單體主導到協同共治
——垃圾分類創新管理路徑分析

張玉潔

（商丘工學院馬克思主義學院，河南 商丘 476000）

一、問題提出

實施和推進垃圾分類是社會文明建設的縱深發展，是一項與人民實際生活、環境保護治理、社會整體風貌密切相關的民生工程與治理項目。富勒頓和金納曼認為，合法的垃圾收集和處理比非法的垃圾燃燒或傾倒對環境造成的危害少得多。〔1〕習近平多次在會議上強調垃圾分類能夠改善中國人民生活環境，應以法律和制度為標準，推動全民參與、多方統籌。國務院也多次發文，就垃圾分類實施標準、垃圾類別規定、相應激勵機制等內容進行明確規定，并且制定了到2020年底全國垃圾回收率達到35%以上的標準。垃圾分類被納入到十九大報告，顯示出黨和國家對垃圾分類的強烈關注，推動垃圾分類工作順利進行是當前政府工作的一項重點議題和任務。順應這一趨勢，垃圾分類研究在學術界中也掀起了熱潮，現階段學者對垃圾分類的研究主要體現在兩個方面，一是個體視角，即公民在垃圾分類中的參與情況，比如外部生活習慣、內部個體心理對垃圾分類的影響；二是政府視角，主要內容是政府出臺的關于垃圾分類的公共政策，比如有的學者認為政府關于垃圾分類的公共政策中缺乏激勵政策和糾偏政策；有的學者認為現階段有關垃圾分類的法律政策還比較薄弱；有的學者認為政府在可回收資源管理方面還存在很多不足等等。但大多數研究是以某一主體為研究對象進行分析的，很少有研究采用綜合視角，但垃圾分類不僅只是公民或者僅是政府的事情，而是涉及到政府、公民、社區、市場等多個主體，需要從多元主體協同共治的視角對垃圾分類進行研究。

中國垃圾分類管理處于起步階段，依然處于政府單體主導的管理模式下，在這種情況下盡早地探索與構建政府主導、市場和社會積極參與的協同治理模式是推動垃圾分類管理逐漸科學的重要基礎。本研究以多元協同為研究視角，在堅持政府基礎性作用的同時強調市場與社會在垃圾分類管理中的價值。垃圾分類首先需要政府的政策性基礎，從頂層設計到具體實施有一整套完整的運行機制；其次還需要發揮市場與社會的作用，通過引入以企業為代表的市場來提升資源配置效率，轉變政府垃圾分類管理低效的狀況；通過引入社會組織，促進政府與社會組織之間平等協作關系的建立，扭轉政府統攬社會事務的局面，將更多的主體納入到垃圾分類管理過程中，實現多元主體協同共治。

二、單體主導——政府主導下的垃圾分類管理模式

當前中國垃圾分類管理是由政府占據絕對主導地位，但各地區也存在著不同程度的差異，總結起來可將政府主導下的垃圾分類管理分為四種模式。

（一）引導型模式

“在當代中國，國家治理在很大程度上是通過正式政府組織這一機制來實現的〔2〕”，因此政府引導是大多數地區實施垃圾分類管理的主要方式，即政府通過宣傳教育、指導激勵、鼓勵參與等形式對公民垃圾分類行為進行引導。在全國46個垃圾分類重點城市中，39個城市實施的就是引導型模式，比如天津、重慶、南京等等，通過激勵、宣傳等方式引導社會公民參與垃圾分類。實施這種模式的垃圾分類管理基本內容如下，第一，宣傳。在居委會、街道、宣傳欄等公共場所對垃圾分類的意義、標準和相關要求進行公開宣傳，營造一種垃圾分類人人參與的氛圍。第二，教育。成立專門領導小組和管理部門，對小組和部門人員進行專業化教育，推動垃圾分類管理的專業與精準。第三，指導。政府相關機關及工作人員對社會公民垃圾分類進行指導，幫助居民進行具體的垃圾分類，提升居民垃圾分類的熟練程度。第四，激勵。對積極實施垃圾分類，與政府相關政策、活動相配合的居民給予一定程度的物質獎勵，提升居民實施垃圾分類的積極性。第五，組織活動。除了日常垃圾分類管理之外，地方政府還設立專門的垃圾分類公益活動，集中進行教育與宣傳，吸引更多的社會民眾參與到垃圾分類管理過程中。

（二）強制型模式

如果說引導型模式強調獎勵，那強制型模式則主張通過懲罰來實現垃圾分類的目的。強制型垃圾分類管理模式的特點在于政府通過制定處罰政策、收費政策強制社會公民參與到垃圾分類管理過程中。在全國46個重點城市中，實行強制型管理模式的有3個城市，比較典型的是廣東和深圳，雖然這種模式與中國文化背景不是很搭，但這種含有“法家”思想的政策與措施在垃圾分類管理中依然具有重要作用，這種模式能夠在一定程度上制止對垃圾分類的輕視、惰性，往往立竿見影。這種模式包括三個方面的內容，第一，制定法律法規。強制需要有堅實的后盾，也就是需要完善、嚴厲的法律法規作為保障，提升政府政策權威性，對不按照垃圾分類規定執行的行為進行強制和約束。第二，制定收費政策。對居民垃圾分類效果進行檢查，合格的少收費或者不收費，不合格的多收費。第三，制定懲處政策，對混投行為嚴厲懲罰。

（三）自發型模式

這種模式雖然也是政府主導，但強調居民自發行為，依靠公民自覺實施垃圾分類管理。在46個重點城市中，貴陽和長沙屬于這種類型。在這個過程中，政府的參與行為和引導型模式類似，但更多的是一種服務型工作，基本內容包括三個方面。第一方面是垃圾分類宣傳與調查，對居民垃圾分類的看法、意見等進行調查研究，在此基礎上制定相關政策。第二方面是組織志愿活動，招募志愿者，進社區、進戶去進行垃圾分類教育和宣傳。第三方面是完善垃圾分類配套設施，為居民垃圾分類以及垃圾分類回收利用提供保障，比如加強垃圾分類末端處理環節，保障垃圾分類一路暢通。

（四）混合型模式

混合型垃圾分類管理模式具備上述前三種管理模式的特點，是上述管理模式進行整合的結果。混合型模式是在政府主導下，綜合采用鼓勵、引導、懲罰、強制等多種手段進行垃圾分類管理。在46個重點城市中，北京和上海屬于這種管理模式，是正反相混合來實施垃圾分類管理工作。這種模式也包含三方面內容，第一，制定相關規定。對居民垃圾分類提出相關要求，促使垃圾分類標準化、專業化，下發垃圾分類管理指導標識、標準說明，引導居民正確進行垃圾分類。第二，制定并實施激勵政策。對自發按照相關標準進行垃圾分類的，或者垃圾分類做的好的居民給予相應程度的物質獎勵。第三，制定并實施強制政策。嚴格要求居民進行垃圾分類，對不配合的居民，垃圾分類應付、糊弄的混投行為給予相應程度的懲罰。

三、垃圾分類管理中政府主導模式的弊端分析

政府主導垃圾分類管理符合中國國情與文化背景，但這并不意味著政府主導模式不存在癥結，這種模式存在著很多弊端和問題，因此需要引入市場和社會的力量。

（一）政府部門超負荷運轉

政府主導意味著政府承擔主要責任，既要執行具體的垃圾收集、運輸及最終處理工作，又要執行全程監督管理的職能，〔3〕這對于政府相關部門來說是一種負擔和壓力。垃圾分類管理是由市一區一街道一社區”四級層層推動的，市環保部門對轄區內垃圾管理工作進行統籌規劃與整體推進，并下發文件、政策等到區環衛局，然后再由街道和社區去具體進行工作推進。雖然在政府職能內容上各級單位是相同的，但卻存在著任務量與人員安排倒置的情況，一般情況下市級環保部門負責垃圾分類管理的人員為20名左右，區級負責垃圾分類管理的人員為5名左右，街道為2名左右，工作最直接、最繁雜的社區卻未設置專門的垃圾分類管理人員，一般為兼職。但垃圾分類管理最重要的環節就是社區，因為它是垃圾分類管理的直接承擔者和實施者，與居民面對面接觸。兼職也就意味著除了垃圾分類管理之外，社區工作人員還負責著比如宣傳、民生、計生等工作，這一方面導致社區工作人員工作壓力加大，更重要的一方面是社區垃圾分類管理缺乏針對性、專業性，降低了垃圾分類管理效果與對居民的指導效果。因此，垃圾分類管理從政府權力分配來看屬于金字塔型，但從具體職責和人員配置來看則屬于倒金字塔型，權責不匹配使得基層管理能力低下，嚴重地制約著垃圾分類管理工作的順利展開。基層工作人員處于一種高負荷和高壓力狀態下，垃圾分類管理實施困境重重。

（二）社會主體參與顯著不足

政府主導，說的通俗一點就是“完全由政府說了算”，社會力量被嚴重忽略和低估。現有制度設計具有社會力量邊緣化的特點，致使社會主體參與垃圾分類管理的積極性不強、動力不足，社會主體參與長效機制難以建立。具體表現在以下幾個方面，第一，垃圾分類管理缺乏社會基礎。不管是垃圾分類的提出，還是從試點城市到重點城市的選擇、建設，垃圾分類管理體現出明顯的“政府想……”但垃圾分類與并不同于基礎設施建設和招商引資，光靠政府的力量是不足的，相反，更多的是需要社會廣大成員的參與。政績工程式的垃圾分類管理是起不到真正效用的，公民處于一種“盲目狀態”，不知道政府做了什么，也不知道自己應該怎么做，對垃圾分類的具體情況也不了解，既是一種資源浪費，也不利于公民生活質量的提升。第二，公眾參與度低。雖然中國從2000年就開始了垃圾分類管理試點工作，但之前的垃圾分類管理具有明顯的功利性，是政府內部自上而下績效考核的重要內容，垃圾分類管理工作更多的是“做樣子”，形式主義嚴重。公民參與垃圾分類既沒有保障措施，也沒有激勵機制，社會參與流于形式。以上海市為例，2015年上海一家調查機構對公民垃圾分類情況進行了問卷調查，結果顯示從2000年上海成為垃圾分類試點城市以來，只有6.1%的公民嚴格按照標準進行垃圾分類，三分之一以上的社會居民從未進行過垃圾分類。第三，“運動式”垃圾分類管理政策與社會主體長效參與相沖突。基層垃圾分類管理的強度與程度是與上級政府的政策力度和財政支持度密切掛鉤的，上級政府有資金投入時垃圾分類管理能夠持續實施，當資金支持不足時垃圾分類管理也就成為“虛設”，甚至需要公民自己花錢來進行垃圾分類，這種只靠財政注入的“運動式”垃圾分類管理很不被社會公眾看好，因此其參與的積極性和熱情自然不會高漲，垃圾分類管理社會公眾長效參與機制難以建立。

（三）社會主體參與效率低下

政府主導垃圾分類，但也存在著社會主體的參與，但基本是在垃圾分類管理的末端處理和中轉環節，參與效率低下。以企業為例，企業與效率似乎是一種綁定關系，但這種效果在垃圾分類管理方面卻未顯現。企業參與垃圾分類僅限于某一具體環節，因此對垃圾分類管理的整體效率提升起不到作用，垃圾分類管理主體整合缺失使得各主體機能得不到有效發揮。這一方面與企業的“經濟人”特性有關，另一方面則與垃圾分類管理的具體狀況密切相關。首先，企業參與垃圾分類管理存在著成本高、收益低的困境。垃圾分類費時費力，但盈利空間也有限，比如廚余垃圾焚燒主要通過仄氧處理技術，但廚余垃圾往往含有60%以上的水分，這使其焚燒成本大大增加，在政府財政投入不足的情況下，企業的盈利受到很大的限制。其次，企業參與垃圾分類管理的能力滯后。由于垃圾處理對于企業來說盈利不高，因此企業對垃圾處理的技術投入不夠，造成能力低下。隨著人民生活水平的提升，生活垃圾量也在逐漸提高，比如北京市從2010年到2019年，生活垃圾產量已由最初的每年635萬噸增長到1011萬噸，平均一年就是1000多萬噸，而一個中型垃圾焚燒廠一年只能處理60萬噸。〔4〕企業垃圾處理技術提升的速度是遠遠落后于垃圾量增加速度的。再次，垃圾分類質量低下，企業垃圾處理難度增加。這與居民的習慣和能力存在著很大關聯，或者說這是垃圾分類管理最為重要的環節。在垃圾分類管理的起步階段，居民垃圾分類質量難以保障，這是一種正常現象，但這會在很大程度上增加末端處理難度，出現垃圾分類處理低效。

四、協同共治——多元參與的垃圾分類創新管理

政府主導適合當前中國國情，也符合垃圾分類初期的客觀要求。但這并不意味著事無巨細，政府主導強調的是規則、政策、制度、機制的設計和制定，通過各種手段激活垃圾分類管理各主體的參與積極性，從而提升垃圾分類管理整體質量。

（一）明確界定各主體職責

垃圾分類是一項關系到經濟、環境、社會的綜合性工程，要保障這一工程質量就需要在政府主導下各方共同參與，尋找好利益平衡點，清晰界定多元主體權責。首先，政府作為垃圾分類管理主導者，主要承擔著制度設計、政策完善、政策執行、效果評估等等。另外，政府除了主導者的角色之外，還應積極成為引導者，對其他主體進行指導、引導、規范。其次，企業應成為垃圾分類的實際運行主體。垃圾處理的具體技術和設備的擁有者是企業，而不是政府。從全國46個垃圾分類管理重點城市來看，垃圾分類末端設施主要依靠企業，而且企業的垃圾處理能力越強、技術越先進也就越能提升垃圾分類管理整體效率。為此，政府要加大對垃圾分類參與企業的財政投入和技術投入，使得企業能夠在垃圾分類管理中發揮應有效用，提升垃圾分類產業化、專業化管理。再次，社會力量應成為垃圾分類管理的重要參與者輔助者，在創新垃圾分類管理方面發揮重要作用。對于社會公眾來說，他們是垃圾分類的主體、具體實施者，因此提升居民素質是提升垃圾分類質量的根本途徑。對于社會組織來說，他們應為政府的垃圾分類管理進行輔助，提升垃圾分類管理實施的效率，形成垃圾分類管理合力。

（二）完善多元主體協同共治的機制設計

多元主體包括企業、居民和社會組織，有效的機制設計能夠促使各主體實現有機整合，在合理界定政府、市場和社會邊界的基礎上激發和調動各主體積極性，既減輕政府負擔，也形成垃圾分類管理合力。一方面，政府要制定垃圾分類管理的基本標準和指導原則，為各主體參與提供基本行為準則；另一方面，政府要針對不同主體制定精準指導準則。首先，政府制定企業參與垃圾分類管理標準與機制。第一，完善企業準入制度，降低企業進行垃圾分類管理領域的門檻；第二，加大對垃圾分類管理參與企業的財政補貼，降低企業參與成本，提升企業參與積極性；第三，對垃圾分類管理參與企業制定相應的評價標準，給予企業相應榮譽。其次，政府制定居民參與垃圾分類管理標準與機制。第一，建立居民參與垃圾分類管理激勵機制。這在很多城市去地區已經實施，后續工作是完善相關措施，增強激勵精準性，避免和減輕激勵邊界遞減效應。第二，建立居民參與垃圾分類管理強制機制。現階段居民參與垃圾分類管理存在著“激勵有余、強制不足”的困境〔5〕，以至于垃圾分類質量低下。為解決這一問題需要強化強制機制，第一，將居民垃圾分類納入到法律范疇，通過立法的形式增強垃圾分類的強制性，對不進行垃圾分類或者不規范行為給予嚴厲懲罰。第二，建立垃圾分類個人信用制度，將垃圾分類狀況作為個人信用評估的重要內容和標準。第三，加強垃圾回收監督工作，定期在垃圾回收站點對居民垃圾分類情況進行檢查，對不合格的居民進行記錄并要求其改正，從而使得居民養成一種良好的垃圾分類習慣，提升垃圾分類質量。對于社會組織，政府也要制定相應的政策和標準，比如對社會組織參與垃圾分類的具體范圍、環節等進行規定，加強對社會組織引導。

（三）統籌垃圾分類管理各環節協調發展

垃圾分類管理包括源頭分類、中轉回收和末端處理三個環節，但現階段政府和企業對末端處理非常重視，對前兩個階段的重視度并未達到應有水平。這與末端處理環節的特點有關，垃圾分類末端處理具有周期短、見效快、難度小的特點，符合地方政府追求政績的片面性理念。但垃圾分類管理是一項綜合性工程，不僅僅是末端處理環節做好就能夠提升整體質量，而是要從源頭、中轉、末端三管齊下，打通從源頭到末端的通道，將各環節主體進行整合，形成管理合力。第一，在有效機制設計的前提之下，政府將市場和社會主體融入于到垃圾分類管理全過程，政府既是管理監督者又是利益協調者，促使垃圾分類管理各環節有效運行。第二，加大對源頭分類環節的重視力度。正如上文訴說，居民垃圾分類是整個垃圾分類管理最為重要的環節，提升居民垃圾分類質量又是當下垃圾分類管理的重點和難題，因此要提升居民垃圾分類綜合素質，借助激勵或強制措施來培養居民垃圾分類的習慣，使得廣大居民由被動變為主動，為后續環節打下良好基礎。第三，實施垃圾分類管理產業化運營。政府牽頭，社會輔助，企業為垃圾分類產業化運營主體，形成垃圾分類各環節、各主體聯動機制，形成垃圾分類管理網絡，促進垃圾分類管理工作有序展開。

五、結語

作為廢棄物而被人類所拋棄的垃圾，拋棄不是其最終的宿命，而是人類污染源頭的起源，環境問題與每個人的生活息息相關。面對垃圾問題，最為有效的辦法就是開展符合中國國情的垃圾分類管理。垃圾分類管理是一項循序漸進的工作，在中國文化背景和現實情況下，需要政府發揮主導作用，但同時也需要積極發揮市場和社會的力量，避免垃圾分類成為政府的“獨角戲”。這就要求政府在統籌兼顧的前提下積極吸納企業、居民和社會組織到垃圾分類管理各環節中，形成社會、市場與政府之間的良性聯動機制（如圖1所示），提升垃圾分類質量與管理效率，污染則可治，“美麗中國”則可期。

圖1 垃圾分類協同共治、多元參與治理模式