規范水污染防治 助力打贏碧水保衛戰
——《江蘇省水污染防治條例》解讀

俞露

2020年11月27日，省十三屆人大常委會第十九次會議通過了《江蘇省水污染防治條例》（以下簡稱條例），條例將于今年5 月1 日起施行。條例從水生態環境保護規劃、水污染防治監督管理、水污染防治措施及水生態環境修復、飲用水水源與地下水保護、區域水污染防治協作、水環境風險監測預警與水污染事故應急處置等方面作了具體規定。如何通過這部法規解決我省水污染防治存在的突出問題？它具體有哪些亮點？本刊特邀幾位參與條例制定的嘉賓為您作全方位的解讀。

問：一直以來，我省高度重視水環境保護和水污染防治立法工作，針對長江、太湖、通榆河等重點流域和河湖管理、飲用水源保護、內河船舶污染等重要領域都制定了專項的省級涉水法規。這次通過的水污染防治條例，應當說，是一部涉水的綜合性省級法規，為什么要制定這部條例？

于紅霞：江蘇是全國唯一擁有江河湖海的省份，河湖眾多、水網密布，水域面積占全省國土面積的16.9%。面對水生態環境治理的新形勢新要求，迫切需要制定出臺《江蘇省水污染防治條例》。首先，制定條例是全面貫徹執行水污染防治法的需要。水污染防治法于2017 年第二次修正。2019 年6 月，栗戰書委員長帶隊赴我省檢查水污染防治法貫徹實施情況時，作出“用好法律武器、發揮法治威力”的指示；省人大常委會在水污染防治法執法檢查審議意見中提出“要加快《江蘇省水污染防治條例》立法工作，確保在明年制定出臺”。省委、省政府主要領導也明確要求全面貫徹執行水污染防治法，盡快制定出臺我省水污染防治條例。制定出臺條例，既是我省進一步貫徹執行水污染防治法的重要舉措，也是我省的鄭重承諾。其次，制定條例是完善我省涉水地方立法體系的需要。近年來省人大代表、政協委員多次在建議提案中提出要進一步健全我省水污染防治地方立法。江蘇在全國開展水污染防治方面的地方立法較早，陸續出臺了長江、太湖等多部涉水單行地方性法規，為開展水污染防治、建設美麗江蘇提供了有力的法制保障。但我省水污染防治方面的總綱性地方立法一直缺位。制定我省綜合性的水污染防治條例，有利于進一步健全和完善我省涉水地方法律制度體系。三是，制定條例是進一步加強我省水污染防治的需要。2018年機構改革后，編制水功能區劃、入河排污口設置管理、流域水環境保護、監督指導農業面源污染治理等管理職責均發生了轉隸，有必要針對相關部門分工變化，明確職責、加強協作，形成治水合力。多年來我省在開展水污染防治和水生態環境治理方面積累了不少較為成熟的成功經驗，也需要進一步上升為法規制度。

問：作為規范全省水污染防治工作的綜合性法規，條例有哪些亮點？

王臘生：條例堅持問題導向、目標導向，將我省多年來水污染防治工作的實踐經驗予以規范化、法制化，有以下幾個方面的亮點：一是規范水功能區劃與水生態環境規劃的編制。水功能區劃和水生態環境保護規劃是水污染防治工作的基礎和前提。條例對水功能區劃的編制和其在水污染防治、水生態保護中的作用作出具體規定，并根據國家水生態環境保護“十四五”規劃編制要求，對流域水生態環境保護規劃和區域水生態環境保護規劃的編制等內容作出規定。二是完善河長制有關規定。河長制為我省首創，是在水污染治理中總結出的先進工作經驗，在水污染防治工作中發揮了重要作用，得到了全國人大的肯定，將其寫入了水污染防治法。如何讓這一“江蘇特色”充分運用到水污染防治中，并切實發揮作用？條例進一步補充細化河長制，明確工作職責，強化履職考核。三是突出水生態環境修復。水生態環境修復是一項系統性工程，需要對其作出科學合理的工作安排。條例專門增加了“水生態環境修復”一節，規定水生態修復有關內容，要求制定水域生態修復實施方案，對本省重要河流、湖泊進行水生態環境狀況評估，開展山水林田湖草系統治理，多措并舉整治城鄉黑臭水體，因地制宜建設生態安全緩沖區，組織河道保潔、生態化治理，嚴格控制開發利用岸線資源等。四是注重特殊水體的保護。第五章專章規定飲用水水源和地下水保護，對飲用水水源保護區的劃定和保護、飲用水水源保護區周邊環境狀況和污染風險評估、開展地下水水質監測、采取措施防止造成地下水污染等內容進行了規范。五是加強區域水污染防治協作。條例確立了我省跨省水體水污染防治協作制度，實行地表水行政區界上下游水體斷面水質交接責任制度，完善了省內重點流域、重點區域水污染防治協作機制，明確實行水環境區域補償制度和水環境生態保護補償機制。六是開展水環境風險監測預警。條例在上位法的基礎上，進一步補充細化了水環境風險監測預警有關內容，要求縣級以上地方人民政府組織制定預警方案，建立水環境風險監測預警體系，重要水體、重點控制斷面等重點區域要實現水質自動監測監控預警。

問：工業廢水污染環境的問題向來受到人民群眾的普遍關注，條例對此作了哪些規定？

朱鐵軍：工業污染一直是水污染防治的重中之重。目前，工業企業違法排污問題，企業惡意違法排污問題仍然存在，工業集聚區污水處理不足，部分設施運行不正常。對此，條例作出如下規定：一是合理規劃工業布局，對工業企業入園進區的發展作出具體規定，引導現有工業企業入駐工業集聚區，新建排放重點水污染物的工業項目原則上進入工業集聚區，逐步減少在工業集聚區以外直接排放工業廢水的工業企業。二是規范污水集中處理設施的建設和運行，條例規定工業集聚區未按照規劃建設污水集中處理設施或者集中處理設施廢水排放不達標的，生態環境主管部門應當暫停審批該工業集聚區新增重點水污染物排放總量的建設項目的環境影響評價文件。三是強化工業集聚區源頭治理，工業集聚區廢水排放量大、污染重，必須要求其達標排放，倒逼工業企業達標排放污水，條例要求在工業集聚區入河排污口下游設置控制斷面，斷面水質未穩定達標的，生態環境主管部門應當報經有批準權的人民政府批準后，責令排污單位采取限制生產、停止生產等措施，減少水污染物排放。

問：隨著城市化建設快速發展，生活污水量大大增加，特別是城鎮生活污水相比較工業污水、廢水而言，來源多、分布散，對我們的治理能力、治理水平提出了更高的要求，條例對此有什么監管舉措？

夏正芳：全國人大常委會關于水污染防治法的執法檢查報告中明確提出，地方人大立法要細化城鎮污水收集處理。因此，針對城鎮水污染防治，條例作出了一系列細化規定。一是加強對工業廢水接入城鎮污水集中處理設施的監管，要求向城鎮污水集中處理設施排放水污染物應當達到國家和省有關標準和污水集中處理設施的接納要求，含有特殊水污染物的工業污水、廢水應當預處理。二是要求新建城鎮污水集中處理設施應當配套建設污泥處置設施和再生水利用設施，已建成的應當進行改造，未配套建設污泥處置設施或者不具備污泥處置能力的應當委托具備相應能力的單位進行污泥處置，防止污泥污染環境。三是細化污水類型，加強對餐飲、洗車、洗衣等“小散亂”行業經營污水，建設工地污水，醫療污水，學校、科研機構、企業等單位實驗、檢驗、化驗產生的廢液等各類污水的監管。

問：近年來，鄉村振興戰略的實施不斷深入，為滿足廣大農民朋友過上美好生活的期待，建設美麗宜居鄉村，條例對農業和農村水污染防治采取了哪些措施？

王臘生：相比較城市發展而言，鄉村的發展客觀上確實較為落后，但在實施鄉村振興戰略，城鄉統籌發展的大背景下，開展農業和農村水污染防治刻不容緩。條例一是要求因地制宜采取三種不同的農村生活污水處理模式，根據農村不同區位條件、村莊人口聚集程度、污水產生規模等，將村莊分為距離城鎮污水管網較近的農村社區、城鎮周邊村莊，距離管網較遠、人口密集的村莊，居住偏遠分散、人口較少的村莊三類，分別采取不同的農村生活污水處理模式。二是提高農村居民環境保護意識，減少農業面源污染。條例規定鼓勵施用有機肥，要求農業投入品使用者應當及時清理和回收廢舊農用薄膜，不得隨意棄置農藥、肥料等農業投入品的包裝廢棄物；鄉鎮人民政府、基層群眾自治組織發現畜禽養殖環境污染行為的，應當及時制止和報告；利用池塘等進行水產養殖的，養殖尾水應當達標排放。三是引入市場化運營，鼓勵畜禽養殖企業和生產經營者進行規模化、科學化、生態化養殖，引導集中式畜禽糞污綜合利用設施和無害化處理設施的市場化運營。

問：我們注意到船舶水污染防治方面，條例對船舶作出了一些限制性規定，請介紹一下有關情況？

朱鐵軍：為了加強危險貨物運輸船舶安全生產監管，推進長江大保護，防止單殼船發生泄漏等事故造成水體污染，保障沿江沿河居民飲用水安全，條例規定省人民政府可以采取措施，限制單殼油船、單殼化學品船在本省行政區域內的長江干線、京杭運河、長江三角洲高等級航道網航行、停泊和作業。

問：條例在增強剛性約束力方面有哪些規定？

夏正芳：一是規定了對生態環境或者其他有關主管部門及其工作人員，在水污染防治監督管理工作中的違法行為依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。二是針對一直以來存在的違法成本低、守法成本高的問題，條例進一步加大了處罰力度，一方面，對部分違法行為在水污染防治法的基礎上提高了罰款下限，如對未按照規定進行預處理，向污水集中處理設施排放不符合要求的工業廢水的行為，處罰下限由十萬元提高至二十萬元；另一方面，對創設性條款設置了相應的罰則，比如對養殖尾水排放不符合相關標準的行為、單位使用含磷洗滌用品的行為，特別是根據目前疫情防控的形勢，增加了對未按照規定對傳染病疫情防控期間集中醫學觀察點產生的污水、傳染病病人或者疑似傳染病病人的排泄物，進行嚴格消毒，或者未達到國家規定的排放標準，排入污水處理系統行為的法律責任。