城市森林旅游或休閑市場。這一舉措能夠充分保證在加強生態功能的同時，將進一步提高經濟效益，并從有形產品市場轉向無形產品市場；第四，為加強市場監管，由省政府在整個國家法律的框架內，積極建立統一的市場監督管理體系，同時，結合海南城市森林資源的特點制定地方法規，以確保經濟和生態環境二者能平穩同步發展。

2.2 培育市場經濟的主體

政府、企業、合作社、農民、居民和游客是海南省區域的市場主體。市場主體分為供給方與需求方兩大類，前者包括政府、企業、合作社和農民，后者包括居民和游客。各種城市森林資源及其衍生物是客體。政府既是市場供應者又是市場監管者，而企業是市場供需平衡的關鍵。如，海南農林集團是海南省一家主要林業企業，其主要種植天然橡膠，在發展天然橡膠產業中發揮著重要作用。早在十年前，海南省農墾局即進行股份制改造，借助海南農墾集團成立契機打開政企分開局面，完成了企業制度改革。海南農墾不斷發展為一家自營自籌資金的企業。海南農墾盡管通過一系列改革，如社會職能分離、就業、教育和醫療保健等與公司完全分離，但其市場主體地位依然不明顯。后來，通過進一步深化海南農墾集團改革，擺脫政府企業模式，積極建立集團內部薪酬激勵機制，建立健全其用人機制，明確建立具有權利和義務的國有土地經營制度，有效增強了該集團的實力并充分提升了其市場地位。

2.3 完善資源要素配置和產業開發的功能

在資源配置方面，市場調節對海南森林資源的配置上較為薄弱，然而，這一方面對城市森林關聯產業的開發至關重要，也是有效處理好經濟與環境二者間關系的關鍵，也就是經濟發展的生態化，最大限度使經濟與生態環境協同發展。若要極大推動城市森林相關產業發展，應當基于一定的市場條件優化配置和利用資源。合理配置資源，最重要的就是實現市場對城市森林資源的有效經營管理機制。一方面科學評估和認證森林資源的價值；另一方面，建立區域性的城市森林資源交易市場，利用要素市場推動城市森林資源或資產流動。通過上述舉措共同推進城市森林資源的相關產業發展，利用資源內生價值，轉變為外部經濟價值。

3 利益分配機制

3.1 以政府為中心的利益分配機制

政府在城市森林發展中，發揮著協調經濟與生態環境的主體作用，政府既是制定和實施城市森林發展政策的主體，也是分配利益的主體。城市森林這一產業具有一定特殊性，其不具有典型的商品功能，而具有生態功能。因此，不可能采用市場經濟的方式自動調節分配利益，應當充分發揮政府的宏觀調控能力，補償城市森林發展參與方的利益。對于現階段海南城市森林發展現狀而言，利益相關者劃分為自然保護區、村集體及農民、企業和其他利益的相關者(林業技術人員、學術團體等)四大類(圖3)。財政支付是政府所采用的主要利益分配方式，通過設立專項資金，為國家或省屬自然保護區提供資金支持。此外，由政府以生態補償形式提供補償資金，用于自然保護區的日常管理維護、基礎設施建設和生態恢復建設等。政府對于退耕還林的農民的補償采用補貼形式，彌補其土地損失。利用經濟或政策的方式補償一些林業企業或農業企業由于生態修復產生的損失部分。還可以購買第三方技術服務或種植作物，獲取科研機構、林業技術協會或林業發展公司的技術支持。

圖3 利益分配機制Fig.3 Schematic diagram of benefit distribution mechanism

3.2 利益的協調機制

各參與方利益沖突是建立利益協調機制的依據，這些沖突集中體現在不同利益主體之間。具體包括省政府與各市縣鄉鎮政府間環境保護與經濟利益最大化的沖突、保護區域地方村集體和農民間利益的沖突、保護區利益相關者利益沖突、企業與農民間利益沖突、政府和企業間利益的沖突等[14]。

對于政府而言，政府應當設置專項資金，充分支持保護區管理工作，保護區也應當承擔保護城市森林資源的責任，進一步營造良好的城市森林生態環境。政府向集體、農民、農林企業適度提供經濟補償，減少其對環境的不良影響。政府以獲取服務的方式，有效保障森林資源得到保護，將社會經濟與生態環境的關系協調好。對于經營者而言，盈利是其最主要目的，這些主體主要包括企業、村集體與農民。不管是對哪一主體而言，基于環境資源保護的前提，可采用多種形式發展林下經濟，增加經濟收益，協調經濟效益與環境保護二者的關系。

對于環境保護者而言，保護自然環境是最大目標。自然保護區的責任核心是保護城市森林資源，在使用資金上，一方面必須獲得充分的財政資金支持；另一方面應使自然資源價值實現最大化，利用特許經營、利益分享制度等形式，幫助企業、集體和農民獲利。對林業技術服務者而言，從技術層面支持城市森林發展或環境保護，切實提升技術保障水平，有效保護環境和資源，提高生態系統穩定性。

4 合作機制

4.1 構建多層次多樣化合作體系

海南城市森林資源豐富，城市森林內在結構具有特殊性，因此，可有針對性地構建多層次、多樣化合作體系。借助政府、科研機構、村集體農民三方主體，圍繞國家級自然保護區與城市森林經營者，形成多層次多樣化合作體系。一是在政府與企業、企業與企業、企業與村集體農民、政府與其他服務型機構等不同主體之間，建立相適應的合作機制。對于城市森林發展基礎設施建設、林產品生產、林產品貿易等，可以通過政府與企業建立合作完成；開發利用土地資源、推動農民就業等方面可以由企業與村集體合作完成；研發城市森林技術、推廣與生態環境整治等方面可由政府與其他服務型機構合作實現。二是針對產業發展、開發利用資源、利用技術、治理生態環境等方面形成合作機制，其中合作機制的主要內容集中在產業發展、生態環境治理、資源開發利用三方面。

4.2 合作制度的建設

為充分確保規范、有效地建立合作體系，應當建立和完善相應制度，以保障合作體系的建設，避免出現投機或合作短期終止等行為，規范合作行為，保證按照具體原則實施。建立合作制度應當遵循自愿原則，不得違背國家或省經濟社會與環境發展的法律法規。建立合作制度還應當充分考慮海南現狀，逐一針對現階段重點領域展開。第一，與農民之間建立合作制度。農民是當前影響海南城市森林資源最大的主體，和農民建立合作，在一定程度上能減少對城市森林資源的負面影響。第二，與農業企業之間建立合作制度。與龍頭農業企業建立合作制度，能夠切實提升海南城市森林發展整體水平。此外，通過與科研院所建立技術合作制度、與工業企業建立產業合作制度等也能夠幫助海南利用好城市森林資源。

5 扶持機制

5.1 政策的扶持機制

政策扶持機制的建立和形成必須借助于一定的經濟手段，主要包括財政轉移支付、撥款、減免稅收、降低利息或減免利息貸款等，這些措施能有力地支持和幫助弱勢產業、特殊產業或落后發展地區。改革開放以來，我國始終提供幫扶政策支持弱勢產業發展，且不斷加大扶持力度。城市森林產業的發展在經濟上存在一定的特殊性，就扶持城市森林發展現狀而言存在一定問題。具體表現在中央財政轉移支付力度不足，無法適應當前海南的發展需求。因此，第一，明確特殊區域城市森林發展方向，完善相應中央財政轉移制度。海南具有顯著的熱帶區域特征，擁有豐富的動植物資源，生物多樣性突出。國家中央財政轉移支付的重點應當放在海南城市森林發展上，積極展開轉移支付，強化海南城市森林在經濟上發展的成效，縱向與橫向相結合加大轉移支付力度。第二，針對城市森林的發展及其關聯產業的發展，制定有力的優惠稅收制度。利用稅收優惠，支持和鼓勵相關產業發展，提升發展質效。第三，地方政府或金融機構加大貸款優惠，以低息或無息支持城市森林發展，提供強有力的資金支持，特別是在生態林或天然林建設方面缺乏資金的。

5.2 區域性生態補償機制

作為一個島嶼省份，海南的生態受益區明顯區別于典型生態保護區，二者之間存在鮮明的界限，因而具備天然的構建區域性生態補償機制的優勢。這一機制的建立必須著重注意幾方面問題。第一，選擇生態補償方式，應當以政府補償提供生態補償。當前，我國尚未形成完善的生態補償交易市場，也缺乏生態補償的市場意識。因此，有必要通過政府，強制性建立市場，增強生態補償市場意識，進一步完善生態補償程序和相關規定。第二，建立生態補償原則，主要有受益區付費原則、公平原則、保護區補償原則等。第三，明確補償依據與標準，實際上生態補償是按照付費的標準和依據補償的，因此必須符合保護區各類支出費用的要求。