區域發展時與勢

董雪兵　趙傳羽

俯瞰上海陸家嘴

新中國成立70多年尤其是改革開放40多年來，我國區域發展取得了巨大成就：區域板塊多彩紛呈、城鄉融合成效顯著、脫貧攻堅勝利收官、陸海統籌深入推進、雙向開放全面加速，各區域呈現出你追我趕、奮勇爭先的發展勢頭。

與此同時，由于各區域發展基礎、發展動能不同，區域發展不平衡、不充分的現象依然比較突出。尤其是近年來，南北分化逐漸成為區域分化主要表現形式，備受關注。

對此新現象，我們不僅要充分認識我國區域發展的戰略新導向和新態勢，更要深入思考新階段的新思路和新舉措，以高質量推進區域協調發展、縮小南北分化態勢，為構建新發展格局夯實基礎。

新導向：從“均衡發展”到“協調發展”

新中國成立后，我國區域發展戰略不斷演進。梳理起來，先后經歷了區域均衡發展、區域非均衡發展、區域發展總體戰略和區域協調發展這四個階段。

1949年至1977年，可謂區域均衡發展階段。

新中國成立后，我國區域發展戰略不斷演進，先后經歷了區域均衡發展階段、區域非均衡發展階段、區域發展總體戰略階段和區域協調發展階段。

新中國成立之初，在西方封鎖、經濟極度落后且生產力布局極不均衡的條件下，為保障國家戰略安全，中央政府實行以“一五”計劃、“三線”建設等為代表的一系列國民經濟布局規劃，推動生產力逐步向內陸均衡布局，形成全國工業布局相對均衡，各大經濟協作區自成體系、相互促進的區域發展格局。

在此階段，新中國成立初期沿海與內地生產力布局畸重畸輕的局面得到有效改觀，但區域主體發展能動性受限，沿海地區比較優勢未能充分發揮。

1978年至1999年，是區域非均衡發展階段。

改革開放初期，為解放和發展生產力、加快區域經濟發展，中央政府采取非均衡發展戰略，采取設立經濟特區、開放沿海城市等區域政策，加之財政包干制等財政政策，極大地激發了區域發展主體競爭活力，形成沿海地區先走一步、率先發展，進而帶動內地發展的格局，實現中國經濟騰飛。但在此階段，東部地區與西部地區發展差距逐步擴大，地方保護主義、惡性競爭現象頻發。

第三個階段從2000年至2012年，為區域發展總體戰略階段。

進入21世紀，區域發展差距不斷加劇，區域間惡性競爭造成的“諸侯經濟”嚴重阻礙市場一體化進程，區域發展失衡問題開始制約我國可持續發展。由此，黨中央提出區域發展總體戰略，相繼做出推進西部大開發、振興東北地區等老工業基地、促進中部地區崛起、鼓勵東部地區率先發展等戰略部署，推動形成東中西相互促進、優勢互補、共同發展的區域格局。

隨著這些重大戰略的實施，區域差距擴大的趨勢得到有效遏制，區域發展協調性不斷增強。

2013年至今，是區域協調發展階段。

黨的十八大以來，面對我國經濟換擋升級的新形勢，黨中央提出新發展理念。其中，協調發展注重解決發展不平衡問題，它既是治國理政的基本發展理念之一，更是推進區域發展的基本要求。

黨的十九大作出“中國特色社會主義進入新時代”“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”的重大論斷，并提出“高質量發展”的要求。在此思想指導下，黨中央對地區、城鄉、陸海等多維度的區域類型進行統籌規劃，相繼做出“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶、粵港澳大灣區、長三角一體化、黃河流域生態保護和高質量發展、成渝地區雙城經濟圈等重大區域發展戰略，加之精準扶貧、城市群建設、鄉村振興等戰略舉措，構建了連接東中西、貫通南北方的多中心、網絡化、開放式的區域協調發展新格局。

在此階段，各區域比較優勢充分發揮，短板薄弱環節不斷補強，區域發展呈現增速加快、結構優化、協調推進的良好態勢。

站在“兩個一百年”的歷史交匯點，全面建成小康社會已經取得偉大歷史性成就，全面建設社會主義現代化國家的新征程已經開啟，高質量推進區域協調發展已成為我國區域發展新導向，這為破解各類區域問題提供思想遵循與行動指南。

新態勢：政策更加多元

區域發展是一個動態的演進過程，各地發展基礎、發展動力等存在差異，導致區域發展路徑不同、發展結果迥異。進入新發展階段，我國區域發展呈現出相應階段的新態勢。

首先，發展格局不斷完善。

我國總體上已構建起以“西部大開發、振興東北地區等老工業基地、促進中部地區崛起、鼓勵東部地區率先發展”的區域發展總體戰略為基礎，以“京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展”三大經濟社會區域發展戰略為引領，以“長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展”兩大流域區域發展戰略為重點的多層次、多領域、全方位的區域發展格局。隨著區域發展格局的不斷完善，各區域比較優勢充分發揮、東西南北中聯動協調的發展勢能正進一步顯現。

第二，新老現象交織并存。

盡管我國區域協調發展取得顯著成效，區域發展差距擴大勢頭逐漸減緩，但區域分化新現象不斷涌現，且與老現象交織并存，成為當前推進區域協調發展的難點與堵點。

這些難點與堵點包括：東西差距并未實質改善，“東富西窮”的發展面貌并未根本改觀;南北分化現象愈加明顯，呈現出經濟增速“南快北慢”、經濟份額“南升北降”的發展態勢;板塊內部各省份、各地區分化加速，尤其是西南、西北分化現象引起廣泛關注;老少邊窮等問題區域發展仍舊困難，收縮型城市成為區域發展新問題，城市綜合承載力有待提升等等。

黨的十八大以來，面對我國經濟換擋升級的新形勢，黨中央提出新發展理念。其中，協調發展注重解決發展不平衡問題，這既是治國理政的基本發展理念之一，更是推進區域發展的基本要求。

第三，政策措施更加多元。

區域差距是各地地理環境、資源稟賦、發展基礎、發展動力等多種因素作用的結果，是經濟發展的自然現象與必然結果。隨著對區域發展規律認識的不斷深化、發展理念的不斷升華，區域協調發展政策已改變傳統財政補貼、用地傾斜等做法，著重細化政策單元，立足區域發展實際，分類指導、精準施策，更注重“有的放矢”而非“大水漫灌”;區域協調發展也擺脫單純追求經濟增長的局限，轉向“基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民生活水平大體相當”等多維目標。

2020年3月24日，湖北省武漢市某車企工人在流水線上生產作業（肖藝九/攝）

新現象：南北分化加劇

雖然區域分化是區域發展的必經過程，但區域分化在不同階段表現形式并不相同。在第三階段，也就是區域發展總體戰略階段，東西差距是區域分化主要表現形式，但近年來，南北分化逐漸成為區域分化主要表現形式和熱點現象。

從經濟層面看，1978年南北經濟總量份額分別為53.7%、46.3%，2019年該指標分別為64.6%、35.4%，南北差距不斷拉大。

從城市層面看，隨著南方的深圳、蘇州、佛山、東莞等城市陸續崛起，北方傳統經濟強市如長春、鞍山、哈爾濱、石家莊等陸續掉隊，1978年至2020年經濟排名前20的城市中，北方城市從11個降至5個，其中前10的城市從6個降至僅剩北京1個。

從城市群層面看，長三角城市群和珠三角城市群發育比較成熟，上海、廣州、深圳與周邊地區經濟融合度較高，成為區域發展重要增長極，呈現“眾星拱月”的繁榮景象。相比之下，北方僅有京津冀城市群在發展能級上與之相當，但京津冀各城市處于相對孤立狀態，對區域發展輻射帶動作用有待提升。

此外，還有多種指標表明南北分化正加速演進，若不防微杜漸、及時調整，南北差距將會繼續拉大。

從區位條件看，南方各省份港口眾多、海運便利、發展承載力高、經濟腹地廣闊，利于產業、人口集聚。

從產業結構看，南方地區產業轉型升級起步早、成效好，形成了產業發展良性循環，北方地區因對重化工業、資源型產業等的路徑依賴導致產業轉型升級艱難。

從創新要素看，南北各地對科技創新和高端人才等的重視程度不同，導致創新要素向南方不斷集聚。

從開放程度看，基于良好的自然條件、人文優勢、歷史機遇和開放政策，南方地區經濟對外開放程度明顯領先于北方，使其深度融入全球分工格局。

從制度環境來看，南方各省份市場化改革進程起步早、發展快，營商環境優越、市場經濟發達，北方各省份發展觀念保守、市場化改革滯后、營商環境有待改善。

天津港

突圍需要新思路新舉措

南北分化既有其發展客觀性，也有其歷史必然性。在新時代，為縮小南北分化態勢、推動區域協調發展，亟需以南北聯動發展為目標，謀劃新思路、采取新舉措。

首先，需要理性分析、辯證看待。

區域分化是區域發展規律的必然過程。改革開放初期，南方地區充分發揮比較優勢，大力發展外向型經濟，積極融入全球分工網絡，實現了經濟起飛。之后，通過深化市場化改革、優化營商環境等措施，不斷激發市場活力，在循環累積效應下，產業、人口向南方地區集聚成為必然結果。

基于此，要辯證看待南北分化現象：一方面，各地自然條件、資源稟賦、發展動能等存在較大差異，區域分化是發展過程的必然現象;另一方面，區域發展承受范圍內的分化可以增加發展回旋空間，形成區域發展梯度推進和持續增長動力。

第二，要解放思想、深化改革。

思想是行動的先導和動力。北方地區要徹底摒棄“等靠要”等發展思想，營造想干事、能干事、干成事的良好環境，充分激發內生發展動力;南方地區要牢牢樹立大局意識，為實現共同富裕主動擔當、積極作為。毋庸置疑的是，深化改革是縮小南北分化態勢的唯一路徑，北方地區要加快補齊營商環境這一最大短板，大力轉變政府職能，充分激發市場活力;南方地區要充分發揮動態比較優勢，勇立潮頭、再謀新篇，以自身高質量發展帶動全國高質量發展。

沈陽北方重工集團有限公司盾構機（楊青/攝）

第三，要“三鏈”協同、優化布局。

后疫情時代，全球經濟深度衰退、逆全球化暗流洶涌，全球產業鏈、供應鏈、創新鏈從“經濟效率”主導轉向“經濟安全”主導，出現了產業鏈集群化、供應鏈本土化、創新鏈自主化演進趨勢。南北各地應以此為契機，發揮區域比較優勢，圍繞“三鏈”協同，優化區域產業結構和空間布局，推動跨區域產業梯度轉移和承接，形成合理分工、競爭有力的生產力一體化布局，并以生產力一體化帶動南北聯動發展。中央政府應著力構建暢通有效的南北聯動發展新機制，將區域發展位勢差轉化為區域協調發展內生動力。

在推進南北聯動發展過程中，要將壯大城市與區域協調發展相結合，發揮中心城市、都市圈、城市群對周邊地區的輻射帶動作用，變“大樹底下不長草”為“大樹底下好乘涼”，并借此推動跨行政區、經濟區、類型區協調發展。

第四，要借力數字賦能、縮小鴻溝。

數字技術正在重塑區域競爭格局，“數字鴻溝”正成為影響區域協調發展的重要因素。

在南北聯動發展過程中，應從廣度和深度上強化數字賦能，縮小地區間“數字鴻溝”，讓南北各地均能共享數字經濟發展機遇，推動發展機會均等化;應加大新基建推進力度，推進傳統產業數字化轉型，加快大數據產業化應用，著力培育新產業、新業態、新模式;提高政府數字治理能力，并通過數字技術強化南北各地經濟、技術聯系，為南北聯動發展提供有力支撐。

第五，要壯大城市、提高能級。

城市是經濟發展的空間載體，城市效能決定著區域經濟能級。我國城鎮化已進入高質量發展階段，農村生產要素向城鎮流轉集聚、經濟和人口向大城市及城市群轉移集聚已成必然趨勢，城市群、都市圈、中心城市正成為區域高質量協調發展的動力系統。

在推進南北聯動發展過程中，要將壯大城市與區域協調發展相結合，發揮中心城市、都市圈、城市群對周邊地區的輻射帶動作用，變“大樹底下不長草”為“大樹底下好乘涼”，并借此推動跨行政區、經濟區、類型區協調發展。

綜上所述，經過70多年的砥礪奮進，我國區域發展在取得偉大成就的同時也面臨區域分化問題，這是我國區域發展從一般均衡向高質量均衡邁進的必經階段，也是我國在社會主義初級階段的基本國情。

對此，我們要牢牢把握高質量協調發展的戰略導向，圍繞“基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民生活水平大體相當”的主要目標，不斷謀新篇、開新局、立新功，開啟新時代區域協調發展新篇章。