完善新時代民生財政保障制度

龐慶明

習近平總書記強調：“我們的目標很宏偉，但也很樸素，歸根到底就是讓全體中國人都過上更好的日子。”“要抓住人民最關心最直接最現實的利益問題，扭住突出民生難題，一件事情接著一件事情辦，一年接著一年干，爭取早見成效，讓人民群眾有更多獲得感、幸福感、安全感。”完善民生財政保障制度則是扭住突出民生難題的重要一環。新時代民生財政堅持民生普惠的目標導向、綠色生產的問題導向和全面脫貧的結果導向。進一步完善民生財政保障制度，既要“頂天”和“立地”，也要優化中觀布局，還要做好“加”“減”“乘”“除”相關制度建設。

完善民生財政保障制度具有顯著的戰略意義

習近平總書記講到：“面對復雜的國內外經濟形勢，要把保障和改善民生緊緊抓在手上，切實托住這個底。”以現代化的民生財政保障制度為支撐的再分配政策，致力于經濟效率與社會公平相統一，并將這種統一寓于社會主義國家經濟治理能力現代化建設、新的社會主要矛盾解決、“兩個一百年”奮斗目標實現的具體歷史進程中，因而有著顯著的戰略意義。

完善民生財政保障制度是國家經濟治理能力現代化的應有之義。民生財政保障制度涉及民生財政支出比例和公共權力使用宗旨，背后折射的是國家經濟治理體系的完善程度和建設水平。如果民生財政保障制度設計及執行錯位、越位、缺位，極易使既得利益集團掌控大部分社會財富和資源，而處于社會底層的弱勢群體則日漸龐大，進而引起社會群體之間的嚴重對立乃至社會有機體的驟然斷裂，并使財富和收入分配不公的經濟現狀不僅難以有效治理，反而將會進一步惡化，最終影響中國特色社會主義事業的興旺發達以及國家的長治久安。

完善民生財政保障制度是解決當前社會主要矛盾的必要途徑。新時代人民群眾對更公平的教育、更穩定的就業、更豐厚的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務、更舒適的居住條件和更優美的生活環境充滿期待，而整個社會對民眾多樣化生活需求的滿足又不平衡、不充分。人民日益增長的美好生活需要同不平衡、不充分發展之間的矛盾構成新的社會主要矛盾。“以前我們要解決‘有沒有的問題，現在則要解決‘好不好的問題。”化解這一矛盾既離不開市場機制又不能完全依靠市場機制。而國家對民生財政保障制度的鞏固和完善，則是平衡、充分滿足人民日益增長的美好生活需要的必要途徑。

完善民生財政保障制度是實現“兩個一百年”奮斗目標的重要保障。民生財政保障制度不僅加速貧困人口脫貧步伐、使之同全國人民一道邁入小康社會，而且是全體人民基本實現共同富裕的重要支撐。將我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，全體人民基本實現共同富裕，不僅要求消除絕對貧困，更要解決相對貧困，即大幅提高低收入群體收入，擴大中等收入群體規模，促進城鄉、區域居民基本社會福利享有的平等化。這顯然離不開民生財政保障制度的鞏固和完善。

黨和國家在完善民生財政保障制度方面積累了豐富經驗

習近平總書記指出，要抓住人民最關心最直接最現實的利益問題，從人民群眾關心的事情做起，從讓人民滿意的事情抓起，推進民生保障精準化精細化。“聽言不如觀事，觀事不如觀行。”自黨的十八大以來，黨和政府不斷完善民生財政保障制度，并在優化城鄉、區域布局中滿足調結構、促改革、補短板、惠民生等重點領域的支出需要，促進社會公平正義。

民生普惠是我國完善民生財政保障制度的目標導向。針對特困人員、農村留守兒童、生活困難殘疾人和重度殘疾人等群體的特點和需求，精準施策、精準發力，同時統籌用好就業補助資金、職業技能提升行動轉賬資金和失業保險基金，發揮財政政策對穩就業的拉動作用，支持做好高校畢業生、農民工、退役軍人等重點群體就業工作，集中力量做好普惠性、基礎性、兜底性民生建設工作，是新時代中國政府完善民生財政保障制度的目標導向。

綠色生產是我國完善民生財政保障制度的問題導向。片面追求經濟發展的高速度，使得生態治理成本大大高于其經濟收益。而通過加大生態管護公益崗位資金補助在內的財政投入力度，改善了區域生態環境，吸引了優勢企業到域內發展綠色產業。這是地方政府變現生態效益的機制活力，實現經濟發展和生態建設雙贏，以及政府、企業和公民個人多方受益的普遍有效做法。

全面脫貧是我國完善民生財政保障制度的結果導向。全面脫貧既是全面建成小康社會的底線，也是全面建成小康社會的標志。以財政投入保障全面脫貧的方式主要有兩種：一是政府通過稅收、轉移支付等財稅機制將部分勞動剩余直接轉移到貧困人口手中；二是以政府財政資金和國有資本為主體、以社會資本為重要組成的政府產業發展基金，被廣泛投入到貧困區產業扶貧領域并取得預期效果。

從國情出發進一步完善民生財政保障制度

習近平總書記在黨的十九大報告中講到，保障和改善民生要“堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期，完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要”。十九屆四中全會又對“統籌城鄉的民生保障制度”作出進一步闡述。為促進中國更加平衡、充分發展，如期實現“兩個一百年”奮斗目標，政府應繼續從國情出發，借鑒現代西方國家關于民生財政保障的一些合理做法，加快完善有關民生財政保障的制度體系。

一是在“頂天”“立地”中完善民生財政保障制度。堅持和完善中國特色的民生財政保障制度，既要自覺站在國家戰略高度統籌規劃，也要充分激發社會各方面積極性，促進社會公平正義，順應人民對美好生活的新期待，盡力而為、量力而行。“要履行好黨和政府的責任，鼓勵和支持企業、群團組織、社會組織積極參與”。所謂“頂天”，是指民生財政保障制度要服從并服務國家戰略目標。所謂“立地”，是指民生財政保障制度應以社會主義基本經濟制度為現實根基。只有堅持公有制及其按勞分配為主體，才能確保財政對民生的持續服務；只有堅持多種所有制及其多種分配方式，才能多渠道增加財政收入；只有堅持社會主義市場經濟體制，才能兼顧民生財政支出的公平性與效率性。

二是在優化城鄉區域布局中完善民生財政保障制度。首先，完善城鄉統籌的民生財政保障制度。政府應加大對城鄉公共就業服務、終身職業技能培訓、重點群體就業援助及就業困難人員托底幫扶的財政投入，并形成政府財政激勵創業、創業帶動就業的格局；完善“全民學習、終身學習”財稅支持體系，服務義務教育、中等教育、職業技術教育、高等教育、繼續教育統籌發展；全面建成城鄉統一的居民醫保制度，完善失業、工傷保險制度，規范社保基金管理并加快實施社保異地轉移接續、異地就醫結算制度，統籌完善社會救助、社會福利、慈善事業、優撫安置等財政保障制度；強化城鄉統籌的公共衛生服務、醫療服務、藥品供應等領域的財政資金及其制度保障，提高人民健康水平，特別是把公共衛生建設納入健康扶貧、鄉村振興戰略，有效防止因病致貧、因病返貧，提高慢性病、地方病、傳染病、精神疾病防治水平，提高全生命周期健康管理。

其次，完善區域協調的民生財政保障制度。由于各區域自然稟賦和歷史文化積淀各不相同，加之市場配置民生資源向經濟發達區域的進一步集聚，導致區域民生需求滿足的不平衡、不充分問題嚴重，故應完善區域協調的民生財政保障制度。

根據單元區域的不同成因，可將其大致分為四類：因自然地理位置而形成的區域，如中國東部、東北、中部、西部區域；因經濟發展需要而形成的區域，如京津冀、長江經濟帶；因自然或社會功能完善而形成的區域，如生態功能區、連片貧困區、糧食主產區；因政治歷史原因而形成的區域，如陜甘寧革命老區。單元區域具有基本公共服務均等性、要素流動和資源配置一體性、主體功能約束有效性、空間資源環境可承載性等特征。單位區域內的新要素集聚，既有可能縮小各區域人均生產總值相對差距，改善區域交通、環保等民生條件，也有可能帶來區域民生新困境。

為有效協調不同區域民生的不同改善狀況，中央和地方政府除合理劃分財政事權和支出責任，加大財政轉移支付力度，落實有益于區域間基本公共服務均等化的包括稅收返還在內的各項財稅優惠政策，整合形成避免區域重疊使用的民生專項資金政策，還應綜合考慮其經濟實力、區位條件、文化底蘊、能源資源、生態地位等區域特點，分類改善區域內部及區域之間的民生狀況。

具體言之，中部、西部和東北地區各級政府應著力提供均等化基本公共服務；京津冀、長江經濟帶應通過政府財政投入，加強基礎設施建設，并在集聚優勢產業、催生經濟增長新動能的同時，普遍增加勞動者收入；禁止開發與限制開發區政府應通過財政轉移支付，加速環境保護和生態建設步伐；連片貧困區、陜甘寧革命老區等老少邊窮地區政府，則應以財政投入為主要手段，以產業扶貧為關鍵途徑，堅決打贏精準扶貧攻堅戰，解決貧困人口的吃穿問題及其教育、醫療、住房等民生負擔。

三是強化民生財政支出的“加”“減”“乘”“除”制度建設。所謂“加”，就是發揮民生財政支出的綜合效應。我國已經建立起一整套民生財政保障制度，但還存在資源分布不均衡、綜合效應不強等問題。改革完善這一制度，就須在供給側統籌好不同部門的政策資源，在需求側統籌好不同對象的生活需求，形成以民生財政保障為主體，社會力量參與為補充，覆蓋全面、分層分類、綜合高效的民生保障格局，更好改善各類低收入困難群眾的基本生活。

所謂“減”，就是防范民生財政支出的馬太效應。無條件限制的民生財政支出，不僅不會減少收入差距，反而會帶來居民財富和收入的進一步擴大。民生財政支出的要害不在“規模”而在“結構”。防范民生財政支出的馬太效應，應通過制度設計減少直接支出，增加間接支出；減少行政管理支出，增加公共服務支出；減少福利性支出，增加基礎性、普惠性、保障性支出。

所謂“乘”，就是強化民生財政支出的乘數效應。基于民生財政支出的短期效應，政府應繼續加大對高等教育和職業教育的財政投入，普遍提高勞動者受教育程度，壯大技能型勞動者隊伍，積累和增加人力資本總量；發揮財政政策的“逆周期”調節作用，科學應對全要素生產率下降、高質量供給率不足及資產價格泡沫嚴重等現實問題，為擴大中等收入群體創造經濟高質量發展條件；鼓勵和支持高技術制造業企業面向國內外引進急需和緊缺的科技人才，在工資、住房、科研經費等方面加大財政投入力度，增強企業發展活力，并發揮人力資本帶動效應。

所謂“除”，就是祛除民生財政支出的耗散效應。“財政等公共資金配置使用要向民生領域傾斜，民生支出要保住、切不可隨意擠壓。”取之于民的財力不會自動用之于民。公共財力被濫用的可能性要求加強審計和監管，依法規范支出行為。譬如，圍繞“六穩”工作和“六保”任務，國家以國債及專項債對沖疫情影響，支持復工復產。不過，在專項債發行使用中，國家應加強全周期管理，嚴格用途，提高資金使用效益，實現項目跨期預算平衡，確保帶動就業能力強的補短板項目的可持續性。

總之，黨和政府要始終把人民利益擺在至高無上的地位，加快推進民生領域體制機制改革。通過構建中國特色的民生財政保障制度，著力提高保障和改善民生水平，不斷完善公共服務體系，推動公共資源向基層、農村和困難群體傾斜，促進社會公平正義，讓人民群眾有更多獲得感、幸福感、安全感。